地方政府上下级联动中的政策试验——以顺德简政强镇改革为例

文/叶贵仁 李梦莎



地方政府上下级联动中的政策试验
——以顺德简政强镇改革为例

文/叶贵仁 李梦莎

摘要：改革开放以来，中国各地政府普遍采用的一个方法是通过政策试验探索改革经验，待经验成熟后再逐步推广。既有的研究都关注了政策试验的实现路径，但缺乏对政策试验的主体及其作用的深入研究。以顺德简政强镇改革为例，运用政策理论分析顺德改革的过程，可以发现：第一，在适用领域上，政策试验并非仅适用于经济领域，同样也适用于行政领域；第二，需要关注纵向上不同层次、横向上不同地区的改革经验的异同。可以说，顺德简政强镇改革作为一个整体，其动力来源于不同层级政府行为汇成的合力。

关键词：地方政府；简政强镇；政策试验；乡镇改革 ；政策试点

选择顺德简政强镇改革为个案研究有三个方面的考虑：一是顺德个案的完整性。顺德简政强镇改革自2009年发起至今，经过了改革议程的发起、政策方案的确立及试点经验的推广三个阶段，完整地呈现了政策试验的全过程。二是笔者在调研中获得了大量一手资料。2012年5月以来，笔者全程参与了顺德区政府组织的镇（街）领导、区级部门领导改革意见座谈会，还对部分镇（街）领导及镇级决策咨询委员会的成员进行了深入访谈，获得了大量正式文件无法获得的信息。三是顺德个案的典型性。2010年以来，简政强镇改革成为大势所趋，它包含纵向政府间权力关系的扁平化和公共服务重心下移的双重行为。

本文以顺德简政强镇改革为例，运用政策试验理论分析了地方行政体制改革的过程，并根据行为主体不同划分为三个阶段。本研究提供了一个上下级政府通力合作推动改革进程的个案，并提供了相应的证据链条。

一　政策试验的内涵、变迁及其障碍

政策试验在中国是一个普遍的现象，有关的研究相当宽泛，但缺乏更深入的考察。笔者对现有的文献进行总结，发现这些研究集中在以下三个方面：

一是对政策试验的概念界定，包括政策试验的过程、环节及功能的归纳。中国的政策试验与西方的政策过程不同，其独特性在于不通过立法，试点先行。传统的政策制定程序是政策分析、系统表述和制定法律， 然后才是执行政策阶段；而政策试验的步骤是先在执行政策过程中进行政策创新，之后才起草正式的法律条文或规章。[2]周望试图对中国政策试验做一个理论建构，他将政策试验划分为立法试验、试验区与试点，在一系列的步骤中，试验单位的选择是其核心要素，并认为政策试验的功能包括先行先试的示范效应和制度创新的辐射效应。[3]韩博天将中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法解释为“分级式政策试验”。他认为中国不同寻常的政策制定方法是一种“有远见的反复试验”，可能会成为中国巨大的优势。[4]值得注意的是，政策试验不是随意、放任自流的，其目的是通过不断探索和试验新政策工具，寻求解决问题的方案。

二是对政策试验的源起和得以延续至今的原因分析。政策试验因契合中国国情成为政府治理的手段之一，即中国的地理空间和人口规模庞大，国家治理负荷沉重。为化解治理困境，中央政府只能依靠中层和基层政府来承担其管理责任。[5]但是中央管辖权与地方治理权在一定程度上具有紧张性和不兼容性；在权威体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。[6]

三是政策试验在操作过程中的障碍。有学者提出了制度变量演进的马尔科夫过程和含有纠偏因子的随机过程假说，说明了渐进式改革路径的不稳定性和阶段性发散。他们认为这种改革方式付出了巨大的代价，目前已经不合时宜。[7]有学者认为改革试点存在变异，主要表现为：试点变异为争夺政策优惠的工具，容易成为政绩工程以及试点的选择容易受领导个人意志支配。[8]然而，以上学者仅仅就方法论本身提出质疑，却忽略了该方法运用的环境。在中国等级复杂的官僚架构下，由于缺乏更高层级的政治支持以及其他地区的跟进和学习，改革方案可能会与现行制度产生矛盾，以至于改革被迫回到原来的轨道上去，即改革的“孤岛现象”。[9]

