我国西部地区宗教极端化的法律治理研究

张 磊 马治国



我国西部地区宗教极端化的法律治理研究

张 磊 马治国

以法治思维和法治方式对待宗教极端化问题，满足宗教极端化治理的常态化、去政治化、系统化及规范化需求，具备了相应的政策支撑、国内法基础及国际法依据，是我国西部地区治理宗教极端化问题的根本出路。以法律治理学的视角审视我国西部地区的宗教极端化问题，就是要建构“三位一体”的宗教极端化法律治理体系，即在对法律治理类型予以区分定位的前提下，实施温和型法律治理(宗法文化体制的培育)、关系型法律治理(宗教法与世俗法、民间法与国家法的良性互动)、强硬型法律治理(宗教极端化的国内法、国际法治理机制)。

西部地区 宗教极端化 法律治理

正统的宗教信仰本是人类文明史发端的“启动键”和“见证者”，更是持续性地将人类文明的进程把持在正轨之中，推动世界各国政治文明进步、精神文明提升的重要支撑，也是个人精神生活体验的基本导向和主要皈依，因此宗教本身赋予过往历史和现实世界的正能量是无可厚非的。然而，伴随着现代化、世俗化、全球化进程的加快，传统宗教与当代社会的碰撞越发激烈，世界各国宗教事业的正常发展遭遇到了前所未有的难题，即宗教的嬗变——宗教极端化趋势愈发严重，宗教本身在当代社会的发展遭遇了“极端化逆流”的阻隔，其态势的威胁性以及后果的危害性已然在世界各国逐渐发酵、浸渍于社会各领域。诚然，我国作为一个多宗教的国家，到新中国成立之前，已逐步形成了以佛教、伊斯兰教、道教、天主教、基督教等五大宗教为主体，兼有少数其他宗教和多种民间信仰共存的基本格局。*国家宗教事务局党组理论学习中心组：《中国特色社会主义宗教理论学习读本》，北京：宗教文化出版社，2013年，第7页。在当代中国的宗教信仰格局中，“乱入”的宗教极端化现象也正逐渐将其“触手”延伸至各宗教共同体之中，新晋为我国非传统安全主要的威胁性因素之一。

面对我国西部地区宗教极端化日趋严重的态势，国家治理如何以持续而高效的可接受性途径进入我国宗教信仰体系内部以及在宗教体制外围起底式地消解宗教极端化问题，也是我国亟需解决的实践难题和理论困境。从时下应对宗教极端化问题的核心要义和践行方式来看，以法治思维和法治方式对待宗教极端化问题，是我国西部地区治理宗教极端化问题的根本出路。

一、宗教极端化的基本内涵

(一)宗教极端化的内涵阐释

从法哲学的视角出发，以“权利与义务”“宗教法与世俗法”等核心要义，本文认为宗教极端化的规范内涵如下：宗教极端组织曲解正统宗教教义，形成宗教极端思想体系，实施民族分裂和暴力恐怖活动，违反宗教内部的经法教义，触犯国家法律法规，侵犯公民个人尤其是教徒的宗教信仰自由、生命权、财产所有权、生活安宁权，未能履行维护民族团结、保护国家安全的公民义务，对宗教事业、公民、国家须承担宗教法和世俗法“双重法律责任”的宗教极端性群体及其行为和思想的总和。然而，既有研究通常是以“宗教极端主义、伊斯兰原教旨主义”为主频用语，而非“宗教极端化”；宗教极端主义、伊斯兰原教旨主义都属于宗教极端化的内涵范畴，二者作为引发与指导宗教极端组织实施极端性行为的思想谱系与心理状态，是宗教极端化的意识形态表达，它们与宗教极端组织及其行为，共同构成了宗教极端化的全部内涵属性。另外，由于思想意识对行动发出的支配力量在宗教信仰浓厚的语境中愈发强大，既有研究多是围绕宗教极端主义展开论述，但宗教极端“主义”的主观倾向及政治性较强，本文研究试图由此转为客观倾向及规范性较为凸显的宗教极端“化”。

