新常态下地方政府需要新的自我启蒙



新常态下地方政府需要新的自我启蒙

刘培林

(国务院发展研究中心 发展战略和区域经济研究部，北京100010)

编者按：在未来，市场要在资源配置中起决定性作用，并不意味着彻底抛弃市场增进型政府行为模式，而是要发挥其长处，赋予其新内涵，以便更有效地推动转型升级。以往的地方政府竞争模式已经或正在发生转折性变化，标志就是许多大宗产品产量增速接近峰值，耐用消费品普及程度达到很高水平，骨干基础设施趋于饱和。面对地方政府官员的迷茫，国务院发展研究中心的专家指出了未来地方政府的着力之处，即在实践中互动、试错和摸索，依靠自己发现转型升级的道路。同时，这也需要上级及中央层面给予制度上的调整、保障和支持。

关键词：新常态；地方政府；转型升级

Under New Normal Local Governments Need

最近一个颇为流行的说法是，因为反腐败力度加大，地方政府干事情的积极性被挫伤了，且认为这也是导致经济下滑的重要原因之一。本文不赞同这种看法。本文认为，当前的问题不是地方政府“不积极”，而是在迈向新的更高发展阶段的背景下，地方政府尚未找到有效作为的途径和方式。地方政府正处在自我启蒙的过程中，改革要助力于地方政府的自我启蒙。

先来看看以往高速增长过程中，地方政府的劲都使到哪里了。包括张五常在内的许多研究者指出：地方竞争，或者说地方政府之间的竞争，是改革开放以来中国经济高速增长的重要动力甚至是主要动力。地方政府领导如同企业的CEO，把一方经济作为一个公司加以打理。于是我们可以观察到，中国的地方政府都在使劲竞争。竞争什么呢？

第一是跑市场，招商引资。你市开出招商引资优惠条件、降低用地价格、提高补贴水平，我市开出的条件更优惠，这被不少人诟病为底线竞争。你市引入一条彩电生产线，我市也引入一条；你市建设一条汽车生产线，我市也建设一条，这被不少人贴上了重复引进的标签。

但回过头来看，市场上企业之间的竞争何尝不是底线竞争？与企业家一样，地方政府官员也是理性决策者，围绕招商引资展开的优惠条件竞争，是其可控范围内的理性选择。有项目才有经济增长和财政收入，才能多办事。如果说下级地方政府的竞争越出了底线，那也是因为上级政府对底线界定不明确，或者有底线而不去认真落实。那些批评重复引进、重复建设的人似乎认为，他们知道中国需要多少彩电，只要安排3条生产线就够了，不多不少，一点浪费没有；而且这3家企业还会积极推动技术进步，一切都可以事先做出完美安排。可事实上，没有人能够事先确知一切，没有人能够确保那3家企业有动力推动技术进步。只有残酷的竞争，才能把成本压下来，把生产率和技术水平提上去。

没有比较，就不知道这种底线竞争和重复建设多么重要。笔者在印度调研时曾听到一个夸张的例子：一个邦的执政党想引进沃尔玛，但在野党先举手反对，再想反对理由。过几年在野党执政后，想引进的还是那个沃尔玛项目，可原来的执政党作为当下的在野党，同样是先举手反对，再想反对理由。

第二是跑上级政府，争取吃偏饭和优惠政策，围绕上级政府的资源相互竞争。通常上级政府会要求下级政府配套。上下级的博弈导致了这样的格局：本来是预算1万元的项目，地方报成2万元。上级政府对下级虚报有所了解，于是砍一砍下级报来的预算，再把要求下级配套的扣掉，最终实际拨款可能与1万元相差不多了。在这样的竞争中，中国的基础设施完善起来了。固然，这种安排会导致一些“半拉子”工程，但随着经济增长和地方财力改善，大部分“半拉子”工程最终建成了。

同样，只有在比较中才能认识到这种地方政府竞争多么重要。笔者在印尼调研时，曾经听其投资部部长讲到，他们希望学习中国的类似经验，通过给地方政府配套资金，诱导地方政府申报基础设施项目。但这一招在印尼不灵，地方政府响应不积极。

