从“管企业为主”到“管资本为主”：国企改革的重大理论创新

文/张卓元



从“管企业为主”到“管资本为主”：国企改革的重大理论创新

文/张卓元

摘要：国有资产监管机构实现其职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”的转变，是深化国有企业改革的重大理论创新，具有重大的理论与现实意义。这有利于推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，有利于强化国有企业市场主体地位、激发国有企业活力，有利于推进国有资本优化配置、向重点领域集中，有利于维护国有资产安全、防止国有资产流失。加强国有企业董事会建设，完善其法人治理结构，让董事会发挥自主经营决策的核心作用，是实现这一重大转变的重要突破口。具体而言，一是要加快推进国有企业董事会建设，力争在2020年之前实现中央和省级所有国有企业全部建立规范的董事会机制；二是国有资产监督机构要真正放权，让国有企业董事会及外部董事真正发挥作用。

关键词：国有企业改革；管企业为主；管资本为主；董事会建设

党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要强调：深化国有企业改革，完善各类国有资产管理体制，要“以管资本为主加强国有资产监管”。这既为“十三五”时期完善国有资产管理体制和深化国有企业改革进一步指明了方向，也再次凸显了国有资产监督机构实现其职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变这一国企改革理论创新的重大意义。本文在简要回顾这一理论创新提出的历程之后，分析了其重大理论与现实意义，在此基础上提出其实现路径的重要突破口。

一　从“以管企业为主”到“以管资本为主”的重大理论转变

我国成立专门机构对国有资产进行管理是从1988年开始的。是年，国家在财政部下设了国有资产管理局，探索由专门机构统一负责国有资产基础管理等工作。2002年，党的十六大提出，要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，“中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”。[1]2003年以后，国务院及各省、市（地）地方政府相继成立国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）。从此，初步改变了原来主要工商企业“内部人控制”、既“九龙治水”又无人对国有资产负责的局面，一定程度上解放了生产力，促进了国有经济的稳步发展。财政部数据显示，2004年12月末，全国国有及国有控股企业（以下简称国有企业）总资产和净资产分别为22.3万亿元和7.5万亿元；而到2015年12月末，相应数据分别跃升至119.2万亿元和40.1万亿元。与此同时，中国国有大型企业进入世界500强的越来越多。美国《财富》世界企业500强数据显示，2004年，中国进入世界500强的只有14家，其中前50名的仅有一家，即排名第46的国家电网；2015年，进入世界500强的94家大陆企业中，有84家是国有企业，其中三家进入前十名，分别是位居第二的中国石化、第四的中国石油、第七的国家电网。

与此同时，也要看到，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。如，政企不分、政资不分问题依然没有很好解决，国有企业的市场主体地位尚未很好确立，国有资产监管工作也存在越位、错位、缺位等问题。最突出的问题是，国有资产监管机构既当国有企业的老板，又当国有企业的“婆婆”，国有企业大事小事，都要请示国资委，企业或公司的董事会很多情况下形同虚设，从而影响了企业的积极性和主动性，不能真正成为在市场上平等竞争的经济主体。而国资委也乐于当企业的“婆婆”，有权有利。这也影响国资委把精力更好地集中在如何在总体上优化国有资本的配置、提高国有资本的流动性、有进有退、更好地服务于国家战略目标等重大事项上。

针对以上问题，经济界和学术界在党的十八届三中全会前曾经有过讨论，也有提出用“管资本”代替“管控国有企业”的主张。[2]2013年，党的十八届三中全会顺应了这一主张，提出“以管资本为主加强国有资产监管”的重大理论创新思想。这次全会明确提出：坚持和完善基本经济制度，要“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。[3]这意味着以后各级国资委职能和精力的一个重大转变，即由过去的将主要精力放在管控一个个国有企业，包括替他们选择经理层，每年给他们评级打分，决定管理人员的薪酬和工资总额，以及决定企业的投资和并购重组等，转变到以管资本为主，管好为数不多的国有资本投资和运营公司，由后者向控股参股企业派出股东代表和董事，不断优化资本配置。2015年8月，党中央和国务院印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出：“国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”[4]至此，在党中央和国务院的官方文件中首次提出“实现以管企业为主向以管资本为主的转变”的新观点、新思想、新论断。

