县级政府机构设置探析

贾兴隆

县级政府机构设置探析

贾兴隆

近年来的机构改革，县级政府机构改革成为一个焦点，其原因：一是县级政府是每次机构改革涉及的最基层一级（乡镇政府机构改革一般单独安排），县级政府机构改革的完成标志着本轮改革的全面完成；二是在每轮改革中，县级政府机构改革任务最重，对于逐级压缩限额省、市、县都高度关注，基层干部关注度更高，事关每轮改革的成败。自从新一届政府提出机构编制和财政供养人员“两个只减不增”的管理目标以来，县级政府机构的多寡与增减再一次被推到管理前沿，因此，在新的一轮政府机构改革之前，很有必要对县级政府机构的设置进行研讨。

一、分类指导原则及其落实现状

机构改革中的分类指导原则，是一条最具操作性的原则，其主要内容就是将省、市、县、乡划分成不同类别，按照不同类别确定机构设置个数即机构限额，进而制定改革详案。1993年，中央编办印发了关于市、县及乡镇分类的标准，根据不同区域的发展差异，将省、市、县、乡镇分别分类，其中县一级分为四类。

分类的方法就是截取某一时点的有关指标数据，借助数学方法将所有县划分为不同的类别。首先是选择指标。当时是选择了与县级管理特点相适应的四项最优化指标，即人口总数、面积、工农业总产值、财政收入，组成综合评价县级政府管理任务的指标体系。其次是确定权重。按照以上四个指标对县级政府管理任务的影响程度大小，确定人口总数权数为50，面积权数为10，工农业总产值权数为10，财政收入权数为30。三是确定权值。运用数学方法对各个指标的数值进行标准化，这样做可以消除不同计量单位的影响，也可以控制过高、过低数据的影响，得出单项指数，最终计算出总指数。四是确定标准。总指数超过160的为一类县，85～160之间的为二类县，45～85之间的为三类县，45以下的为四类县。另外将人口在5万以下的县作为特殊情况对待。这样，在1993年，便有了各个县的类别。五是确定限额。在随后的历次机构改革中，便依据这一类别，框定各类别的县应设置的政府机构个数，作为改革要达到的主要目标之一。如1993年规定县委、县政府工作机构限额按一类县设30个左右，二、三类县设25个左右，四类县设20个左右控制。1999年规定县（市）政府机构限额按较大的县（与一类县对等）22个以内、中等县（与二、三类县对等）18个左右、小县14个左右控制。2008年规定县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14至22个左右掌握，各省事实上还是依据原分类确定，比如甘肃省规定一类县为22个左右，二类县为20个左右，三类县为18个左右。2013年规定县级政府工作部门为14至22个左右，甘肃省具体为一类县22个左右，二类县20个左右，三类县18个左右。纵观20年来的历次机构改革，县一级按类别规定的政府工作部门限额没有大起大落，没有大幅度精简，而且每次都是按1993年形成的类别来区分。这种分类以及按类别规定县政府工作部门机构限额的做法，之所以能维持20多年，其主要原因是改革的重点逐步转移到了转变政府职能上，除1999年的改革有明确精简任务外，精简机构已不是政府机构改革的主要目标，机构的调整在于按职能不断得到优化整合，这在一定程度上也保证了机构设置的一贯性和相对稳定性。但结合基层改革实际看，每次改革在机构整合精简方面，仍然压力很大，这里面有对原县政府直属机构、直属事业单位、议事协调机构的清理撤销，有对每次改革后机构反弹的治理，甚至有对每次改革后的落实不到位的整顿。因此看似动作不大的任务，要真正完成总是有很大难度，特别是中小县。1993年制定的这一分类方法、分类的结果和按类别确定政府机构限额的做法的弊端也越来越显现：

一是分类的指标要素及结果难以体现基层政府管理的外延和工作量。按20多年前的数据确定县的类别终身一成不变本来就有问题，经过20年的快速发展，四项指标在各地的适应性已今非昔比，况且，工农业总产值如今已不作为专门的经济统计和考核指标。在开放的、法治的、努力全面建成小康社会的今天，县级政府的职能和任务也发生了巨大的变化，县与县之间在任务量上的区别已不是人口和面积所能区分的，而且，生产总值和财政收入越低的县份就越是发展欠账大，面临的任务就越严峻，工作量也就越大。

二是历次机构改革的事实说明，中小县对规定的限额执行时有打折。每次改革时，中小县总是首先同省、市就限额问题展开一番谈判，谈判的结果往往是以各种理由对限额的突破。其次是改革中和改革后的换汤不换药，往往使有些部门虽然撤销了，但作为替代品的事业机构却保留了下来，保留的事业机构与先前的工作部门在隶属、职能、机构、编制等方面区别甚微，是几近完全意义的“翻牌”机构。而部门合并更多的是通过合署、挂牌、调至党委序列等形式来实现，设法变通。同时，改革中政策本身的过渡条款，诸如合并的部门职能、职数、内设机构等先是整合到一起，给予“过渡期”，一个“逐步消化”便遥遥无期，改革的政策性、严肃性受到削弱。