(二)宗教极端化与其相邻概念的关系辨析

宗教极端化与其相邻的概念——正统宗教、民族分裂活动与暴力恐怖事件、邪教、非法宗教活动之间的关系密切，但相互之间也存在内涵上、程度上、倾向性上的差异。其一，宗教极端化从思想体系、组织形式以及行为性质上，其与正统宗教之间存在本质上的区别，比如说在宗教极端主义与西部少数民族宗教之间，就是利用与被利用的关系，极端主义利用了宗教，宗教为极端主义所利用。*孙恪廉：《宗教与宗教极端主义辨析——以西部宗教事件为例》，《成都行政学院学报》2011年第2期。其二，当宗教与民族因素结合，宗教极端化以民族分裂为行为动机时，宗教极端化最终演变为民族分裂式的宗教极端性事件，同时通常伴随着打砸抢烧等恶性暴力恐怖行径。发乎民族分裂、实为宗教极端、形于暴力恐怖，三者合一构成了目前我国威胁非传统安全的主要因素。其三，邪教与宗教极端化一样，长期以来威胁我国社会和谐稳定、侵犯他人生活财产安全，是我国明确依法打击与治理的对象。但邪教与宗教极端化也有所不同，比如说很多邪教组织并非像宗教极端组织一样，利用正统宗教教义的曲解、实施分裂国家、破坏民族团结的活动，而是“另辟蹊径、独树一帜”，形成其全新的思想体系，比如说“全能神”“法轮功”等邪教组织通常较少地会以正统宗教为蛊惑民众、实施非法活动的工具。其四，非法宗教活动包括很多种行为形式，诸如擅自新建、扩建宗教活动场所寺庙，非法开办教经班，非法跨地区传教等，而极端性的宗教活动只是其中的一种类型，并不是所有的非法宗教活动都是极端性的宗教活动，但极端性的宗教活动都是非法的，甚至是触犯刑事法律、构成犯罪的。

二、我国西部地区宗教极端化的现实情势

近年来，我国西部地区宗教的极端化的态势愈发严峻，形式越发复杂，这将为我国依法综合治理此现象带来极大挑战，其所呈现出的现实情势从宗教极端行为、思想、人员构成以及国际化等四个方面予以考察，主要表现为：

其一，在行为方面，宗教极端行为呈组织化、常态化发展，宗教极端性的民族分裂、暴力恐怖事件频发。尤其是以新疆“东突厥斯坦”极端组织、西藏“达赖集团”为代表的宗教极端组织长期以来在我国西部的一些重要城市、广大农村地区制造各种暴力恐怖活动，给当地的社会和谐安定、人民的生命财产安全带来了创伤性的冲击。

其二，在宗教极端思想方面，地下经文学校传播宗教极端思想猖獗，为极端事件的频频发生提供了思想指引和精神力量。然而一般意义上的私开经文学校，是源自于朴素的宗教情感需求的非法教经活动，其与正统宗教教义蜕变为极端性的宗教思想有所不同，只需在人民内部矛盾的范围内予以制止即可。但是，近年来交织着人民内部矛盾和敌我矛盾性质的非法教经活动的数量有所增加，且现实危害更大。据有关部门统计，属敌我矛盾性质的非法教经活动的95%以上由一般的非法教经活动演变而来，起初以传授宗教知识为主，逐渐转向宣传民族分裂和宗教极端思想，甚至进行习武。*任红：《新疆非法宗教活动频发原因及其对策》，《新疆社科论坛》2013年第3期。

其三，在宗教极端分子的人员构成方面，青少年与成年女性的宗教极端化倾向严重。边远农村以及城乡结合部是宗教极端势力发源以及活跃的区域，也是宗教极端思想流通与传播范围较为广泛的地区，该区域的广大“留守人群”——青少年、成年女性教徒被宗教极端思想蛊惑，被引诱或强迫加入宗教极端组织的情形时有发生，成为目前我国西部地区宗教极端化的目标群体。

其四，在宗教极端化的国际化方面，我国西部地区宗教极端势力与国外敌对势力勾结，国外敌对势力意图通过国内宗教极端势力的协助插手与干涉我国内政，国内宗教极端势力通过联络国外敌对势力获得所谓的“国际社会支持”，这都将增加治理我国西部地区宗教极端化的难度系数，同时也为宗教极端化的国际法协同治理提供了可能性。