第三是相互之间进行模仿和学习。一个地方探索出了“收储和平整土地—建设配套基础设施—改善投资环境、加大对投资者的补贴和拉高房价—进一步征收土地并以之融资”的做法，其他地方政府可以很快加以模仿，因为这种“模式”并不受知识产权保护。

中国特有的地方政府竞争模式和市场力量之间是什么关系，两者相互作用产生的实际效果该如何评判？在笔者看来，经济发展的两个根本标志是，人均收入持续提高，收入分配差距保持在合理区间内。从这两个标志出发，做一个思想实验，假想政府只发挥标准经济学教科书所界定的职能，与假想情形相比，我国实际发展进程可以打多少分？笔者觉得可以打优秀。

假想情形下的经济增长速度，不会比实际的情形更高，增长的波动程度不会更低。我国以往的发展进程中，有为的政府和有效的市场，并非此消彼长的排斥关系，而是形成了有效叠加，提高了调动资源的速度，从而在追赶进程早期使得耐用消费品、重大基础设施、基础性产业等诸方面的供给与需求的规模和水平，以比较协调的步伐不断迈上新台阶。资源配置的静态效率并不低，技术进步的步伐并不慢。这追赶轨迹大体上是符合日本、韩国和我国台湾地区二战后的追赶轨迹的。如果说中国内地的追赶进程有什么“奇迹”的话，那就是，在高速追赶平台期的追赶速度甚至比日本、韩国、我国台湾地区还要快。

不过，在收入分配方面，实际发生的情形更复杂，很可能比假想情形下的收入差距更大。表现为以下几点：

(1)非熟练劳动力工资被压低，土地、矿产等低供给弹性资产的整个价格体系扭曲。一方面压低了没有多大发言权的被征缴方，如农民、矿工和普通储户的利益；另一方面却提高了有很大发言权的市场变现方，如开发商、煤矿老板、有机会获得贷款的投资者的利益，一些有不小发言权的被征缴方，如城中村拆迁户，应该说也是获益者。这样，就在当代人之间产生了复杂的再分配效应，并且这种再分配在很大程度上带有逆向转移支付的特征。

(2)在代际之间产生了复杂的再分配效应。一方面，当代人高强度消耗生态环境资源，过度占用土地等，透支了本该后代人享受的福利；另一方面，当代人在较短时期内集中承担了不少基础设施建设成本，后代人可以以很低的边际代价享受，比如当代人需付费使用高速公路，而比当代人富裕的后代人，很可能会免费使用高速公路。

(3)在我国国民和外国国民之间产生了再分配效应，以压低国内要素价格和生态环境补偿为代价，使出口品保持低价，补贴了发达国家的消费者。

总体来看，中国地方政府竞争模式是市场增进型的，这是其好的方面，也是主要的方面。那么，导致这个模式的诸因素最近突变了么？如果没有突变，如何看待目前地方政府的“不积极”？这就得分析地方政府竞争模式背后的原因。但准确的原因，并无共识。也就是说，中国的市场增进型的地方政府竞争模式，并非顶层设计出来的，而是在上上下下的实践和试错中试出来的。在分析可能的原因之前，先排除一种解释。

倘若支撑本文一开头的那种说法的解释成立，即今天官员“不卖力气”是因为反腐的话，那蕴含的逻辑便是：过去地方政府竞争模式的根本原因，就是官员们为了谋取贪腐空间而努力做大地方蛋糕。这说法并非全无道理，但一定不是主要的原因。想想看，倘若官员中饱私囊的贪欲就可以鞭策其各显神通，或招商引资、或争取上级支持、或相互学习，那天底下还有经济发展不起来的国家吗？哪国官员没有私欲，为什么各国没有普遍形成类似中国那样的地方政府竞争模式？所以，这种说法难以服人。