总的来说，政策试验是一个可对政策过程的始末加以跟踪的理论视角。它涵盖了一项政策的完整过程，前人研究把政策试验作为一个“自变量”，用它来解释中国地方经济领域改革的来龙去脉，却忽视了改革过程的复杂性，上下级政府立场的差异性，以及改革过程各个环节之间的内在联系。本文基于2009年以来顺德简政强镇改革的实证研究，试图剖析地方改革过程中的主要参与者及其作用。政策试验被视为一个“因变量”，探讨到底是哪些因素影响了这一过程，政策试验行为的内在逻辑是什么。

二　从试点到推广：顺德简政强镇改革历程

2013年党的十八届三中全会关于全面正确履行政府职能的论述中，明确指出要进一步简政放权，深化行政审批制度改革。要直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。2014年国务院工作报告直接提出改革是政府工作的首要任务，列在改革清单第一位的就是深入推进行政体制改革。其具体部署中提出要再取消和下放行政审批事项200项以上。可以看出，乡镇改革的思路不再局限于机构的重组与合并，而是深入到乡镇的职能界定，具体到各部门的权力清单。

2009年以来顺德简政强镇改革的核心思路是：简政，优化镇级外部治理结构，即政府放权给社会，增强社会活力；强镇，优化与调整镇级内部治理机制。这一改革理顺了镇级行政体制的内部关系，为后续的综合改革打下了良好的基础。2010年下半年开始，顺德改革不断突破现有的体制和机制，其推广范围不断扩大。因此，有必要了解顺德简政强镇改革是通过何种改革方式得以有效推进，其具体阶段是什么？已有的理论都将政策试验分为两个阶段，韩博天将其分为“试点”和“推广”两个阶段，周望用“先试先行”和“由点到面”归纳政策试验前后两个阶段。大部分学者认为政策成功或政策夭折即意味着政策结束，其实不然，政策试验的核心在于不断试探、不断调整。整个顺德简政强镇改革历程可分为三个阶段：

第一阶段，政策试验的前期准备，包括试点的选择和筹备。在这一阶段，覆盖面仅限于“点”。每个地区选择一到两个点来重点打造，比如，顺德区选择容桂街道为试点。2009年8月顺德区改革方案组到10个镇（街）调研后，向上级汇报了镇（街）现有体制的不适宜并提出改革要求。8月17日，广东省委、省政府作出同意试点改革的批复。得到上级认可后，9月28日顺德联合工作小组初步制订出容桂试点工作方案。为确保顺德改革试点工作顺利推进，顺德区委、区政府与街道党工委、办事处专门成立了试点工作小组。佛山市委书记林元和亲自到顺德指导工作，区委书记刘海部署工作，区委常委、街道党工委书记列海坚负责前期准备工作。11月9日，顺德区开展改革试点工作动员大会，区委书记刘海和街道党工委书记列海坚发表讲话，强调顺德简政强镇改革的重要性。顺德改革试点以其独特的改革方式一下子汇集了市、区、街道各级“一把手”的参与，上下级政府通力合作，将此视作“重点项目”来打造。

第二阶段，试点范围的推广。即以试点为样本，该地区其他地方被要求模仿其做法，改革能否推广成功极大程度上取决于这一阶段的推广成效如何。然而，整个试验容易变形和走样的地方也发生在这一阶段，原因有二：一是忽略各地方的实际差异，试点推广中采取的“一刀切”的做法往往使改革流于形式。二是试点往往选择条件较好的地区，再加上各级政府的集中打造，试点很容易获得成功，如果被推广地区不具备这些优势，推广效果自然不好。2010年7月，顺德以“容桂经验”为范本在该区10个镇（街）全面推广简政强镇改革。鉴于“容桂经验”在各地推广的成功，11月，省委、省政府明确提出要在全省25个试点县（市、区）推广顺德经验。

第三阶段，政策试验的调整和进一步深化，当政策在推广阶段效果不太好时，自然要对原政策加以调整，以适应不同地方改革的实际情况。随着试点经验的成熟和试点范围的扩大，2011年7月，广东省政府发布了改革方案试行的正式文本。2012年6月和7月，省政府分别公布两批行政审批制度改革事项的目录，标志着全省简政强镇改革的初步完成。但顺德改革并没有止步于此，2013年3月，国家新型城镇化规划从全国层面明确了城镇化发展的宏观性、战略性、基础性规划，其中不少思路与顺德经验相契合。2014年7月国家发改委更是直接提出“镇改市”的模式，乡镇改革有了跨越式的发展。从改革的发展阶段来看，顺德简政强镇改革过程大体可按时序划分为以下三个阶段，具体内容如表1所示。

