利益固化的形成机理及其突破路径

◎章荣君 （南京理工大学公共事务学院，江苏南京210094）

利益固化的形成机理及其突破路径

◎章荣君 （南京理工大学公共事务学院，江苏南京210094）

利益主体意识到单个利益获得和维护具有脆弱性，因而必然将利益延展到特定的集团或集团联盟，而道德危机泛滥使利益主体在摆脱利益获得和维护的伦理约束时，便开始追逐利益维护的工具，加上现有制度并不能成为外在的刚性约束，于是利益固化的隐性过程完成。而利益固化的显性要素如权力的异化、行业垄断、政府职能扭曲等更是与隐性过程交互作用，使得利益最终得以固化。因此，突破利益固化藩篱的途径需要在提升道德意识、防止权力异化、打破行业垄断、转变政府职能等方面进行多管齐下的综合配套改革，方能消解这一顽疾。

利益；利益主体；利益固化

一、利益固化的厘定与阐释

早在2012年习近平在广东考察时就曾经指出：“我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。”［1］后来在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次以文件的形式正式将利益固化写入其中：“当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度自我完善和发展。”［2］当“利益固化”正式作为一个官方确认的语汇出现在党的文件中时，引起了媒体和学术界的广泛讨论。

学者们对利益固化的研究显得寥寥无几，现有研究主要从不同角度对利益固化进行一定程度的探究，如汪玉凯教授认为引起利益格局变动的三个要素，即收入分配制度的合理性、公共政策的公平性以及公权约束的有效性是引起利益格局变化的根本原因。三者如果出现问题，则形成利益格局的扭曲，利益固化形成［3］。而邹东涛等人则认为，“既得利益群体有足够的权力资源、足够的垄断能力、影响政策制度的渗透力和决断力，通过利益形成边界获取集团利益”［4］。辜胜阻认为，改革是对既得利益的调整，要防止让既得利益者设计改革和推进改革，防止部门利益对改革的锁定［5］。王鸿生则认为，“利益格局在根本上是一个社会的公正问题”，“市场经济发展过程中社会利益格局的固化，无疑就是一种覆盖面最广、影响力最大的不公平”［6］。尹汉宁认为利益固化既有旧体制遗留的问题，也有在改革开放中形成的新的问题［7］。这些研究从不同侧面对利益固化进行了阐释，为本文的研究奠定了基础，但为了更清楚地论述本文的观点，我们需要再次厘定利益固化的概念。

利益固化就是一个社会中的利益呈现出刚性的稳固态势，形成难以改变的利益格局，社会上强者恒强，弱者恒弱，社会流动和利益重新分配的改革遇到无法进行的重大阻力。也就是在一个社会中不同的利益集团、阶层或群体的利益地位在整个利益格局中出现了相对静止的状态。这个概念可以进一步地阐释为：第一，利益固化并不是单纯指个别利益群体、集团和阶层的利益地位在利益格局中处于不变的静止状态，而是指社会上各个利益群体、集团和阶层的利益地位的相对静止。它包括两个方面的内容：社会利益格局中强势利益群体、集团和阶层占据主要的社会财富和资源等，因而他们也获得大量的超额利益，处于恒强的利益地位。而社会利益格局中弱势利益群体、集团和阶层则占据较少的资源和财富，处于恒弱的利益地位，他们在经济上有着强烈的相对剥夺感。第二，利益固化是深化改革的严重障碍。利益固化事实上是在社会上形成既得利益集团。这些既得利益集团一定会通过各种途径维护和强化自身的利益边界，阻扰任何有可能损害其自身利益的改革。因为改革本身是一个各种利益的重新洗牌和调整的过程，这个过程一定会触及既得利益集团的利益，这些集团也势必成为阻碍改革、扭曲改革或者转嫁改革成本的主要因素，以期达到固化现有利益格局和维护自身利益的目的。第三，利益固化是导致社会流动不畅、阶层固化的根本原因。当社会利益格局处于凝滞固化的状态时，不同利益群体长期处于自身的利益地位中必然产生相应的阶层意识，这种阶层意识也在强化和维护着现有的阶层边界，于是阶层固化了。社会各阶层之间的流动被阻隔，特别是处于社会底层的群体无法通过个人的成就评价标准向社会上层跃进，“鲤鱼跃龙门”的通道被阻塞，上层社会更是缺乏竞争而没有危机感，因而整个社会陷入没有活力的僵化状态。第四，利益固化严重影响了社会公平、公正，是社会肌体的一种顽疾。利益固化不仅因缺乏竞争而影响效率，还使得人们产生强烈的不公平感，进而促使人们只进行分配性努力而不进行生产性努力，也就是人们越来越多地卷入有限的社会财富分配而不是去创造财富，并由此引发的冲突导致社会不稳定。同时，利益固化破坏了优胜劣汰的竞争机制，诱使社会走向平庸，甚至形成优汰劣胜的“逆淘汰”现象。

