提升政府管理水平推进社区治理能力现代化

朱奖思 关琰珠

提升政府管理水平推进社区治理能力现代化

朱奖思 关琰珠

中共十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的任务，要求社会治理要坚持系统、依法及综合治理，强调要“改进社会治理方式、激发社会组织活力”，明确了“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目标。从社会管理到社会治理一字之差体现了党中央在新的历史条件下对于进一步深化社会治理体制改革，提升政府治理能力的共识和决心，体现了执政理念的转变，标志着我国社会主义现代化建设和党治国理政进入了新阶段。

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，依法对社会事务、组织和生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的管理方式。社会管理与社会治理至少有四个不同特点：一是社会管理侧重于以政府为主对社会进行管理，主要依靠政府的权力，自上而下发号施令；社会治理则强调主体的多元性，即社会组织、企事业单位、社区组织等与政府同样都是合法平等的主体。二是表现形式不同，社会管理表现为政府是凌驾于社会之上的“全能型选手”，包揽一切社会事务并对社会进行命令和控制；而社会治理是主体多元行依法互为平等，把有效的管理视为管理的目标。在现代社会里，原先由国家和政府承担的责任通过各种法定程序交由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。三是社会管理更多地表现为从自身主观意愿出发管控社会，想当然地自上而下为民做主；而社会治理更能体现国民意志，更多地强调发挥多元主体的作用，更多地鼓励参与者自主表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策。四是社会治理在运用权力之外，形成了市场的、法律的、文化的和习俗的等多种管理方法和技术对公共事务进行管理和引导，让企业、民间组织及公民社会更多地承担社会治理的责任，让市场力量在社会治理创新中发挥作用。

推进国家治理体系和治理能力现代化的关键在于转变政府职能，要明确政府与市场、政府与社会的边界，实施政社分开，尊重市场规律，明确社会组织权责、依法自治，扩大基层民主，维护社会稳定，促进经济和社会协调发展，提高人民的生活水平和生活质量，让人民群众共享改革开放成果，具有十分重要的意义。

社区治理是社会治理重要表现形式。

现行社区治理模式比较

根据政府与社区结合的紧密程度不同，国外社区治理模式主要有三种类型：以新加坡为代表的政府主导模式、以美国为代表的社区公民自治模式和以日本为代表的混合模式。

1.政府主导型模式

新加坡是典型的政府主导型模式，政府历来都重视基层社区的建设和完善，并积极引导各种各样的基层社区组织为社区建设服务，促进基层社区的和谐发展。政府在社区建设中发挥了主导作用，宏观引导、资金支持和统筹规划紧密结合，同时政府鼓励非政府组织(NGO)积极参与，政府与社会实现良性互动，共同推动多元、和谐、文明社区的发展。

2.公民自治＋政府引导模式

美国是典型的公民自治模式，联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社区治理方式，但在社区发展和管理上，基本都采取了“政府机构制定政策、第三部门提供服务、社区企业提供帮助”的运作方式。政府负责宏观调控，具体事务交给社区组织和民间团体，强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。

3.混合型管理模式

日本是典型的混合型管理模式，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，政府对社区发展的干预较为宽松，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起，是双向混合型模式，一边是官方的“地域中心”（地域中心体制是为了更好地满足大城市对居民管理的新需要，在1974年提出并建立的。地域中心是由区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部，行政级别为科级），另一边是民间的“住区协议会”（社区居民参与公共事务管理的群众自治组织，它的功能是协调促进、制衡地域中心的工作和工作偏误，居民自愿加入并直接参与民主管理），相互等量，齐驱并进，互不交叉，两者的最终落脚点都是为民服务，共同保障本国社会的稳定、良性发展。

以上三种模式上海、沈阳和青岛分别都已经有成功的尝试。

社区治理存在的主要问题及其原因

1.简政放权与现行管理体制存在冲突，行政资源整合难

要实现社会共治、共建、共享，重要的是要把办事的权力下放到基层，让基层有平台、资源和手段去服务居民、解决问题。但是，往往会与一些部门法规或要求相冲突，一些基层确实需要的权力放不下来，出现“空放”或“虚放”，放后效率不高的现象；例如，乡镇（街道）在建设公共服务平台时，需要信息和资源的整合权，但是，一些信息管理的端口在部门管理，难以实现有效整合。

2.街道和社区的职能定位不清，基层组织减负落实不到位

尽管《宪法》和《城市居民委员会组织法》规定城市居民委员会是群众性自治组织，但实际上，社区承担了政府的各种职能，往往是“行政事务”挤压了“群众自治”。例如，虽然福建省委省政府出台了《关于减轻基层组织负担的十条规定》，各级领导也多次强调社区减负，并要求在考核检查中摘下各种牌子，但实际工作并没有减少。计生、卫生、民生三大块基础事务，从各镇街分解下发的考核指标未实质性减少，要求的“压缩各类参会”及各类台账档案未见减少。涉及党建、文明创建，综治、禁毒及安全生产等工作，仍然被要求“先准备着比较保险”。同时，村居干部入户的频次、覆盖面仍然不足，真正和居民面对面沟通，入户走街串巷的时间明显不够，分摊任务多，解决社区居民切身利益的问题不多，群众反映强烈。