三　政策主体在顺德简政强镇改革过程中的作用

顺德简政强镇改革包涵了改革议程的发起机制、政策方案的设立机制及试点经验的推广机制。每一个环节，相应的政策内容和参与主体是不同的，但是都有着内在的联系，并且在一定程度上可以相互转换，关键要素分别如表2所示。

（一）改革议程的发起：广东省政府的定位指导

表1　顺德简政强镇改革的三个阶段

表2　政策试验过程中的地方政府行为

政策试验的发起离不开地方领导的认可及推动，一项具体的改革议程能否进入省级领导人的视野往往基于对某项改革重要性的判断，当他们认为这项改革不重要、或者无法产生足够的关注度和效果时，后续的改革议程往往被搁置起来。广东省政府针对经济发达镇所面临的行政体制困境，主动探求解决方案，选择了顺德作为改革试验田。

2009年省级政府作为改革议程的发起主体，开启了顺德改革之门。从2009年开启的富县强镇改革到2010年推动简政强镇改革的六个试点， 2011年深化简政强镇改革，2012年试点经验在全省的推广，广东省政府一直是整个改革背后的强力推手。2007年12月，汪洋新任广东省委书记，之后的五年内六次到顺德调研。在顺德改革的每一个关键节点上，都给予了高度的关注和强有力的支持，明确要求顺德“允许改革失败，不允许不改革”。2009年汪洋直接推动容桂简政强镇试点改革，2012年明确指出在全省范围内推广顺德改革经验，要大力推进以转变政府职能为核心的行政体制改革。作为顺德改革的推动者，汪洋非常重视“顺德经验”，并多次听取地方领导人对改革进展情况的报告；也寄希望于顺德能够产生好的改革经验然后全省推广。从后续全省推广的县级改革、大部制改革、行政审批制度改革都可以看到顺德改革的“影子”。

2015年5月12日，广东省省长朱小丹明确要求把简政放权、放管结合作为全面深化改革的牛鼻子来抓，着重做好行政审批制度改革、投资项目审批制度改革、职业资格管理制度改革、收费管理制度改革、商事制度改革、民生社会事业改革等六项改革，从全省的层面推动改革不断深化。其中，行政审批制度改革取得较大成效，2015年广东省取消和下放的行政审批事项69项，并制定和公布了省市县三级行政审批事项通用目录；公开了46个省直单位694项行政审批事项清单和首批11个省直部门权责清单，开展省市县纵向权责清单试点、政府公共资源公共配置等改革。

（二）政策方案的设立：顺德区政府的具体执行

改革议程的发起仅是整个政策过程的开端，而只有通过政策方案的设立才能真正将改革落到实处。2009年至2010年，在省政府的支持下，顺德区政府主动吸收社会各界及相应地方政府的改革经验，并不断完善了简政强镇改革方案的细节，在全区范围内达成改革共识，并争取到民众的支持。在这一阶段，顺德区政府起到了主导作用。

第一，改革必须设立一个好的方案。顺德区政府对于镇级体制如何改革的思路不是凭空臆造的，其试点方案的设计也非闭门造车，而是在广泛吸纳各方建议的前提下，借鉴和学习了其它地区的经验。为提高改革方案的合理性，试点工作小组召开了各类专题座谈会并到先进地区学习经验。一方面，广泛吸纳利益相关方及专业人士的意见，组织各行政事业单位、双管垂直单位、社区（村）和工商企业代表、科技人员代表召开座谈会。此外，还到国内高校和研究机构征询专家、学者们的意见和建议。另一方面，直接向改革同行学习经验。如到浙江萧山、绍兴等地学习强镇扩权的经验；针对社区（村）的改革，到香港大埔学习社区管理经验；为改革政府聘员制度，到南海区狮山镇取经，以及到东莞、深圳等地考察社区政务工作站的运行情况等。

