我国金融监管体制改革的法律考量*

陈振云

我国金融监管体制改革的法律考量*

陈振云

2015年6月中旬以来股市剧烈动荡，银行间市场和外汇市场波动异常，e租宝事件和泛亚事件等非法金融业务风险不断暴露，分业监管体制的有效性备受关注。因此，当务之急是重新梳理和借鉴全球发达经济体的金融监管体制改革的主流做法，结合中国实际情况，构建新的金融监管框架。

分业监管金融监管体制宏观审慎监管监管协调

自2008年全球金融危机爆发以来，中国的金融结构发生了深刻变化，“影子银行”体系迅猛发展，其中互联网金融近年来蓬勃发展。在金融创新和互联网金融发展背景下，原有的行业界限越来越模糊，宏观金融体系越来越脆弱。无论是2015年6月中旬以来股市暴跌，还是去年年末发生的e租宝以及泛亚等非法融资事件，虽未引发系统性风险，但在整个事件过程中暴露出的一些金融监管体制方面的问题和不足，也在客观上要求对这些问题进行改革。因此，这也需要重新梳理国际金融监管体制改革的动向和趋势，结合中国实际情况，探索出一条既有利于释放金融活力，又有利于维护金融安全的金融监管改革道路。

一、现行“一行三会”金融监管体制的缺陷与不足

目前，我国依据《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《银行业监管法》的规定，采用了分业监管的金融监管体制，即按照金融机构牌照和法律属性，分别设立银监会、证监会以及保监会分别对银行、证券、保险这三大核心金融领域实施监管。中国人民银行则根据2003年12月修改的《中华人民共和国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）主要负责货币政策制定与执行、维护金融稳定和提供金融服务三个方面，基本不承担监管职能。现有的“一行三会”金融监管体制在过去对于规范金融市场的秩序，防范金融风险以及保障金融业的稳定发展，发挥了重要作用。不可忽视地是，面对近年来中国金融业明显加快的市场化、混业化以及国际化的步伐，现有金融监管体制已经明显力不从心。其主要表现在以下几个方面。

一是监管理念落后，协调机制不畅。我国金融业的现状是分业经营，分业监管，其目的是为了更好地防范金融风险，提高监管地专业性和效率。然而，随着金融领域的改革越来越深入以及四大国有商业银行的成功上市，商业银行开始追逐利润。一些大型商业银行和金融控股集团，譬如光大、中信、平安集团，还有像中国银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司以及中国工商银行股份有限公司，利用其雄厚资金将经营领域由原先的银行业务扩大到证券、保险等领域，形成混业经营的趋势。面对来势汹汹的混业经营的大趋势，长期以来占据金融监管体制的流行理念“谁家的孩子谁抱走”、“铁路警察各管一段”，这种封建割据逻辑导致在具体实践上一行三会在各自监管领域各管各的，信息交流不充分，缺乏交叉性业务监管，对于尚未界定的风险能不管就不管，从而在客观上纵容了像伞形信托、云南泛亚交易所等各类地方性资产交易平台，以及所谓“互联网创新”的e租宝等各类非法集资不断涌现。在行政级别上，一行三会之间均为平行级别机构，且都对国务院负责，容易产生监管推诿的现象。早在2003年9月，三会正式通过并签署了金融监管方面分工合作的备忘录，意在加强三会之间的信息沟通于协调，明确职责，提高监管效率。［1］此次联席会议却将中国人民银行排除在外。2013年8月，国务院正式发文同意建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，通过定期或非定期召开会议的方式讨论跨部门金融监管的议题。但是，值得注意的是：联席会议是一种缺乏法律约束力的松散的协调机制。在现行的行政体制下，一行三会同为“部级”单位地位相当，又缺乏适当的斡旋以及对监管者的激励措施，加上《人民银行法》也没有授权央行对金融监管进行总体协调的工作，容易发生议而不决的现象，以至于各监管部门之间的信息互通机制难以形成。［2］在综合化经营和金融不断创新的大背景下，分业监管模式难以避免监管重叠、监管真空、监管寻租以及监管套利等问题，这给予被监管者规避监管法律的机会，从而把市场投资者和债权人推向了无法估量的危险境地。［3］