三、依法治理西部地区宗教极端化的可行性

以法律治理学的视角审视我国西部地区宗教极端化问题，主要是基于对我国宗教极端化治理现状存在的一系列不足之处的考量，认为依法治理我国西部地区的宗教极端化问题是大势所趋、民心所向，存在着必要性需求和可行性基础。目前我国治理宗教极端化的现状存在几个突出问题，需要建构法律治理体系予以修正：治理的政策性、政治化倾向严重；宗教事务管理体制涉宗教极端化防控内容较少；宗教极端化相关立法的针对性、可操作性较弱；事后惩治为主的治理模式。因此，为了规避上述现行治理过程存在的问题，以法治思维和法治方式治理我国西部地区宗教极端化问题是十分必要的，集中为了满足宗教极端化治理的常态化、去政治化、系统化及规范化需求。

尽管现行治理对策的政治倾向性较为凸显，通常将宗教极端化视为政治意味浓重的敌我矛盾问题予以对待，但回归法律实践论的视野下看待国家治理方略、现行国内法律制度以及国际通行法则，会得出以下结论：依法治理我国西部地区宗教极端化问题具备了客观的政策支撑、国内法基础以及国际法依据，为建构相应的法律治理体系提供了可行性条件。其一，党的十八大、十八届四中全会关于“全面推进依法治国，实现国家治理能力和治理体系现代化”的政策精神，开宗明义地宣示了国家治理现代化、法治化的治国基本方略，为宗教极端化的法律治理提供了政策支撑。其二，涉及宗教极端化的国内现行法律制度相关内容，为宗教极端化的法律治理体系的建构奠定了基础，相关的法律有《刑法》《反分裂国家法》《反恐怖主义法》《国家安全法》《宗教事务管理条例》等；最高法、最高检关于办理宗教极端性案件的司法解释有《关于办理暴力恐怖和宗教极端刑事案件适用法律若干问题的意见》；西部地区各省、自治区关于打击宗教极端化的相关政策法规有《新疆维吾尔自治区关于进一步依法治理非法宗教活动、遏制宗教极端思想渗透工作的若干指导意见》《中共新疆维吾尔自治区委员会关于全面推进依法治疆建设法治新疆的意见》等。其三，2001年，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国成立上海合作组织，签订《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，为我国参与国际协同治理宗教极端化问题提供了国际法依据。

四、我国古代社会及当代域外宗教极端化法律治理经验借鉴

(一)我国宋清宗教极端化的法律治理

梳理我国历史上关于宗教极端事件的治理对策，既包括宋代宗教异端问题的综合治理模式，也包括清代宗教极端化问题的立法治理模式。针对“杀人祭鬼”的宗教异端案件的频发，两宋时期的官方政府采取了“三教”教化为主、兼顾奖惩举措与人口政策的社会综合治理模式：将儒、释、道三教作为中华文明的官方代表，借助推行三教“教化”来对付异端巫术，是一个“治本”的办法。在治本的同时，也必须“治标”，通过严厉打击淫祀师巫，防止人口走失，实行联保来防范杀人祭鬼。同时，鼓励民间检举，并将此类案件的督办纳入地方官的考核。通过这些办法，将杀人祭鬼宗教异端案件的发生压缩到最低限度。此外，宋王朝对淫祀也并非不加甄别地全盘抹杀，也会通过官方册封等办法，对一些无社会危害乃至有益的民间信仰进行改造、收编，分而治之，亦取得较好的效果。*刘泳斯：《宋代对宗教异端案件的防治》，《中国民族报》2015年6月2日第6版。

与宋代的综合治理模式不同，清代通过专门立法的模式治理宗教极端化问题，成为我国历史上依法治理宗教极端化问题的先河之作，主要体现在规制西藏地区的宗教极端化现象，相关立法主要有《钦定藏内善后章程》和《酌拟裁禁商上积弊章程》。*镡春鑫：《清朝、民国中央政府对西藏宗教管理立法研究》，2009年中央民族大学硕士论文。制定于清代中期的《钦定藏内善后章程》通过设置金瓶掣签制度确立了驻藏大臣在掣签中的地位以及中央在灵童转世问题上的最终认可权，*镡春鑫：《清朝、民国中央政府对西藏宗教管理立法研究》，2009年中央民族大学硕士论文。杜绝民族分裂式的宗教极端分子通过操纵灵童转世的认定之机实施破坏民族团结、威胁中央政府对西藏地区的治权。清代末期，朝廷颁布施行《酌拟裁禁商上积弊章程》，进一步明确与细化了驻藏大臣对于西藏地区宗教事务的治理权，同时规制摄政僧侣官员的行政权限，禁止寺庙内僧侣参与当地政治事务的管理，从而防止藏传佛教教徒滥用摄政权力，形成极端化的佛教入世局面。