其他可能的解释当中，分权改革和财税体制改革应该是重要一条。这方面的改革把地方政府可用财力增速和其经济增速紧密挂钩，激发了地方政府促进经济增长的积极性。那么，新阶段地方政府可用财力增速和经济增速之间是否脱钩了？客观讲，按十八届三中全会确立的改革方向，未来两者之间的紧密程度将降低。比如，未来地方的稳定税源中，房地产税将可能是举足轻重的。再如，上级对下级的转移支付将以公式化、规范化的一般性转移支付为主，各地可用财力和经济增速关系将弱化；专项转移支付将大幅度降低，跑上级政府的必要性将降低。又如，各种事关全国统一市场和要素自由流动的基础性制度和事责，将由更高层级政府甚至中央政府直接承担，基层政府筹资责任将缩小。这些改革虽然在推动，但都没有全面开花。可以说，地方政府可用财力和地方经济增长的关系，目前仍然紧密。而且，各地民生支出、基础设施运营等刚性支出只增不减。所以，这也不是导致目前地方政府状态的主因。

另一个可能的解释是，以经济增速为核心的考核和晋升体制调动了地方官员积极性。有人不认同这种看法，他们指出，提拔需要相当程度的自由裁量，倘若经济增速能够以公式化的方式决定升迁，上级哪来的自由裁量权？这说法不无道理。但不管怎么说，经济增长在考核体系中占有很大权重，也许经济搞得好加不了多少分，但经济搞砸了一定会扣不少分。从这个意义上讲，以经济为中心的考核，推动了地方竞争模式的形成。目前各方都呼吁改变对地方政府的考核体系，降低经济增长指标权重，加大生态环保、民生等指标权重。但考核体系这一两年并未发生颠覆性变化，在中国大部分地方，经济增长仍然是考核体系重要的组成部分。与其说放弃了对地方经济增速的考核，毋宁说是对更高技术含量、更清洁的经济增长赋予了更大权重。考核体系如此变化，不是地方政府松劲的理由，相反，会鞭策地方政府搜肠刮肚想新招。

如果说上面这些激发了地方政府竞争积极性的话，竞争的可能性则来自于这样一些因素：政府工具箱满满当当，可干预的资源多；政府的望远镜够用，干预经济时看走眼的概率小。

以往的发展历程是从计划经济向市场经济转轨的过程，是政府把资源配置权逐步让给市场、上级政府放权给下级政府的过程。这个过程中，政府可支配的土地、自然资源、公共财政资源等规模比较大，支配起来所受的限制比较小。如今，要么是可支配的资源余量大大缩小，要么是法治健全使得支配所受限制大大提升，要么是竞争的底线约束硬化。以往发展阶段的追赶路径比较明确，决策的不确定性小，大力发展基础设施、煤电油运等基础产业、基本耐用消费品、基本的公共服务等，八九不离十。政府官员和企业家对于项目的前景都有较好的把握。新的发展阶段上，这些“大路”需求基本饱和，未来什么产品、什么工艺更受青睐？不确定性空前提高。以往只要要素成本压低一分，就能把国内外竞争力提升一分；如今，成本压低一分，竞争力只能提升半分，更需要开发出差异化产品才能提高盈利能力。

接下来的问题是，政府的工具箱和望远镜的变化是否足够突然，因而能够解释地方竞争模式的变化？本文认为，这些方面的确已经或正在发生转折性变化。标志就是许多大宗产品产量增速接近峰值，耐用消费品普及程度达到很高水平，骨干基础设施趋于饱和。笔者在许多地方调研时，听到地方政府官员说，迷茫，不知道该抓什么项目。

进一步的问题是，既然新阶段政府推动发展的不确定性、复杂性空前提高，那政府尤其是地方政府何不干脆放手，把转型升级的事情都交给市场呢？活生生的案例能够回答这个问题。

深圳的光启已经成为世界技术领先的公司，深圳市政府当初围绕是否支持光启这件事，前前后后投入了大量的人力和精力，最终也仍然是冒着一定风险支持了这个项目，这是在技术萌芽阶段政府扶持的成功案例。笔者在北京中关村调研时了解到中关村管委会发挥作用的方式是，创新型项目初创时期更多是创业者在市场中搏击。一旦显示出生命力，进入中关村管委会的视野，管委会会主动服务，帮助协调许多事项，加速项目成长。全国许多城市包括深圳，也有类似的做法。这是在技术萌芽出土之后的阶段由政府出手相助。当然，也有类似重庆市政府把一个笔记本电脑产业链打造起来的案例。这是围绕成熟技术进行整体产业链招商的杰作。