二是弱化了人民银行金融监管职能。2003年，“我国基于中央银行监管职能与货币制定与实施职能存在一定矛盾，相互削弱独立性，而且两种职能集于一身，不利于监管责任的划分，不利于提高监管的效率等原因，2003年成立银监会，剥离了中央银行的金融监管职能，将其定位为金融宏观调控机关。”［4］由此，我国顺应了当时的世界潮流，实施了金融监管的“去央行化”。这种金融监管的“去央行化”现象导致责任分割，实践证明，无论是1999年的四家国有资产管理公司的建立，2005年开始的国有银行股份制改革，还是2015年救市，央行最后贷款人的职能始终发挥着重要作用。但是，央行却不得不面对这样一个尴尬境地：在不知情或不可控的情况下对事前事中监管负责。［5］这种权责不对称的体制弊端易在金融监管和救助过程中产生严重的道德风险隐患。随着中国金融结构的变化，流动性风险占系统性风险的比重不断上升。中央银行作为金融体系的最后贷款人，在防范系统性金融风险中发挥者决定性作用，将央行排除在金融监管体系之外明显与其地位与作用不符。［6］因此，我国现行分业监管模式，将央行排除在金融监管体系之外，势必会大幅降低金融监管的有效性。

三是分业监管导致金融市场人为分割，容易造成监管套利和寻租空间，阻碍金融资源分配的效率。以债券市场为例，中国人民银行、国家发改委以及证监会对企业类债券市场发行进行监管。同一类型的债券分别由三家不同的监管机构进行监管，容易导致监管标准不一、市场混乱以及监管套利。

四是分业监管体制造成了金融基础设施的割裂分散，妨碍了监管信息的可得性和完整性。金融基础设施是金融市场有效健康运行的保障，而实施有效的宏观调控和金融监管的先决条件则是统一共享的金融业综合统计体系和中央金融监管大数据平台。［7］在现行分业监管体制下，金融基础设施被人为割裂分散且金融统计制度无法有效整合，从而导致在综合经营大背景下严重阻碍了获取监管信息的可得性和完整性。在实践中，监管迟钝的重要原因是各监管部门独自发展登记结算等金融市场基础设施，相互之间信息封锁，因此不能获得统一的监管信息数据。

二、后危机时代全球金融监管改革的新趋势

2008年全球金融危机中，无论是功能监管模式的美国，还是综合监管模式的英国，金融监管体系在识别和防范系统性金融风险上均遭受到巨大打击。［8］国际金融危机后，各国充分认识到分业监管体制的缺陷以及“去央行化”的综合监管模式的漏洞，痛定思痛彻底改革原有监管体制。以美国和英国为代表，由原先的多边监管向“双峰”监管甚至是一元的统一监管转变，不约而同地强化了中央银行在宏观审慎政策框架中的主导地位以及监管职责。［9］

（一）美国

20世纪90年代中叶开始，世界主要金融大国由传统的分业经营向混合经营转变。美国作为全球金融霸主，为了应对国内要求放弃对混业经营限制的呼声，国会于1999年通过了《金融服务现代化法案》，正式结束了长达66年的金融分业史，从而走向实行混业经营之路。［10］法案颁布之后，美国金融监管格局也随之发生了变化，形成了以功能监管为主，兼具行业监管的新的监管模式。其特征表现为在纵向上是美国联邦和州政府双重监管，在横向上则是美联储、货币监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、商品期货交易委员会、储蓄管理局以及信用合作社管理局等七家负有具体监管职责的部门。

这种伞形监管模式对传统的分业经营是有效的。然而，次贷危机却集中暴露了美国金融监管体系无法有效地对高度混业经营的金融市场的监管，也凸显了该体系缺乏化解潜在风险的能力。其不足主要表现在：对系统性风险监管的缺失，监管重复和监管漏洞，监管协调不足与监管职权受限，“大而不倒”问题突出，以及对金融消费者和投资者保护不力等。［11］2010年7月，美国国会通过了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（以下简称《多德-弗兰克法案》）对原有的金融监管框架进行了修正和补充。［12］

一是为了解决多边监管下的监管空白和监管重叠的问题，根据《多德-弗兰克法案》，设立了金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council， 以下简称FSOC），主要职责是识别和应对威胁金融稳定的系统性风险。［13］FSOC下设的非银行金融机构认定委员会有权决定哪几家非银行金融机构应被美联储确定为系统重要性机构而接受其监管。［14］如果得到2/3 FSOC成员的投票通过，即可批准美联储对超大复杂的金融机构依法强制分拆或剥离其资产，以防范潜在的系统性风险。［15］

二是加大了美联储的监管权限，同时也加强了对美联储权力的监督和审计。一是《多德-弗兰克法案》赋予了美联储更多的权力。这些权力包括：加强对资产超过500亿美元的银行控股公司和非银行金融机构的监管；加大对系统性重要支付、交易和结算的监管等。二是《多德-弗兰克法案》明确规定了未来美联储的任何紧急贷款计划必须事先获得财政部的批准，以防止美联储在次贷危机后“私自”救助AIG和贝尔斯登等濒临破产的金融机构的类似事件。该法案还规定了，美国审计署有权对美联储的紧急贷款进行审计，并促使其加大透明度，以此规范美联储的金融监管职能以及货币政策。［16］