(二)当代域外宗教极端化的法律治理

以欧美国家及我国西部地区周边国家为例，介绍当代域外依法治理宗教极端化问题的经验，主要是指通过制定专门成文法的方式形成治理宗教极端化的法律体系。

1.欧美国家

在欧美国家中，英美两国针对宗教极端化问题的专门立法具有代表性。英国对于宗教极端问题的立法态度在欧洲国家范围内是先驱性的，其认为有极端化倾向的宗教是恐怖主义的行为动机之一，主要表现为：以英国2000年《反恐法》的立法精神来看，打着正统宗教的旗号实施恐怖活动被认定为恐怖主义的主要表现形式，宗教暴力行为的违法性毋庸置疑。美国的反恐法律体系将宗教极端行为纳入到规制的范围之中，而非运用专门立法的模式治理宗教极端化问题，相关法律诸如“爱国者法案”、2002年《公共卫生安全和生物恐怖防范应对法》等。对于宗教极端言论，美国判定言论入罪的既有标准“布莱登堡标准”*“布兰登堡标准”是由发生于1969年的布兰登堡诉俄州案确立下来的，是美国通行的言论入罪的司法判例规则，主要内容包括以下三个方面：(1)言论发布者有引起暴乱的故意(intent)，(2)这种暴乱的到来具有紧迫性(imminence)，(3)这种言论是有可能(likelihood)发生暴乱的。无法予以适用。但最近以来，美国法学界对布兰登堡标准进行了反思，认为极端宗教的言论及结社自由都应当被限制，极端宗教的仪式和行为也应当被限制，并建议美国立法者对极端宗教主义对国家安全和社会秩序的威胁，作出明确的定义。对威胁的定义，须考虑到国家对威胁的可容忍范围。例如，某一个宗教人士对其他宗教的负面评价，不足以威胁国家安全。但是，如果其号召对其他宗教的采取暴力行动，那就构成了对国家安全的危害。*胡天野：《借鉴与完善：遏制宗教极端主义的立法研究》，《政法学刊》2013年第5期。

2.我国西部地区周边其他国家

在我国西部地区周边其他国家，以俄罗斯的《2001年反极端主义法》以及哈萨克斯坦《2004年反极端主义活动法》、吉尔吉斯斯坦《2003年宗教信仰自由与宗教组织法》为典型代表，对各自国家的宗教极端化问题的依法治理提供了法理依据。以纳扎尔巴耶夫总统于2011年10月14日签署《宗教活动和宗教组织法》和2013年1月4日签署的《反恐法》为标志，哈萨克斯坦政府从严惩、预防、管理、建设、改造和加强对外合作等方面来应对极端主义的挑战。*顾德警：《哈萨克斯坦应对极端主义的举措探析》，《新疆大学学报》(哲学·人文社会科学版)2013年第3期。为了应对逐步恶化的民族、宗教暴力问题，俄罗斯于2002年7月制定、通过了《反极端主义法》，以立法的形式规定了“极端主义”的定义，禁止提出极端主义倾向的政治主张，对于不否认自身成员具有“极端主义”倾向的组织规定其须承担责任；在没有法定裁判的情形下，政府有关部门有权暂停有关社会组织、宗教团体的活动，对于国家视为不受欢迎的极端组织，则授权地方政府严格审查清算注册与初始化程序。*J.Brian Gross.Russia's War on Political and Religious Extremism: An Appraisal of the Law “On Counteracting Extremist Activity”，Brigham Young University Law Review，2003(2):717-718.