可见，在未来，市场要在资源配置中起决定性作用，并不意味着彻底抛弃市场增进型政府行为模式，而是要发挥其长处，赋予其新内涵，以便更有效地推动转型升级。尤其是上述中关村和重庆的案例中地方政府发挥作用的方式，有着更重要的推广意义。不过，各地方政府推动转型升级的产业和技术方向、赖以发力的组织模式，应该是也必将是五花八门的。整齐划一的程度，将大大低于以往地方政府竞争模式中的情形。地方政府如何结合各地具体实际，规划转型升级路线图，可以说是知难行更难。没有人能够指点各地政府，能够启蒙地方政府的，只能是它们自身，能够帮助一个地方发现转型升级道路的，也只能是政府和市场在今后的实践中互动、试错和摸索。

地方政府在实践和试错中自我启蒙，需要一些条件。第一，上级政府乃至中央政府要提供更加完善的信息服务，这既不是正面清单也不是负面清单，就是一种决策参考。第二，要稳定地方官员的任期。笔者的调研和有关的研究表明，最近几年基层领导干部在一个岗位的任职时间明显缩短，只有2年左右。这样短的时间内，能熟悉情况就不错了，何谈创新思路。第三，向地方放权，允许地方有相应的资源支配空间。第四，应该像宽容企业家一样，宽容地方政府及官员，这意味着考核体系的设计要正面，要认识到试错和失败的积极意义。设想深圳光启项目若是没有成功，并因此处分主事的政府官员，哪个官员会有积极性去费心费力发现和助推这些具有颠覆性意义的创新项目。

我们可以预期地方政府自我启蒙出来的新的行为模式，和以往的地方政府竞争模式相比，会发生哪些变化。首先，地方政府之间围绕上级政府资源的竞争会减弱，这是因为随着市场化改革的深入，政府职能会转型，各级政府直接支配的资源会减少，政府以各种指标形式实施的调控也会减少。其次，地方政府之间相互模仿的方式也会发生变化，照抄照搬具体产业和建设项目的做法会减少。当然，地方政府推动产业转型升级的组织模式的相互借鉴，仍然会比较活跃。第三，围绕相同项目竞相压价的底线竞争将弱化，各地将在更宽的技术和产业谱系上展开更加差异化的竞争，而这恰恰就是转型升级的主要动力。

刘培林，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员。师从著名经济学家林毅夫教授。研究领域： 经济增长、收入分配、城市化。

(责任编辑许若茜)

a New Self Enlightenment

LIU Pei-lin

(Department of Development Strategy and Regional Economy,

Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China)

Editor’s Note: Editor’s Note: In the future, the fact that the market plays a decisive role in the allocation of resources doesn’t mean abandoning the market to enhance the government behavior, but to play to its strengths and to give it new connotation in order to promote the transformation and upgrading more effectively. Previous local government competition pattern has been or is undergoing the tipping point, which is the sign that many commodity productions’ growth is close to the peak, and the durable consumer goods achieve such a high popularity and backbone infrastructure tends to saturation. Facing the confusion that local government officials have, of the experts the state council development research center pointed out that the future of local government emphatically, which are the interaction, trial and error and groping in practice in practice, and finding the path of transformation and upgrading depend on ourselves. At the same time, it also requires the superior and the central level for institutional adjustment, guarantee and support.

Key words:new normal; local government; transformation and upgrading

文章编号：1674-8425(2016)01-0001-04

中图分类号：F127

文献标识码：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2016.01.001

作者简介：刘培林，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员，研究领域：经济增长。

收稿日期：2015-06-29

引用格式：刘培林.新常态下地方政府需要新的自我启蒙[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2016(1):1-4.

Citation format：LIU Pei-lin.Under New Normal Local Governments Need a New Self Enlightenment[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2016(1):1-4.