二、利益固化的隐性过程与显性要素

利益固化的形成过程是一个非常复杂的持久过程，有学者认为利益固化经历自然累积机制、人为转嫁机制、代际传递机制、社会表达机制等［8］。而在笔者看来，它是一个隐性过程和若干显性要素共同作用的结果。

（一）利益固化的隐性过程分析

利益固化大体上经历“利益主体的扩展—道德危机的泛滥—维利工具的获得—制度先天的缺陷”这样一个隐性过程。具体如下：

1.利益主体的扩展。一旦相关利益群体在获得利益后，就会努力追求和维护自身的利益。但他们清楚地知道单个主体的利益追求和利益维护必然势单力薄，而且并不能轻易获得超额利益并对自己的利益进行巩固，更不能影响整个社会的利益格局，于是他们必然寻找和选择自己的利益盟友，这样不仅有利于获得利益，还能够捍卫自己的利益。因为利益本身具有延展性，它可以从单个主体延展到群体、集团乃至阶层。一旦当这个利益延展到一些特定的集团时，他们一定会通过各种途径来维护和强化其利益边界并尽最大可能来扩大其利益。当这种利益的延展性发展到一定程度时，一定在社会上形成若干个利益集团乃至利益集团之间的联盟，进而对整个社会的利益格局产生重要影响，但当他们这种利益达到稳定状态时，社会的利益格局也必然处于稳固状态，于是利益开始固化了。

2.道德危机的泛滥。当利益主体扩展到若干群体、集团乃至阶层时，利益主体若仍然能够坚守“各得其所得”的道德信条和强烈的社会正义感，那么利益固化就可以避免了。但事实却恰恰相反，利益主体的道德危机泛滥为其扩张和维护自身的利益摆脱了伦理约束。一方面，对于个体而言，任何社会在利益分配上的差异在所难免，但是如果一个个体面对这种利益时，自身存在严重的道德缺陷，那么必然会维护和扩大自身利益，这样就会演化成为一个既得利益者。“即相关人员的政治道德逆转，由追求实现自己的政治理想和抱负，转向追求个人私利、搞特殊”［9］。另一方面，假如群体利益的形成后，这些群体若能够坚守道德操守，那么利益也不会固化，他们仍然在市场经济中与其他群体展开较为公平的竞争，也不会形成既得利益集团。而事实恰恰相反，这些群体为了维护和扩大自身利益，早已把道德视为羁绊，并把它抛到九霄云外，并使出浑身解数来维护和扩大自身利益。因此，道德危机的泛滥已经成为利益固化形成的必要条件之一。

3.维利工具的获得。当利益主体从单个人扩展到一定的利益集团时，在道德危机泛滥的情况下，这些利益集团为了不丧失这些利益，他们一定会想办法通过制度、体制等因素来获取维护自身利益的工具，如获得一定的政治资源，从而通过这些资源来影响政府的决策过程，促使政府输出有利于维护自身利益的政策、法令等。或者直接通过“政府或政治游说，或收买、利用高干子女、亲属，或聘请一些部门领导与职员做咨询师（拿咨询费），或将相关课题并配以丰厚的课题经费，给予各大部委研究机构与学者等途径，对相关部门决策与立法施加巨大影响”［10］。这几乎是利益集团获取维利工具的惯用伎俩，在获得维利工具之后，他们就会大肆通过这些工具来扩张和捍卫自身的利益，利益固化在所难免。

4.制度先天的缺陷。当利益主体扩展到利益集团后，在道德危机泛滥的情况下，利益集团开始寻求维利工具，那么这时候，制度设置本来应该作为最后一道屏障来阻止利益集团维护、强化和扩展自身利益。正如邓小平所指出的“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”［11］。但遗憾的是，一方面，我国处于社会主义初级阶段，各项制度甚至包括监督制度在内总是在实践中不断地探索和完善；另一方面，绝对完善的制度在哪一个社会也找不到。因此，制度先天的缺陷是客观存在的，这更是给利益集团护卫和扩张自身利益乃至强化自身利益的边界，留下可以钻营的机会和空间。换句话说，他们总是钻制度的空子，甚至公然违反相关制度，直接维护自己的利益或无限扩大自己的利益直到遇到阻碍时为止。