第二，方案的设立必须于法有据。必须获得省级政府的合法性支持，才能够在法律法规允许的范围内进行探索。随着顺德改革的复杂程度加深，改革进入深水区，更加需要省级领导的支持，以便开展后续配套改革。顺德区领导在2011年和2012年两次向广东省领导汇报改革情况，希望为改革营造更好的环境。例如，希望深化落实省直管县改革，赋予顺德综合改革试验区自治权限，制度性地解决顺德改革面临的权限不足、法律瓶颈、管理层级多等问题；支持顺德探索建立科学发展考核指标体系，明确顺德可根据改革和发展实际需要制定发展目标和工作指标，并汇报省里批准执行；帮助顺德建立与香港沟通的渠道，学习香港在社会管理方面的经验。

第三，克服改革内在的阻力。尽管顺德区政府获得了广东省政府自上而下的支持，但在实际的改革操作中，由于“容易改的都改了，剩下的都是硬骨头”，仍然会由于镇级既得利益的阻力而难以真正地实现改革目标。顺德区政府制定的简政强镇改革方案只是停留在较为初级的部门人员和机构合并上，未涉及区、镇职能的明确分工。改革过程还有区、镇之间的利益博弈，需要改革者把握好“度”，实现区、镇职能的有机衔接。为了解决区镇之间的利益纷争、规范上下级关系，2013年顺德区分别进行了镇级财政体制、镇级机构设置的后续改革。2014年5月，《中共顺德区委顺德区人民政府关于推进区、镇（街道）政府职责异构提升行政效能的工作意见》（顺发[2014]9号）在总结简政强镇事权改革经验的基础上，推进区、镇（街）职责异构，科学合理配置两级职责和事权。以上举措从根本上创新了地方治理的机制，提升了地方治理能力。

（三）试点经验的推广：其他县、镇的跟进模仿

政策方案设立之后，后续的关键就在于如何动员更多的地方政府吸纳、接受经验并推广。核心要义是省级决策者提出具体方案，努力争取更多地方政府的支持，试点的成功与否高度依赖于后续的推广程度。对于省级政府而言，需要保持足够的注意力，并通过持续的关注来切实解决改革面临的困境和实际难题，来证明改革确实发挥了作用，产生了效果。2010 年11月顺德经验在全省25个试点县（市、区）推广，而简政强镇改革经验也得以同步推进。

中国的公共政策实践表明，政策创新性活动具有近邻效应。即邻近区域、城市间政府信息交流频繁，容易获得政策创新的信息，加上不同的地方政府在提供公共物品和服务中具有竞争关系，进而驱使相邻区域和城市政府倾向于积极采取政策跟踪和政策学习的方式，由此客观上推动了公共政策扩散。[10]

近年来，笔者在访谈中发现，广东省的许多经济发达镇也加快了顺德经验的推广：第一，设置镇级大部门，整合机构和职能，将镇级负责对外管理、审批、执法的机构改称为“局”，并赋予相应的执法权。第二，向镇级下放权力。镇级在许多领域承接了上级政府下放的行政审批、行政执法和公共服务事项，镇级在市场监管、社会管理、民生事业等方面享有了县级权限。对于广东省其它地方的学习者而言，如果能从推广顺德经验中获得收益，他们将保持改革的热情。但问题的关键是，当改革面临阻力或者收效甚微时，应该如何行为。众多地方学习者的行为无形中对顺德改革起到了支持抑或反对（表面敷衍）的作用，当他们表面敷衍顺德改革时，政策试验将无法真正推广；而当他们真正支持改革并且付诸实践时，顺德经验将逐步深入推广下去，最终进入“顶层设计”的视野。

四　总结和讨论

本研究提供了一个上下级政府通力合作推动改革进程的个案，并提供了相应的证据链条。虽然说中央集权的体制决定了改革的控制权由中央政府掌握，但自上而下全面改革的阻力也较大。为此，采取政策试验的方法，小范围的试点改革可以分散政策风险；地方政府可以通过试点获得一定程度的权力运作空间，有利于促进地方治理的制度创新，激发创造性，在分散改革风险的同时又契合了当地的特殊性。顺德简政强镇改革的顺利推进，离不开相应的组织基础。基于科层制度的背景，本文详细勾勒出各级政府主体在一项政策试验中的行为及其在此过程中发挥的具体作用。区别于从组织视角对政策问题的分析，本文深入到科层组织中各个主体的具体行为，并认为试点的动力来源于改革中不同层级政府主体行为汇成的改革合力。深入剖析顺德改革过程，对中国普遍存在的地方政府自下而上探索改革经验的逻辑作出解释，同时也为经济发达镇改革提供一个典型示范。除此之外，以下三点发现值得关注：

