保证党的领导、人民当家作主有机统一于法律和依法治国的实践

陈淑娟

如何坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，一直是理论界和实务界研究的热点问题，对于人民代表大会制度与保证三者有机统一的关系、三个方面的区别与联系等问题也基本达成共识。但是，三个方面应该“有机统一”到哪里，谁从属于谁，谁有最后的决定权，一直存有争议。

一种观点认为，理所当然地应该统一于党的领导。因为中国共产党自成立之日起，就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任，进行艰苦卓绝的革命斗争，才终于建立了人民当家作主的新中国。党是中国特色社会主义事业的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的作用，领导人民治理国家，无论是依法治国，还是人民当家作主，都要坚持党的领导。另一种观点认为，应统一到人民当家作主。党的领导也好，依法治国也好，最终的目的都是要保证人民当家作主，保证人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。

笔者认为，从“有机统一”这一哲学词汇本身蕴含的“有机结合和辩证统一”的含义来看，三个方面必然存在互相排斥、互相斗争、互相对立的斗争性，也存在相互依存、相互渗透、相互贯通的统一性。“一切矛盾着的东西，互相联系着，不但在一定条件之下共处于一个统一体中，而且在一定条件之下互相转化。” [1]党的领导、人民当家作主、依法治国三个方面既相互对立，又相互贯通，既具有同一性、依存性，又在一定条件之下相互转化。因此，无论是统一于党的领导，还是统一于人民当家作主都是站得住脚的，否则三者有机统一就失去了存在的根基。问题的关键是，统一于哪个方面更具有根本性、全局性、稳定性、长期性？笔者认为，统一于法律，并通过依法治国保证其落到实处，才是具有根本性、全局性、稳定性、长期性的。

一、为什么说党的领导、人民当家作主、依法治国应该统一到法律

（一）从依法治国和三者有机统一提出的历史看。建国以来，坚持党的领导和人民当家作主就是一贯倡导的，而依法治国的提出要晚得多。1997年，党的十五大报告明确“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，并指出“依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导作用”。有学者认为，这是党第一次以权威方式明确提出了依法治国与党的领导、人民民主的关系，可以看作“有机统一”的雏形。1999年，依法治国，建设社会主义法治国家正式写入宪法。2002年5月，江泽民在中央党校省部级干部进修班毕业典礼上指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合和辩证统一”，首次明确提出了有机统一的三方面要素。2002年党的十六大报告指出“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，对三个方面的内在统一性作了阐述。党的十七大、十八大都有进一步的阐述，特别是党的十八届四中全会指出，“党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训，提出为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。”梳理这段历史，可以看出，依法治国的提出具有鲜明的针对性和指向性，承担着从法律和制度上保证党的领导和人民民主实现的重要历史使命。离开法治，党的领导和人民当家作主就失去了合法性和国家强制力的保障，就容易偏离设定的路径，走向少数人的民主甚至政权变色。

（二）从法的性质和特点看。“法是由国家制定或认可并由国家强制力保证其实施的，反映统治阶级（即掌握国家政权的阶级）意志的规范系统，这一意志的内容是由统治阶级的物质生活条件决定的。它通过规定人们在相互关系中的权利和义务，确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序。”[2]因此，法具有规范性、国家强制性、阶级意志性和物质制约性等特点，其目的是“确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序”。在实际运作中，法具有权威性，由国家强制力保证其实施；法具有明确性，明确规定了各方主体的权利与义务；法具有稳定性，在其颁布生效以后，效力要维持适当的时期，不能“朝令夕改”，更不能因领导人的改变而改变，不能因领导人看法和注意力的改变而改变；法具有程序性，无论是立法，还是修改、废止、解释，都要遵循严格的程序，不能随意更改；法具有普遍性，每个人都要遵守宪法和法律，法律面前人人平等。正如习近平总书记强调的，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”只有用法律和制度，对党的领导、人民当家作主的原则、形式、程序、方式等作出明确规定，才能为保证党的领导、人民当家作主提供法制保障。

（三）我国法律是党的主张和人民意志的集中体现。党的十六大报告指出：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”一方面，从党的主张的角度看，彭真同志曾经指出，立法必须以党的政策为先导和根据，党的政策也要适时地、在成熟时上升为法律；政策是法律的先导，法律是政策的定型化；只有社会实践证明是正确的、成熟的政策才能定为法律[3]。另一方面，从人民意志的角度看，根据宪法，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”“中华人民共和国的一切权力属于人民”，因此，“社会主义法是工人阶级为领导的广大人民共同意志的体现”[4]，立法的过程就是将人民共同意志上升为国家意志的过程。宪法和法律都是在党的领导下，保证公民有序参与，广泛征求人民群众意见的基础上制定的。比如1954年宪法的制定，由中共中央起草草案，经过北京500多名高级干部讨论，全国8000多人讨论，历时3个月的全国人民讨论，最后由全国人民代表大会1000多名代表审议通过，很好地体现了党的领导与人民意愿的统一。因此，遵守法律制度，保证法律的正确实施，就是坚持党的领导，就是人民当家作主的体现，也是落实依法治国的重要组成部分。

（四）党的领导、人民当家作主、依法治国都实现了法定。基于法的上述性质和特点，党的领导、人民当家作主、依法治国都能从宪法中找到依据，实现了法定。宪法序言部分回顾了1840年以来党带领人民进行革命、建设、改革的历程和取得的成果，确立了在历史进程中形成的、人民自发选择的中国共产党的领导地位，这是党长期执政的法律保障。宪法第二条明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第五条规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”通过宪法以及相关法律的规定，把人民拥护党的领导，以及党领导、支持、保障人民当家作主的政治承诺固定了下来。通过包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度在内的社会主义政治制度，保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