三是给“条条”干预以借口，膨胀反弹便不足为奇。“条条”干预的重点在机构而不在编制。中小县与大县在工作部门限额上的差别，必然使前者少设部门，这些部门除了比大县少之外，更主要的是与省、市部门不对应，上级相关部门在基层短了腿，总觉不自如，要么搬出法律条文相压，要么请出党政领导做工作，甚至以项目资金为“稻草”，迫使县级政府重新考虑改革方案，如尚有平衡余地则罢，否则便是恢复如前，“条条”干预总能得逞，屡禁不止。

四是对规定的机构限额的突破，最终导致对机构编制严肃性和权威性构成挑战。近几次改革对限额的规定本来就是一个灵活余地较大的表述。不论变通还是直接反弹，都是对机构编制政策的不落实，长此以往，基层对机构改革失去敬畏，失去信心，对机构编制的刚性约束产生动摇，执行走样，难以落实到位。

这些问题的存在，使得我们有必要反思县级政府工作部门设置中的分类政策。

二、县级政府机构设置的依据

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明确规定：“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。”同时规定：“在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。”由此，不难得出一个结论，县级政府机构设置依据不外有二：一是法律法规的规定，二是行使职能的需要。

从法律角度来看，除了上述条例外，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也明确规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，设立必要的工作部门。”在这些条文中，都没有涉及同一行政层级区别设置工作部门的精神。结合机构编制工作“精简统一”的一贯原则要求，完全可以认为同一层级应统一设置。以往，我们对“统一”原则的理解往往集中在机构编制管理的高度统一领导和职责体系与机构设置的有机统一上，其实，同一层级机构设置的相对统一应是“统一”原则的题中应有之义。

从职能行使角度来看，经过改革开放以来的实践，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为我国政府的主要职能已基本固定下来，虽然各级政府在四项职能中的侧重点有所不同，但同级政府所承担的职能是一致的。而且，机构改革和职能转变的任务都要求既要避免部门之间职能重叠和交叉，又要防止职能遗漏和缺失。

因此，县级政府工作部门设置应遵循相关法律规定，确保职能充分行使，最终能够确保各项事业又好又快发展，实现好、维护好广大群众的利益。

三、县级政府机构设置的建议

（一）大部门制是不容置疑的方向。党的十八大和十八届三中全会都有明确部署。按照大部门体制的要求，整合与归并相关、相同、相近的职能，综合设置县级政府工作部门，逐步向“大扶贫”“大农业”“大交通”“大文化”“大社保”“大市场”等管理方式过渡。比如，“大扶贫”，可将涉及管理精准扶贫有关资金、项目的机构以及管理职能予以整合；“大农业”，将农业和农村事务管理与服务的分散机构整合，不仅包括种植业、畜牧业、渔业，还应包括与农业相关的领域，如农田水利、农业机械、农村经济管理，还应包括农产品加工、销售及质量监管等环节，如粮食、农业产业化、农产品质量等；“大社保”，可将分散在人社部门的各类社会保障、分散在卫生部门的“新农合”、分散在民政部门的城乡低保等加大力度整合；“大文化”，应包括建设社会主义繁荣文化的所有内容，如文艺、体育、旅游、新闻出版、广播影视等；“大市场”，统一市场监管,将工商、质监、食药监等部门整合，充实基层，强化职责，构建覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系。通过大部门制的推进，真正解决部门之间职责交叉、权责不清的问题，这也是实现政府机构精简的最佳途径。

（二）总额控制，建立目录，平衡设置。对每一行政层级工作部门的设置实行总额控制，县级政府也不例外。建立机构标准,实行目录管理、平衡设置。中小县（指按原方法分类形成的类别）在机构编制管理上，应当以编制的多少来体现，而不应以机构的多少来区分。没有机构可能导致职能的削弱或缺失。县与县之间机构的不对等，势必带来攀比，也给“条条”干预以借口。通过目录的建立和适时调整，使全国、全省各县级政府机构达到平衡设置，统一管理。同时，逐步实现在大部门体制下，对其支撑保障的事业单位的统一目录管理，达到机构管理的全方位统一。

（三）县、区、市因地制宜，区别设置。目前，县级行政区划包括了县（包括自治县）、县级市、地级市所辖区三种形式，在管理和服务职能上各有特点，各有侧重，完全可以考虑区别不同形式制定不同标准和目录，以体现县政府统筹发展城乡社会经济。县级市更多地在于培育和健全市场体系、培育和发展中介组织，加快城市化进程；区政府要在合理划分市区职能的基础上强化城区管理，确保各类行政设置在职能配置、机构设置上各具特色，各尽其能。对于一些特殊行政区域，可适当作出调整，如人口少于5万的县，在全国、全省名列前茅的经济强县等。

4.进一步严肃机构编制纪律。中央、省级政府不设的部门，地方政府特别是县政府就根本不应该出现；中央、省级政府合设的部门，县级政府不得分设。政府部门设置目录一旦制定颁布，必须严格执行，不得随意变通或增加。整合、归并的部门要在职能、机构、编制、领导职数等方面彻底合并，不能阳奉阴违。政府部门的机构编制要严格执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，真正达到精简、统一、高效，为地方经济社会发展提供强有力的体制机制保障。

（作者单位：甘肃省定西市编办）

责任编辑 刘旭