三是建立了有序清算机制，以解决“大而不倒”现象。《多德-弗兰克法案》赋予了联邦存款保险公司和美联储共同负责系统性风险处置，包括大型金融机构的破产清算，一旦联邦存款保险公司被任命为大型金融机构的接管人，将控制清算程序的全过程。［17］

四是在美联储框架内设立相对独立的消费者金融保护局。其目的就是确保消费者在购买金融产品时能够获得清晰和准确信息，不会受到隐蔽费用、欺骗性条款和欺诈行为的损害。［18］

（二）英国

在2007年金融危机发生之前，英国采用了单一的监管模式，即金融服务管理局统筹对所有金融机构、金融市场和金融业行为的监管。英格兰银行和财政部分别负责实施货币政策和金融监管总体框架设计与相关立法。金融危机暴露了原有的监管体制存在着重大缺陷，主要体现在两个方面：一是三大机构缺乏有效的合作与交流，“谅解备忘录”机制形同虚设，危机前没有及时发现问题并采取相应的措施，危机后缺乏高效的危机处置机制；二是缺乏宏观审慎监管以及跨行业风险防范能力。

针对上述在金融危机中暴露出来的问题，英国政府依据《2012年金融服务法案》将原有的金融服务局分拆为金融行为管理局（Financial Conduct Authority，FCA）和审慎监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）。FCA主要负责PRA监管范围外的金融机构的审慎监管以及金融机构行为监管，而PRA作为英格兰银行的附属机构，主要负责对银行、保险公司以及系统性重要投资公司的微观审慎监管。在英格兰银行理事会内新成立的金融政策委员会（Financial Policy Committee， FPC）则负责宏观审慎监管，有权向FCA和PRA发出指令和建议，识别、监测和控制系统性风险，维护英国金融体系稳定。英格兰银行被赋予直接对金融市场基础设施实施审慎以及与英格兰银行之间的协调。同时，建立多层次的协调机制，强化各监管部门之间以及PRA、FCA、与FPC和英格兰银行之间的协调。改革之后，英国建立了宏观审慎监管框架，英格兰银行能够集中货币政策制定、宏观审慎监管和微观审慎监管职能，从而避免了监管重叠，解决了职责不清和监管漏洞等问题，有利于提高监管效率，及时发现和化解系统性风险，进一步巩固了金融稳定。

三、目前中国金融监管改革的设想与建议

中国目前所实行的“一行三会”金融监管体系是1997年第一次全国金融工作会议上基本确立的。随着2003年《中华人民共和国银行业监督管理法》正式颁布和银监会的成立，最终拉开了中国分业经营、分业监管的序幕。2008年金融危机爆发之后，中国金融机构和市场发生了巨大变化，混业经营越来越频繁，影子银行体系的逐步兴起，这都给现行的“一行三会”金融监管体系带来巨大冲击和挑战。2015年股市震荡给股民和市场带来带来巨大损失和波动，而监管部门的滞后反应和“慢半拍”的危机防范以及处理能力，也暴露了现行“一行三会”金融监管体系存在着重大缺陷与不足。

业界和学界关于改革现有金融监管体系的呼声越来越高，央行行长周小川在2016年人大新闻发布会上也对此积极回应，表示央行与相关部门正在研究当中。但很多学者对此提出了自己的见解和看法，归纳起来大体上可以分为两种：一是将“一行三会”合并成立一个统一的、超级大金融监管机构，从而避免监管真空和监管重叠，实行统一监管；二是保持“一行三会”的前提下，构建一个由央行为核心的大金融监管机构来实施统筹监管。中国未来的金融监管改革路径没有必要完全照搬某个国家的监管模式，因为世界上没有一个完美的监管体系，只有适合自己的监管模式。决策层应该根据我国的政治、经济、历史传统、金融业规模和结构、国民素质、法治水平等因素综合考量，走一条符合自身条件的金融监管改革之路。

笔者就此问题提出自己的设想与建议。首先，无论采用何种监管体制，必须具备以下九种要素：一是法律必须明确界定监管机构的监管目标，如果是多重目标，应该依据其重要性加以排序；二是该监管体制必须确保金融机构及其活动被充分监管，并且要考虑到监管适度的问题；三是该监管体制必须建立一种对跨界风险进行诊断、监控和处置的机制；四是该监管体制应该具备灵活性、适应性以及前瞻性，可以随时应对金融创新和市场变化，评估金融体系可能遭遇的风险；五是该监管体制应该减少监管机构之间的职责重叠，实现有效地监管金融服务；六是该监管体制应该保证对消费者和投资者的保护力度；七是该监管体制必须确保监管机构的独立性、权威性、问责性和地位的重要性；八是该监管体制必须保持对金融机构、产品、风险以及服务的监管一致性；九是该监管体制应该允许金融机构倒闭，并采取一套行之有效的处置措施和程序，从而减少纳税人的损失。［19］