3.缺乏多元主体共治，仍以自上而下的政府管理为主

目前，社区仍是政府部门的末端和延伸，体现的是自上而下的管理，而不是多元主体共同参与的社区治理。社区社会服务组织不健全、社会组织发育良莠不齐、参与渠道不畅，社区资源整合程度也不高，社区企事业单位掌握着丰富的资源，却并不与社区共享。面对流动人口、下岗职工、老龄工作、社会治安及计划生育等各种问题，在管理和服务上力不从心，存在着责权利不统一、职责任务不明确、人员老化或工作条件差等问题。

4.社会组织薄弱，政府购买服务操作程序缺少实施细则

适合社会治理需求的社会组织薄弱，社会组织数量不够、能力偏弱或服务质量不高，是制约社区治理多元参与的一个瓶颈问题。目前，政策上允许对社区服务类、公益慈善类及群众生活类等社会组织实行备案制，但怎样做好备案，需要有操作规程；国外、境外社会组织在大陆特别是沿海地区怎么落地，需要研究制定相应的法规。目前，政府购买社会力量服务在政策原则上已经没有障碍，但政府购买服务现行操作程序缺少实施细则，有些具体操作程序还需要细化、完善。

5.发挥台湾居民作用有潜力可挖、意义重大

两岸的和平统一很需要两岸同胞在感情上、生活习惯上、文化上的相互融合。借鉴台湾在社区治理方面的先进经验，通过台湾同胞积极参加社区活动、参与社区公益活动、义工活动、参与社区治理，对于把厦门打造成为两岸同胞融合最温馨的家园，进而促进祖国和平统一大业大有裨益。目前台胞参与社区治理存在的主要问题：一是台湾居民参与社区选举存在法律上的障碍，会成为下一步工作的瓶颈，需要相关法律规定的支持。二是对台工作政策性很强，需要上下联动，部门配合与支持。如需要动员台商协会共同参与社区开展一些交流活动等。三是台胞参与社区活动率还不是很高，原因是台胞工作都很忙，参加志愿活动都是义务服务，对于大多数上班族来讲，难度比较大。四是社区对台胞的基本情况还不是完全了解，只有对参加社区活动较多的台胞了解多一些。

对策建议

针对以上社区治理存在的难点问题，建议如下：

1．整合资源，加快用网络信息技术推进社区治理

落实习总书记关于 “加快用网络信息技术推进社会治理”要求，从信息公开、共享入手，积极创建政府服务、社会协作、居民参与社区管理三大网络服务平台。认真梳理问题、整合资源、分清层次，利用互联网特别是移动互联网技术，把办事的权力下放到基层，让基层真正实现有平台、资源和手段去服务居民、解决问题。通过建设“智慧社区”，让居民享有相关事务处理的知情权、参与权和监督权，实现社区治理定量化和信息化。发挥网络传播互动、体验、分享的优势，听民意、惠民生、解民忧，凝聚社会共识。观察民意走向，搭建起与公众沟通互动的平台。提高政府的影响力、公信力和吸引力。使社会治理模式真正从单向管理转向多元互动，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变，社会治理精准化，公共服务高效化，实现社会治理能力现代化。

2．政社分开，实现街道和社区各司其职、各负其责

一是进一步明确街道和社区的职能定位，理清社区依法应该承担的职能，列出社区职能正面清单；二是社区目前实际承担的工作任务，列出社区负担问题清单；三是通过实际承担的工作任务与依法应该承担的职责相对比，提出社区额外承担的职能，列出社区职能负面清单；四是剥离社区部分行政职能，对剥离后的社会管理事务，采用政府购买社区服务，通过法定程序，运用市场机制，鼓励多元化主体从事社会管理。五是把社区的经济职能与自治职能分开，使其真正成为城市基层群众自治组织。强化社区自我管理、自我服务职能，发挥社区每个人的主观能动性，自下而上由社区社会管理向社区治理转变。从根本上改变“强政府、弱社会”的现状，推进社会组织“明确职责、依法自治、发挥作用”。实现“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，形成一个权力行使有限，政府、市场和社会职能边界清晰的“现代国家治理体系”。

3．激发活力，构建多元主体共同参与社区治理体系

简政放权，政府加强指导与服务。建立健全多元主体共同参与社会治理机制，由政府、企事业单位、社会组织、人民团体及媒体等社会主体与居民自治组织以及公民个人等主体共同讨论、协商和决策社会公共事务，既有政府的计划、指挥、组织和控制，又有多元主体和个人的参与、推动、督促和协调。政府敞开民众表达意愿的大门，充分吸纳大众意见，通过公平实现公众利益最大化。治理者既要管理，同时又要被管理，而且首先要对自己进行管理，从而形成一种协商治理、多元共治的善治格局。充分发挥社区辖内企事业单位、党员、团员、人大代表和政协委员的作用，壮大志愿型社团和社会服务组织。从而实现由单一政府管理向多元主体参与治理转变，由传统的自上而下的单一的政府管理向上下互动、平等协作的关系转变。