五、建构“三位一体”的宗教极端化法律治理体系

在对宗教极端化的法律治理类型予以区分定位的前提下，建构温和型法律治理(宗法文化体制的培育)、关系型法律治理(宗教法与世俗法、民间法与国家法的良性互动)、强硬型法律治理(宗教极端化的国内法、国际法治理机制)“三位一体”的宗教极端化法律治理体系，是常态化、规范化以及去政治化地解决我国西部地区宗教极端化问题的最佳路径选择。

(一)培育宗法文化体制，推动宗教极端化的温和型法律治理

宗教极端化的源动力——宗教极端性的思想与心理在宗教气氛浓厚、宗教信仰盛行的我国西部地区根深蒂固，尤其是在新疆、西藏地区，极端的伊斯兰原教旨主义、藏传佛教的极端主义更是在正统宗教团体内部肆意而猖獗的传播，这些极端化了的宗教教义内容对于宗教极端分子具有强大的精神支撑力量及心理安定作用，构成了近年来一系列宗教暴力事件的思想根源。因此，宗教极端思想体系的解构与瓦解是依法治理宗教极端化问题的首要步骤，即通过培育宗法文化体制，推动一种区别于成文法治理的、较为温和的“宗法文化治理”形态的形成。

1.完善正统宗教教义的传播机制

目前，教经人员资质参差不齐，其中一些人员的教经动机与目的存在脱离正统教义精神传播轨道的倾向、掺杂着利己主义、分裂主义、民族主义等情绪，从而给予宗教极端思想可乘之机，致使正统宗教内部教义精神被曲解。因此，防范正统宗教教义精神的极端化倾向，势必要从宗教内部与外部，完善正统宗教教义的传播机制：一方面，各宗教共同体内部加强对教经人员的业务训练与考核；另一方面，宗教事务管理部门规范与监督教经活动，对教经内容的正统与否予以审核，杜绝教义精神极端化的倾向。

2.提升宗教教徒的世俗法治意识

宗教极端分子对普通信教民众灌输极端化了的正统教义精神，从而达到同化异己信徒的目的。普通信教民众之所以会易于“被极端化”，主要原因在于对宗教极端化了思想和行为缺乏基本的法律评断，世俗法的行为评判意义对于这些被极端化的思想和行为绑架的信教民众来说并未产生应有的社会作用，宗教极端行为被国家基本法律、司法解释以及地方性政策法规予以禁止的基本法律评断意识被极端化的宗教感情和信仰所取代。因此，在防止教义精神极端化的同时，要引导信教民众提升世俗法治意识，从而形成宗教极端行为的法律基本评判认知。

3.宗法文化信仰的树立

对于宗教极端思想的根除，仅从正统教义精神与世俗法各自角度出发都是不完整的，而是将二者结合起来、并行不悖地以文化形态的方式，促使宗教世界的教义精神信仰和世俗社会的法治精神信仰融会贯通，树立宗教文化信仰。

(二)加强宗教法与世俗法、民间法与国家法的良性互动，开辟宗教极端化的关系型法律治理

我国西部地区宗教极端化的法律治理从来都不是局限于世俗性的国家法律治理，正如“治理”的主要蕴意在于治理主体、范式多元化一样，宗教极端化的法律治理既指向国家公权力机关依据国家成文法予以治理，也包括宗教共同体内部依据其宗教教义以及民间团体按照行业规章、村规民约等民间法予以治理，即在宗教法与世俗法、民间法与国家法的良性互动中，试图开辟宗教极端化的关系型法律治理范式。

首先，宗教极端化的行为和思想不仅之于国家成文法是明令禁止、须负担相应法律责任的违法犯罪行为，而且之于宗教内部的教义精神也是须付出相应代价的禁止性行为，因此一项宗教极端行为须承担源自宗教法和世俗法的双重法责任。另外，在日常生活中，宗教极端分子都有其从事的行业，而各行各业为了行业自身的健康有序发展而设置了一些规章制度，这些行业规章的主要规范功能之一在于约束从业人员的言论和行为；宗教极端分子在不同的社会交际圈中也扮演着不同的社会角色，尤其是在我国西部地区的乡村社会里，世袭制、家族式的宗教信仰传统形成了一些对于其家族成员在宗教信仰方面的家法家规、村规民约。上述行业规章、家法家规或者村规民约在治理宗教极端化问题上，可以为国家成文法治理过程中触及有难度、或者触及不到的领域起到很好的补充作用。