各级国资委要实现从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变，把原本属于企业的经营权归位于国有及国有控股企业，是其职能的重大转变，涉及到机构设置、人员配置、简政放权、利益调整等，在某种意义上是脱胎换骨的变革。可以说，这既是重大的理论创新，也是艰巨的历史任务。为此，党的十八届五中全会对此再次进行重点部署。2015年10月，党的十八届五中全通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，关于国有企业改革部分的内容仅仅178字，其中涉及“以管资本为主”部分就达到37个字之多。该《建议》强调：深化国有企业改革，要“完善各类国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失”。[5]2016年3月发布的国家“十三五”规划纲要再次强调，构建发展新体制，完善各类国有资产管理体制，要“以管资本为主加强国有资产监管，提高资本回报，防止国有资产流失。”[6]

二　从“以管企业为主”到“以管资本为主”的重大理论意义

国有资产监督机构实现其职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”的转变，是深化国有企业改革的重大理论创新，具有重大的理论与现实意义。这既有利于推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，有利于强化国有企业市场主体地位、激发国有企业活力，也有利于推进国有资本优化配置、向重点领域集中，还有利于维护国有资产安全、防止国有资产流失。

第一，有利于推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。如前所述，国务院及各级地方政府国资委的成立，有力促进了国有经济的稳步发展，但直到目前，政企不分、政资不分、所有权与经营权不分等问题依然没有得到很好解决，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位等问题。实现各级国资委职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”的重大转变，有利于继续推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，从而破除影响国有资本服务创新发展的体制机制弊端，推进国有资产监管新体制的形成。

第二，有利于强化国有企业市场主体地位、激发国有企业活力。经过30多年的改革发展，公司制股份制成为国有企业的重要组织形式。截至2016年3月，全国106家中央企业基本上都实行了公司制股份制。“以管企业为主”的方式已经不适应国有企业组织形式的深刻变革，国有资产监督机构只有转向“以管资本为主”，国有企业董事会的法定作用才有可能落实，才有可能使其真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的独立的市场竞争主体，从而激发其发展活力。

第三，有利于推进国有资本优化配置、向重点领域集中。目前，国有资本还存在分布过宽、战线过长、集中度不够等突出问题，严重制约着国有经济主导作用的发挥。[7]实现各级国资委职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”重大转变，有利于紧紧围绕服务国家战略目标，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。

第四，有利于维护国有资产安全、防止国有资产流失。长期以来，一些国有企业内部管理混乱，因侵吞贪污、关联交易、利益输送、违规决策导致国有资产流失现象时有发生。如2015年中央巡视组发现，在中国石化、中国海运、中船集团、神华集团、东风公司等央企，都不同程度存在搞利益输送和交换、关联交易谋利等突出问题。[8]造成这一问题的原因固然很多，但不可否认的一点是，与此前的以管企业为主的体制弊端有很大关系。从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变，有利于各级国资委集中精力加强国有资本经营管理全链条监管、落实国有资本监管责任、建立健全监督长效机制，从而确保国有资本安全运营、严防国有资产流失。

三　实现从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变的重要突破口

对国有资产监管机构如何成功实现其监管职能从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变，《指导意见》从“该管”与“不该管”两方面给出了比较明确的意见。《指导意见》提出：“该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规划资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府和单位。”[9]在实践中，我们认为，其重要突破口是要加强国有企业董事会建设，完善其法人治理结构，让董事会发挥自主经营决策的核心作用。

现代企业制度的典型形态是现代公司制，主要是有限责任公司和股份有限公司。2003年党的十六届三中全会指出，按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。董事会在公司法人治理结构中处于十分重要的地位，发挥着重要作用。我国《公司法》对有限责任公司和股份有限公司的设立和组织机构及这些机构的职责有明确的规定，明确董事会行使11条职权，包括执行股东会的决议，决定公司的经营计划和投资方案，制订公司的年度财务预算方案、决算方案，制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案，制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案，决定公司内部管理机构的设置，决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，制定公司的基本管理制度等。[10]董事会能否充分发挥作用，在很大程度上决定着公司治理的有效性，决定着现代企业制度建设的成败。为此，早在2004年，国务院国资委即着手在中央企业中建立规范的董事会试点工作，包括聘任外部独立董事，并确定了宝钢集团、神华集团、国旅集团、诚通集团等7家企业作为第一批试点企业。