4．建章立制，精心培育、发展壮大社会组织

充分激发市场主体活力和创造力，积极培育和促进社会组织的成长和壮大，充分发挥社会组织在社会治理中的重要作用。利用地方立法权，抓紧出台加强行业协会管理地方法规，加强社会组织规范管理，引导和促进社会组织加强自律，推进社会组织健康有序发展。降低社会组织的准入门槛，有序推进社会组织登记管理体制改革，转变社会组织管理方式，正由事后查处、被动应对转向更加注重事前规范和主动引导，同时加强对社会组织的评估和监管。细化、完善并加快推动政府购买服务工作，增强社会组织提供公共服务能力。在高等院校开设培养社会企业或社会企业家精神方面的课程，同时加强社区社会工作专业人才培养队伍建设。设立专门的奖项表彰杰出的社会企业家和社区工作（志愿者）者。通过培养一大批社会企业家和优秀社区工作者，提升社会治理创新能力。

5．发挥优势，构建两岸同胞融合最温馨家园

一是利用软法概念，解决台胞不能参与社区居委会选举问题。建议在厦门市湖里和海沧等台胞聚集较多的社区先行先试，制定软法《关于台胞参与社区居委会选举的若干规定》。尝试允许常居住在厦门、且有特殊贡献的台胞，参与社区居委会选举及日常工作。在积累一定经验，取得实效的基础上，再建议修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。二是整合社会涉台资源，加强部门联合互动及指导。建立省、市、区、街道、社区五级台胞台属工作领导小组，并与涉台部门横向联合，整合社会涉台资源，形成合力。市、区各级台办及相关部门加大对社区工作的帮扶力度，加强联系沟通，为社区对台服务工作提供政策指导和专业指导，如推动兴隆社区作为“同胞融入计划”和“社区论坛”的示范点等。三是开展台胞台属基础情况调查，服务台胞精细化、网格化。由街道（或者社区）牵头开展对本辖区台胞台属情况的普查工作，包括台胞台属的职业构成、工作单位、家庭状况、职业发展及社区需求情况等等。对基本情况进行分析和归类，根据实际情况，分类管理，做到服务台胞精细化、网格化。四是开展两岸社区结对子活动，建立制度化、常态化工作机制。借鉴台湾社区治理成功经验，通过尝试开展两岸社区结对子活动，探索建立两岸同胞融合制度化、常态化工作机制。协调好社区居民与台胞之间的关系，加强互动。让台胞积极主动参与社区活动中，提升台胞的主人翁意识。让台胞在接受社区服务的同时，主动参与社区的志愿服务，提升台胞的个人价值。五是多渠道开展交流互动，建立常态化的海峡两岸社区治理交流互动机制。充分借助海峡论坛、“9·8”投洽会等有利平台，不断加强两岸社区治理方面的交流，吸取台湾大力发挥社区志愿者作用等成功经验，促进两岸民众感情的融合，以社会治理为载体，构建两岸同胞融合温馨家园，为祖国和平统一大业贡献力量。

6．推广厦门经验，推进美丽中国典范城市建设

2013年以来，厦门市认真贯彻落实中共十八大和十八届三中全会精神，深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神和对厦门发展的重要指示精神，按照“五位一体”的战略部署、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要要求，立足正确处理人与自然、人与人、人与社会及政府与社会等多重关系，开展了以“美丽厦门，共同缔造”为载体的社会治理创新探索，促进了厦门经济转型升级、人居环境的改善和居民生活品质的提升，赢得了市民的普遍称赞，也获得了专家和各级领导的肯定，被称为治理体系和治理能力现代化的 “厦门探索”。主要经验有：顺应百姓生活新期待和城市发展新要求；以完整社区建设为基础，以群众参与为关键；增进民生福祉，促进社会和谐；美丽厦门共同缔造实现了“六个”契合：与唯物史观的基本原理高度契合、与党的群众路线和密切联系群众的优良作风高度契合、与中央关于全面深化改革特别是创新社会体制机制的方向高度契合、与广大社区居民过上更加美好生活的愿望高度契合、与中国传统基层社会治理的精华高度契合和与当今世界社会治理现代化的普遍趋势高度契合。“共同缔造”确实为居民相识、相知、互助和融合提供了平台，促进了党群、新老居民、两岸同胞、村企与古今文化;拉近了居民的心理距离，消除了邻里矛盾隔阂，解决了一些长期存在的矛盾纠纷和社会问题。建议升华并推广厦门经验，以“美丽中国，共同缔造”为抓手，深入推进社会治理体制创新，在探索中完善，在创新中发展，为实现社会治理体系和治理能力的目标任务开启新局，勇闯新路，谱写新篇。

（作者单位：1厦门市政协经济城建委员会（人口资源环境委员会）

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