由此可见，从利益主体扩展到若干利益集团以及利益集团联盟，再到道德危机的泛滥和维利工具的获得以及制度先天缺陷给他们可以钻营的机会和空间，这是事实上完成一个相对隐性的利益固化过程。但是事实上远非如此，当利益主体在谋求利益时发现存在制度缺陷时，他们更强烈的利益维护意识又会被激发出来，再次回到利益的扩张上，在道德上更加肆无忌惮，并在更高层次上获得维利工具，通过维利工具来阻止制度缺陷的弥合，从而达到获取利益与维护利益的永久性。毫无疑问，这是一个循环往复的完整的利益获得和维护的闭路系统，更是不断升级的由量变到质变的利益固化过程。

（二）利益固化的显性要素分析

利益固化的显性要素在现实生活中表现得非常多，但是最为核心的要素主要表现在权力的异化行使、行业的垄断以及政府职能的扭曲等方面。

1.权力的异化行使。权力主体之所以能够行使公共权力是因为他们被赋予的是为人民谋取公共福祉的权力，而这个权力本身的使用仅限于此。但是在现实中，权力主体往往通过掌握、控制、分配或使用社会资源来获得自身利益的最大化。这样不仅严重损害了社会的公平与正义，还具有很强的掠夺性质，尤其是对弱势群体的掠夺更是不择手段。比如近年来在拆迁安置、土地征用、城市开发等项目中造成严重的利益冲突，往往是一些权力主体在利用权力谋求自身利益最大化的过程中掠夺弱势群体利益的具体体现。“由于权力主体具有自身利益追求，因此，在控制、使用和分配社会资源过程中，权力主体就会动用权力，去实现自身最大化的经济利益。但是在实现最大化经济利益过程，权力主体往往会通过掠夺其它利益主体的利益和成果，尤其是弱势群体的利益，以达到其追求利益的目的”［12］。不仅如此，权力主体在行使权力过程中，往往会充分利用前述的制度缺陷来营造自己的利益空间，并使得该空间无限扩大，由此来获得大量的“灰色收入”甚至通过权力寻租或金权交易等行为来获得“黑色收入”。一旦他们获得这些经济利益后，他们不但会维护自己已经获得的利益，而且会小心翼翼地维护获得利益的方式或渠道，以便永久获得这些利益，而不允许任何人染指，甚至他们还会以非法手段使得已经获得的利益和获得利益的渠道合法化，由悄悄地获得变成公开的获得，也就是说经历一个“洗白”过程，于是这部分利益毫无疑问地固化了。可见，追逐利益最大化已经成为权力主体的主要目的，权力的行使已经彻底异化。

2.行业垄断。近年来，行业垄断获得超额的社会利益，一直受到人们的诟病。从我国的现实情况来看，行业垄断主要集中在金融业、电信和其他信息传输服务业、电力热力的供应与生产、烟草制品业、航空运输业、管道运输业、石油天然气的开采与运营业等行业上。这些行业在中国占据独一无二的地位，因具有充分的优势获得超额的利益。同时，这些垄断行业的职工享有住房、医疗、旅游等各项福利，他们已经成为名副其实的既得利益者乃至既得利益集团。那么这部分利益又是如何固化的呢？由于这些行业提供的产品是由消费者群体来消费，而消费者群体人数众多、联系松散，并且由于存在“理性的无知”和“搭便车”的社会心理，加上缺乏一定的压力和“选择性激励”，尽管他们有相同乃至相似的利益诉求，但他们在与这些垄断行业在博弈过程中仍然处于劣势地位，无法通过“用脚投票”或“用手投票”来实现他们的共同利益。另一方面，垄断利益集团处于优势地位，他们总是采用各种办法推动政府制定有利于本集团的政策，同时他们也能够凭借自身的优势，成功地阻止破除垄断的新制度的诞生。而政府经济政策选择偏好在于维持经济持续稳定增长，而不是推行给社会可能带来一定风险的强制性制度变迁来改变当前的利益格局。在这种多重因素的共同作用下，“他们要么是利用国有垄断行业的特殊地位，以国家的名义牟取垄断利益，并且使‘垄断利益最大化，垄断利益部门化，垄断利益制度化，垄断利益合法化’，然后将本该由全社会共享的利益转化为小团体利益乃至个人利益；要么是利用手中执掌的公共权力，使‘公共权力私有化’。‘官’商勾结，权力‘寻租’，权钱交易，互为表里，形成了严重的政治腐败，造成了严重的社会不公”［13］。于是，这部分垄断利益毫无疑问地固化了。