总之，统一于党的领导，与民主政治建设的本质和法治理念的要求很难做到完全吻合，也容易走向以党治国的歧途；统一于人民当家作主，看似符合主权在民的理念，但是中国是一个拥有超过13亿人口的大国，不可能由分散的单个人来行使当家作主的权利，在操作层面几乎是不可能的。实际上，宪法和党章都规定党必须在宪法和法律范围内活动。如宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这和党章中关于党要在宪法和法律范围内活动的原则是完全一致的。党的十八届四中全会指出，“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”“只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。”由此，可以看出依法治国对于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要意义，以及党的领导、人民当家作主统一于法律的可能性。

二、如何发挥人民代表大会制度优势，在推进依法治国的实践中保证党的领导和人民当家作主的有机统一

然而，如何保证依法治国所依之法能够体现党的意志与人民意志的统一？这样的法律制定出来之后，如何保证法律得到有效的实施，在依法治国的实践中保障党的领导和人民当家作主？坚持党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”16字方针，显得尤为重要。“在中国，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，保证国家政治生活既充满活力又安定有序，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年座谈会上的讲话中说。人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等各项职权，在科学立法、保证严格执法司法、促进全民守法的各个环节都可以大有作为。

（一）保证立法体现党的主张和人民意志相统一。合法、依法办事并不一定是法治，问题在于这种法律是根据什么来制定的，是在什么条件下制定的，因为极权主义者也可以立法，也可以让独裁或专制合法化。因此，保证党的领导、人民当家作主统一于法律和制度，关键就是要在立法的过程中体现党的主张和人民意志的统一。党通过加强对立法工作的领导，通过提出立法建议，把握立法原则和方向，研究立法中的重大问题，使党的主张通过法定程序成为国家意志。人民群众的意志和愿望，通过多种形式进入立法的选项、论证、起草、审议、修改等各环节中。人大及其常委会作为掌握立法权的国家权力机关，既要通过立法实现党的路线、方针、政策、决定的法制化、定型化，保证党的主张通过法定程序成为国家意志，又要坚持科学立法、民主立法，通过公开征集下一年度立法议题、召开立法论证会听证会座谈会、公布法律草案直接征求意见等方式，保证人民群众关心的问题能够列入立法计划，人民群众的意见能够被吸收进法律，最终制定出符合最广大人民群众根本利益的公正合理的法律。

（二）加强对法律法规实施情况的监督。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党的十八届四中全会提出，要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，提出了法治实施和监督的重大课题。保证党的意志与人民意志相统一的“良法”制定出来以后，就要落实良法，加强对法律实施的监督。2011年中国特色社会主义法律体系基本形成，我国社会生活的方方面面基本实现了“有法可依”，但有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门依然存在。比如行政机关存在多头执法、多层执法、不执法、乱执法等问题和有令不行、有禁不止、行政不作为等行为；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法；司法过程存在不规范、不公正、不廉洁的地方。人大及其常委会要在人民代表大会统一行使国家权力的基础上，加强对行政、司法等权力运行的监督和制约，加强对法律法规实施情况的监督检查，保证各国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责。特别要注意加强执法检查工作，重点是以检查促进法律法规的落实，发现法律法规执行过程中存在的问题，进而对法律法规的修改完善提出意见建议。当前，执法检查存在每年安排的议题较少、检查的法律法规分布不均衡、检查方式有待改进等问题，有些法律法规自制定以后从未开展过执法检查，有些法规如食品安全、教育等多年持续检查。应明确对每一项法律法规开展执法检查的工作制度，将人大检查监督与执法主体内部自查结合起来，将开展执法检查与及时反馈整改意见结合起来。

（三）加强规范性文件备案审查工作。规范性文件的备案审查是监督法明确规定的一种监督方式，但人大及其常委会对其重视程度远远不够，特别是对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查有不适当情形有权予以撤销的规定，基本没有应用。实践中，政府规范性文件超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织的义务，或者同法律、法规规定相抵触的情形，时有发生。如果规范性文件本身违法，那么行政机关依据该文件作出的具体行政行为势必缺少合法的依据，衍生出难以计数的违法的具体行政行为来，造成的损害后果更严重。除了行政行为之外，备案审查也涉及司法解释。监督法对最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触情形的审查提出主体、审查机关、审查程序等作了原则规定。人大应依法加强备案审查工作，建立专门的备案审查工作机构，优化人员结构，健全工作制度和程序，处理好事前审查与事后审查、静态审查与动态审查、主动审查与被动审查、形式审查与实质审查的关系。如此，方能保证法制的统一，保证依法治国所依据的“法”本身具有正当性、合法性。

（四）促进全民守法。全民守法是在科学立法、严格执法、公正司法前提之下，人民群众对宪法和法律认同基础上的自觉行动。守法不是公民单方面的义务，而是包括国家机关、社会团体等一切社会组织和所有人民群众在内的义务。因此，促进全民守法不能简单地靠加强法制宣传教育，而是通过人大及其常委会依法履行职责，通过法律法规的有效实施，让人民群众看到法律的制定、实施与自己的切身利益密切相关；看到法律不仅是惩治犯罪的工具，更是保证自己的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，经济、文化、社会等各方面权利得到落实的根本手段，从而对宪法和法律发自内心地拥护，真诚地信仰，自觉地实施。

注释：

[1]《毛泽东：矛盾论》，http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000529/80822.html，访问时间：2015年11月15日。

[2]孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版，第50页。

[3]《彭真对中国民主法制建设的十大贡献》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-02/21/content_13019726_1.htm，访问时间：2015年11月18日。

[4]田英：《试论法作为统治阶级意志的当代适用》，载《法制与社会》2010年1月（上）。

（作者单位：北京市人大常委会研究室综合处）