以2005年10月宝钢集团作为第一家启动试点工作为标志，尽管中央企业董事会试点工作取得一定成效，但总体而言，进展并不尽人如意。一方面，试点工作进程缓慢。按国务院国资委最初设想，“2007年底前，除主要执行国家下达任务等决策事项较少的企业外，中央企业中的国有独资公司和国有独资企业均应建立董事会”。然而，试点10多年已经过去了，直到2015年12月底，试点中央企业仍不过85家，尚有21家中央企业没有开展试点工作。另一方面，董事会及外部董事形同虚设。由于国有资产监督机构一直以管企业为主，经常代替企业董事会进行决策，包括选聘经营层及决定其薪酬，审批企业的资产重组、融资、产权转让、投资等经营活动。这在相当程度上使董事会成为“花瓶”，不能发挥决策作用。董事会的法定作用受到极大的限制，外部独立董事的作用自然也受到极大限制，成为花瓶中的花瓶，所以至今无法落实1999年党的十五届四中全会提出的董事会对公司的发展目标和重大的经营活动作出决策的规定。

“十三五”时期，应从两个方面加强国有企业董事会建设。一是要加快推进董事会试点进程，力争未来两年内在所有中央企业全覆盖，并总结出一套可以推广的经验，在省一级国有企业广泛推广，在2020年之前实现中央和省级所有国有企业全部建立规范的董事会工作机制。二是国有资产监督机构要真正放权，让国有企业董事会及外部董事真正发挥作用。董事会要集中精力抓大事作决策，如对公司的发展目标和重大经营活动作出决策、聘任经营者并对其业绩进行考核和评价等，具体执行则由经理层落实，同时发挥监事会对企业财务和董事、经营者行为的监督作用。

注释：

[1]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《人民日报》2002年11月18日，第01版。

[2]陈清泰：《国企改革进入国资改革阶段》，《改革内参》2012年第23期。

[3]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第9页。

[4]《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，《人民日报》2015年9月14日，第06版。

[5]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，北京：人民出版社，2015年，第16页。

[6]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三五个规划纲要》，《人民日报》2016年3 月18日，第10版。

[7]张毅：《以管资本为主加强国有资产监管》，《人民日报》2015年12月3日，第07版。

[8]陈治治：《关联交易是痼疾，顶风违纪仍频发》，《中国纪检监察报》2015年2月7日，第01 版。

[9]《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，《人民日报》2015年9月14日，第06版。

[10]《中华人民共和国公司法》，北京：中国民主法制出版社，2005年版，第11-12页。

责任编辑 马相东

特邀主持人：张卓元（中国社会科学院学部委员、研究员）

主持人的话：国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，国有企业改革事关国民经济发展大局和中华民族复兴大业，是全面深化改革的关键环节与重中之重。改革开放以来，我国国有企业改革发展不断取得重大进展，为推动经济社会发展、增强国家综合实力作出了重大贡献。但也要看到，国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题。进一步深化国有企业改革仍然是“十三五”时期党和国家的一项重要工作。为此，党中央和国务院在2015年下半年和2016年初对深化国有企业改革进行了一系列重大部署。其中，2016年3月发布的国家“十三五”规划纲要将“大力推进国有企业改革”列为构建发展新体制的首要任务。与此同时，理论界也再次掀起了对深化国有企业改革的新一轮研究热潮。本期发表的三篇文章，分别围绕完善国有资产管理体制、推进国有企业混合所有制改革、促进国有企业资源—能力转化等深化国有企业改革的三个热点选题，对其重大意义、理论基础、实现路径等问题进行了比较深入探讨，以期为“十三五”时期做强做优做大国有企业提供理论支持与政策基础。

作者简介：张卓元，中国社会科学院学部委员，中国社会科学院经济研究所原所长、研究员、博士生导师，北京市，100836。

中图分类号：F276.1

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）03-0013-04