(三)完善宗教极端化的国内法、国际法治理机制，针对我国西部地区的宗教极端化现象实行强硬型法律治理

尽管宗法文化体制的培育可以逐步钳制宗教极端思想在正统宗教教义体系中的渗透，宗教极端行为的宗教法、民间法治理可以补充国家成文法治理的“阴影或空白地带”，但依法治理我国西部地区宗教极端化问题，建构相应的法律治理体系，关键还是在于依据成文法对宗教极端化问题予以防范与规制，以“硬法”治理为主干内容，完善宗教极端化的国内法、国际法治理机制。

1.完善宗教极端化的立法治理体系

目前关于宗教极端化的国内成文法规定在立法形式上呈现碎片化、粗线条的问题，在立法倾向上多以政策引导型为主，在立法层级上多以司法解释和地方性法规为主。因此，针对我国宗教极端化立法治理体系现存的上述问题，势必制定专门的基本法律——《反宗教极端化法》及其地方配套实施细则，将现行的应对宗教极端化的中央及地方性方针政策上升至法律法规层面，在国家根本大法《宪法》中明确规定治理宗教极端化的基本原则、宗教极端化的法律属性及法律责任，在《刑法》《刑事诉讼法》《反恐怖主义法》《反国家分裂法》《国家安全法》以及《宗教事务管理条例》等相关法律中以“宗教极端化”为规制对象做出相应的一系列规定。

2.构建宗教极端化执法治理区域化机制，设置西部宗教极端化执法治理委员会

在我国西部地区，宗教极端化问题的重灾区是新疆、西藏地区，但并非专属于此，西部地区其他省份、自治区也呈现出宗教的极端化倾向；而且宗教极端组织通常是跨区域地传播极端化的思想、制造极端性的暴力恐怖事件，其造成的危害后果也将波及多个省份甚至整个西部地区。因此在对宗教极端化现象予以执法治理的过程中，必须依法明确规定执法治理的主体，设置西部宗教极端化执法治理委员会，并且依法规定委员会的组织构成、主要权限、执法程序、法律地位及设置意义等内容，便于西部各省、自治区形成区域性协同治理平台。

3.对于已经产生危害后果的宗教极端案件的犯罪嫌疑人，须将其置于专门的司法治理程序之中

由于宗教极端案件的性质较为特殊，其涉及正统宗教的健康发展、区域社会和谐安定、民族之间的团结以及国家政治生活的正常运行等多方面内容，糅合了宗教、社会、民族、政治等因素，因此对于审理案件性质特殊的宗教极端案件，须从业务素质良好的法官队伍之中遴选出具备掌握民族文化、宗教信仰等特殊业务能力的法官；设立专门审理宗教极端案件的巡回法庭，到宗教氛围浓厚、少数民族聚居的地区审理此类案件，震慑与教育存有宗教极端倾向的信徒早日悔改；采取秘密侦查的方式潜入宗教极端组织进行犯罪事实的调查取证，确保犯罪证据的客观性、针对性；邀请正统宗教的教经人员，协助司法工作人员引导宗教极端分子积极配合案件审判工作。

4.深化宗教极端化国际协同治理，与西部地区周边国家共建宗教极端化的协同治理机制

与我国西部地区宗教极端化趋势愈发严重遥相呼应的是，东南亚、西亚、中亚地区的一些国家的宗教极端化问题也已成为其国内重大社会安全隐患，并且一些宗教极端势力还将其触手伸向我国西部地区，形成了波及范围广、组织实力强的区域性宗教极端势力网络。因此依法治理我国西部地区宗教极端化问题，必须与周边国家协同为之，建立宗教极端化治理的区域性国际组织、制定相关国际条约，并且积极将相关国际法依据转化为国内法依据从而提升国际法则的执行效力；对于跨国制造的宗教极端案件，各国执法治理机构应该联合、协助执法，共同打击各类宗教极端案件。

责任编辑：万小燕

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1009-5330(2016)03-099-07

张磊，西安交通大学法学院博士生，新加坡国立大学法学院亚洲法律研究中心访问学者；马治国，西安交通大学法学院教授，博士生导师，英国南安普顿大学法学院访问学者(陕西西安 710049)。