其次，笔者更倾向于上述提到的第二种方案，即借鉴英国金融监管模式建立以央行为核心的统一监管模式。第一种方案需要合并各个监管部门，由于涉及较多的机构、人员安置和利益分配，可想而知改革阻力和难度极大。即使改革成功，却会面临合并后的监管机构庞大臃肿、权力垄断以及缺少制衡的尴尬局面，从而导致监管效率的降低，这一切都与改革初衷截然相反。而第二种方案的优势在于符合完善和强化宏观审慎政策框架的要求，也符合金融业综合经营和监管的要求，同时彻底解决各监管部门的监管地盘意识，降低协调成本。第二种方案的具体建议是：一是将银监会、保监会和证监会降为副部级单位纳入央行的统一管理，由该行的3名副部长兼任三会主席；二是在央行下设金融政策委员会实施宏观审慎监管；三是修订相关法律法规赋予央行负责监管重要金融基础设施，统筹协调金融监管政策、重大政策决策以及金融业综合统计；四是等待时机，将三会监管职能并入新成立的审慎监管局和行为监管局。

最后，中央负责地方金融监管。金融行业不同于其他行业的特征是金融风险具有天然的传染性和全局性。虽然像泛亚、e租宝等金融案件发生在一个地方，但是其投资者来自全国各地。所以地方往往罩不住，最终由中央政府出面解决。这种裁判员兼运动员的不合理现象应该借此监管变革之机加以改变，即将地方部分监管职能划归中央监管部门。地方金融局（办）主要监管小额贷款公司、融资性担保机构等中小金融机构，性质上属于简接融资中介，应当将其纳入微观审慎监管机构。此外，典当行、融资性租赁公司等金融机构原先由商务部监管，同样属于简接融资中介，也应当通过此次监管改革转为审慎监管机构监管。

金融改革是一项复杂和专业的工程，需要详细论证和精心设计，避免改革缺乏前瞻性和全局性，甚至被部门利益所绑架。鉴于金融市场瞬息万变，金融创新层出不穷，市场的变化总是快于监管的步伐。因此，新的金融监管体制应该时刻关注和追踪金融市场的变化，同时也要不断调整监管措施和方法应对金融市场的风险和挑战。

［1］黎四奇：《对后危机时代金融监管体制创新的检讨与反思：分立与统一的视角》，《现代法学》2013年第5期。

［2］［4］［6］刘迎霜：《论我国中央银行金融监管职能的法制化——以宏观审慎监管为视角》，《当代法学》2014年第3期。

［3］于永宁：《“一行三会”监管协调机制的有效性问题》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。

［5］［7］卜永祥：《需要思考的八个问题》，载http://opinion.caixin.com/2016-02-26/100912945.html， 2016年5月18日访问。

［8］［11］潘凌飞：《央行货政司司长谈金融监管改革：如何改革“一行三会”模式》，http://wallstreetcn.com/ node/229806，2016年3月13日访问。

［9］陈斌彬：《危机后美国金融监管体制改革述评——多边监管抑或统一监管》，《法商研究》2010年第3期，第141-147页。

［10］吴成居、赖永文、沈理明：《英美金融监管体制改革对我国的借鉴与启示》，《福建金融》2010年第9期。

［12］巴曙松、朱元倩、金玲铃：《巴塞尔Ⅲ与金融监管大变革》，北京：中国金融出版社，2015年，第5-10页。

［13］陈振云：《影子银行监管的国际金融法制改革及对我国的启示》，《广东第二师范学院学报》2014年第2期。

［14］王刚、徐暮紫：《美国金融稳定监督委员会组织结构及运作情况介评》，《金融法苑》2011年第1期。

［15］［16］祁斌：《美国金融监管改革法案：历程、影响和借鉴》，《金融发展评论》2010年第9期。

［17］张继红：《“大而不倒”问题之处置方案——美国系统重要性金融机构有序清算机制研究》，《金融法学家》2012年第4辑。

［18］杨巍、董安生：《后金融危机时代的美国金融监管改革法案——〈2010年华尔街改革和个人消费者保护法案〉初评》，2010年《证券法苑》第3卷，第348-349页。

［19］ 周仲飞：《银行法研究》，上海：上海财经大学出版社，2010年，第53-54页。

责任编辑：王雨磊

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1000-7326（2016）09-0080-05

*本文系中国博士后科学基金资助 （2016M591630）、上海市法学类高原学科金融法方向资助以及上海政法学院青年科研基金项目资助 （2016XQN04）的阶段性成果。

陈振云，上海政法学院国际法学院讲师，华东政法大学经济法博士后流动站研究人员（上海，201701）。