第一，政策试验并非仅适用于经济领域，同样也适用于行政领域。顺德个案表明，政策试验对镇级地方政府的改革具有一定的解释力。按照对政策试点启动机制的分类，顺德改革可以归为相应的“追认”模式，即中央政府并未强制要求地方政府开展强镇扩权改革，但是广东省结合自身情况主动推动了改革，当改革取得一定成果之后，中央及时在全国范围内推广了其改革经验。

第二，需要关注纵向上不同层次、横向上不同地区政策试验的异同。作为一项“政策试验”，改革过程中上级政府（省、市政府，尤其是省级政府）和下级政府（顺德区政府）发挥各自主动性和优势。上下级政府间的互动打破了权威体制与有效治理之间的困境，在一定程度上“先行先试”推动了改革。当改革“试点”已经比较成熟，而且具有潜在的推广价值时，相应的局部改革经验将会逐步扩大，就不能仅仅站在“试点”的立场思考问题，还要考虑纵向不同层级推广的深度和横向不同地区推广的范围，从整体上思考相应政策设计的完整性。中央应鼓励地方政府大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，全面推广成熟的模式。把“自上而下”和“自下而上”的改革动力相结合，上下联动，避免出现“下改上不改”的尴尬，下级政府的“政策试验”同上级政府的“制度设计”要相互配合。制度设计可以给出镇级体制改革的总目标、原则性要求和改革方向，但是更应当鼓励通过县级、镇级政府的改革实践来检验制度设计的合理与否。

第三，政策试验不仅包含“试点”和“推广”两个阶段，还包括试验的

调整阶段。只有将“调整”纳入政策试验的框架内，才能真正体现“试验”这一词的核心要义，以及政策试验这一理论的完整性。一个科学的解释框架应当囊括被观察对象（想要解释的变量）的全过程。政策试验就是这样一个理论框架，它包括了改革试点工作，即选择试点和打造典型样本；政策推广工作，即所在地区其他地方对试点样本的模仿和学习；政策调整工作，即对原政策的调整和深化。

注释：

[1]薛澜、林泽梁：《公共政策过程中的三种视角及其对中国政策研究的启示》，《中国行政管理》2013年第5期。

[2]韩博天：《通过试验制定政策：中国独具特色的经验》，《当代中国史研究》2010年第3期。

[3]周望：《中国政策试验初探：类型、过程与功能》，《理论与现代化》2011年第3期。

[4]韩博天：《中国经济腾飞中的分级式政策试验》，《开放时代》2008年第5期。

[5]周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学学报》（社会科学版）2013年第1期。

[6]周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。

[7]王曦、舒元：《摸着石头过河：理论反思》，《世界经济》2011年第11期。

[8]杨雪冬：《改革试点的变异》，《发现》2014年第1期。

[9]李芝兰、梁雨晴：《地方政府行政改革何以持续——广东顺德个案探析和启示》，《学术研究》2012第11期。

[10]樊纲、胡永泰：《“平行推进”而不是“循序渐进”：关于体制转轨最优路径的理论与改革》，《开放时代》2009年第7期。

责任编辑 余 茜

公共政策的研究可以归为两大类：一是将政策视为自变量，分析政策可能产生的结果及其对社会经济领域造成的影响。在这类研究中，研究者为更科学地设计政策和预测政策结果，往往将信息不对称、竞争和垄断、外部性等概念引入分析模型；另一类是将政策视为因变量，深入剖析政策的发起机制、议程设置和方案选择的详细过程以及过程中各方的主动行为，分析影响政策运行的结构性因素。[1]实际上，越来越多的研究聚焦于如何从多个政策方案中做出正确的选择，为决策者提供理论指导，而同样作为政策研究重要部分的第二类研究却被忽视。本研究试图以顺德简政强镇改革作为研究对象，深入剖析作为因变量的政策试验是如何运行的。

作者简介：叶贵仁，华南理工大学公共管理学院副教授，广州市，516400；李梦莎，华南理工大学公共管理学院研究生，广州市，516400。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”（13&ZD041）；国家社会科学基金青年项目“我国地方政府简政强镇事权改革模式跟踪研究”（11CGL076）；华南理工大学中央高校基本科研业务费专项资金资助：国家新型城镇化背景下的广东省简政强镇改革经验研究（2015GD01）；华南理工大学公共管理学院PASS项目“‘镇级市’改革的中国经验研究”

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）03-0075-07