3.政府职能的扭曲。在日常生活中，我们经常听到政府职能的“缺位”与“越位”的现象，这在事实上就是政府职能的扭曲，而这种职能的扭曲给利益的积累创设了大量机会。如政府职能的“缺位”事实上是政府在市场环境下没有承担起应该承担的职责，把相关的监管等职能没有履行到位。这为相关非法利益的获取留下很大的空间，由于政府的缺位，公共职责履行不到位，致使公共利益流失或者严重的违法乃至犯罪的谋利行为无法受到有效的遏制，无法做到防患未然。政府职能的“越位”一方面表现为政府干预市场行为，为进入市场的主体设置各种资格审查，于是行政审批和行政许可泛滥，“对市场过多的行政干预，突出地表现为市场门槛过高，行政审批、许可过多过滥，不仅严重地束缚了社会经济的活动力，降低了人们创业的意愿，而且助长了公权力的滥用，为权钱交易、权力寻租提供了巨大的空间”［14］。这又突出地表现为项目审批、土地转让、工程建设等过程的腐败现象，不仅严重破坏了市场经济中公平竞争的秩序，还为利益的非法积累提供了方便之门。另一方面，政府的“越位”还突出地表现为政府对社会的严格控制和干预，从而导致“社会组织发育不良，为市场和社会服务的成熟社会组织体系没有建立起来，客观上也为政府过度地干预社会提供了条件”［14］。由于政府职能的扭曲不但创设了大量获取利益的空间，而且在表面上给获取这些利益披上合法的外衣。而这些利益的获得者往往又反过来利用或影响政府的政策输出，从而护卫自己已经获得的利益，于是这部分利益固化就在所难免了。

上述各个利益固化的显性要素，在现实中从来都不是单独起作用能够形成今天的利益格局的，而是相互作用、相互影响，形成彼此缠绕交织的利益关系，并在社会中已经形成不同的既得利益集团。这些集团通过自身的影响和经济实力拉拢、游说政府官员，从而获得在政治决策中的话语权，对政府决策施加影响来获取利益维护的工具。在现实中，这些显性要素又与利益固化的隐性过程勾结在一起，经过长久的共同目标追求，从而形成对既得利益的持续占用并呈现出继续扩大乃至代际传承的趋势。可见，当今中国的利益格局就是在这样的显性要素和隐性过程的双重作用下而固化的。因此，要突破利益固化的藩篱，并不能单兵推进，而要进行多管齐下的综合配套改革。

三、突破利益固化的途径

（一）提升利益主体的道德意识与道德责任感

从一般意义上来说，市场经济使得利益主体的利益意识空前地被激发出来，当发财致富成为人人追逐的梦想时，各个利益主体在竞相追逐利益时往往置道德于不顾，他们在扩张和维护自身利益时，毫无道德上的羞耻感与良心上的谴责，于是道德滑坡几乎无法避免。因此，提升利益主体的道德意识与道德责任感已经成为突破利益固化藩篱的必然的路径选择。因为道德并不完全是外在的软约束，一旦内化为利益主体的强烈意识时，能够起到强大的自我约束作用。因此，对相关利益主体进行思想道德教育，使他们真正认识到“君子爱财，取之有道”，提高他们获取利益正当性的道德意识，并使他们在现实生活中承担起应有的道德责任。通过强化利益主体的道德意识，从而在思想观念上杜绝不正当的利益争夺，从源头上消解利益固化的根源。

（二）构建权力制约机制，划清权力界限

权力主体利用公共权力，在谋取自身利益的同时，也维护自身的既得利益。为此，一是要以权力制约权力，要积极推行依法治国，使得公共权力在法治的轨道上运行，其最为核心的在于推进依法行政，使法治真正成为制约权力的硬性约束。二是要以社会制约权力。政府要积极培育民间组织，并提供民间组织发育成长的土壤。民间组织在法律的框架内运行，通过自身的途径与权力部门进行沟通，对权力部门的滥用权力和权力异化起到监督、制约和预防的作用。这样通过权力制约权力与社会制约权力的双重监督，将公共权力控制在合理的边界范围内，从而在根本上消除权力部门与民争利和部门利益化现象，尤其是通过这样的双重监督来监督权力部门在控制、使用、分配社会资源时，是否以权谋私，是否以权维利，起到及时的制止与约束作用。不仅如此，要积极推行权力清单制度，部门与部门、政府与政府之间的纵横交错关系，通过以权力清单的方式划清彼此权力行使的边界，并且向社会公布，让社会真正起到监督作用，使权力在阳光下运作，从而能够有效消解权力滥用和以权谋私而形成的利益固化根源。

（三）打破行业垄断，引入竞争机制

为打破垄断行业，引入竞争机制，对于自然垄断产业，虽然是不可避免，但应该建立一套科学合理的规制体制对其进行有效的管理。可以探索进行适度的产权制度改革，逐渐推进民营资本进入垄断产业，试点民营资本参与垄断性业务部分。对于垄断产业中的竞争性业务部分进行民营化改革，破除垄断。对国有垄断企业进行股份化改造，形成多元产权的现代企业治理结构。同时打破劳动力市场二元分割状态，形成竞争性的经理层和员工流动机制，有效降低垄断集团内部的过高收入。不仅如此，要切实依据反垄断法，对于滥用行政权力，排除和限制竞争的行为进行法律规制，打破不合理的行政垄断，引入竞争机制，缩小垄断领域，努力实现各个行业的利益相对均等。深入对国有企业的改革，将国有经济定位于弥补市场失灵、扶持市场完善、实施国家战略的公益性地位的同时，要引入新的经济成分进入国有企业，充分发挥市场竞争机制的作用，大力发展混合所有制经济，使得各种经济成分能够相互竞赛共同发展，并使全社会能够共享国有企业的发展成果，努力实现社会公平。

（四）转变政府职能，开放公共政策过程

政府职能扭曲在很大程度上为利益主体获取利益和维护既得利益创造了条件。因此，要消解利益固化，一个重要的策略在于转变政府职能，彻底改变各级地方政府在政绩锦标赛上的考评机制，纠正被地方利益、部门利益、行业利益所扭曲的政府公共利益代表者的角色。正确处理好政府与市场、政府与社会、政府与企业之间的关系，尤其要充分发挥市场在资源配置中的作用，打破市场经济发展的行政壁垒，建立起统一、开放、竞争、有序的市场经济秩序，松开政府这只“看得见的手”对市场这只“看不见的手”的干预，使其主要职能转换为市场经济的充分发展提供良好的环境上。为此，应该继续深化行政审批制度改革，进一步简政放权，加大对地方、对社会、对市场的放权，从而增强经济发展的内在动力。同时政府必须充分开放公共政策过程，政府公共政策的制定，要更多地倾听民意，给普通民众提供更多的利益表达机会，尊重并满足公众合理的利益诉求，使得公共政策的输出具有真正蕴含民意的公共性。在决策中，政府尤其是地方政府要构建合理的公共决策民主协商机制，真正做到在涉及群众切身利益的实际问题上，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。从而通过开放公共政策过程和引入协商民主机制，保证普通民众有充分利益表达和利益诉求过程，有效避免公共政策过程被利益集团操控而成为其获利和维利的工具。

［1］新华社.突破利益固化藩篱［EB/OL］.（2012-12-12）［2016-06-20］.http://news.hexun.com/2012－12－12/148922265.html.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.光明日报，2013－11－16（1）.

［3］汪玉凯.对利益格局要有准确把握［N］.北京日报，2013-02-18（18）.

［4］邹东涛,欧阳日辉.改革：勇于突破利益固化的藩篱［N］.中国教育报，2013-06-14（5）.

［5］辜胜阻.改革要突破利益锁定藩篱［N］.中国组织人事报，2013-05-03（6）.

［6］王鸿生.清除利益固化之害［N］.光明日报，2014-04-09（13）.

［7］尹汉宁.勇于突破利益固化的藩篱［N］.光明日报，2013-03-21（2）.

［8］王道勇.改革进程中的利益固化与社会合作［J］.学习与探索，2015，（11）：29-33.

［9］刘彦昌.既得利益者及其产生机理——对人民论坛调查发现的深度解析［J］.人民论坛，2013，（31）:17-19.

［10］江涌.警惕部门利益膨胀［J］.瞭望新闻周刊，2006，（41）：33-35.

［11］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994:333.

［12］韩东林.消除“权力经济”是建立公平分配机制的必由之路［J］.南都学刊，2011，（4）：110-114.

［13］李东升,李若曦.利益主体、利益集团与和谐社会建设［J］.求索，2007，（1）：164-166.

［14］汪玉凯.冲破既得利益藩篱是改革成败的关键［J］.理论参考，2013，（12）：28-29.

（责任编辑：朱永良）

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1005-460X（2016）06-0098-05

2016-06-10

国家社会科学基金项目“网络反腐与制度反腐无缝隙对接的对策研究”（15BZZ084）；中央高校基本科研业务经费专项资金项目（NO.30916013123）；江苏服务型政府建设研究基地项目（AE89372&AE15001_21）

章荣君（1973—），男，安徽霍山人，副教授，从事当代中国政府与政治、地方治理研究。