集体土地所有权行使中存在的问题及对策

张　蕊，桂菊平

(中南财经政法大学　法学院，湖北　武汉　430073)



集体土地所有权行使中存在的问题及对策

张蕊，桂菊平

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073)

摘要：随着十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的贯彻落实和新一轮农村土地制度改革的深入推进，农村土地集体所有制存在着法律与现实的悖论。集体土地所有权问题是我国亟须从法律上调整解决的核心问题，改革所涉及的法律法规修订和制定将成为当前工作的一大理论课题。拟对农村集体土地所有权行使主体存在的问题分析，界定集体土地所有权有关权属性质，在此基础上提出相应的完善对策建议，从所有权的权能完善角度提供理论的支持。

关键词：集体土地所有权;行使主体;法律制度分析

土地制度改革不仅是经济体制改革的重要突破口，也是十八届三中全会全面深化改革重大战略部署的一个重要内容。随着社会主义市场经济体系的逐步建立完善，切实提高土地资源有效配置和资产的重要作用日益明显，如果继续采取拖延的办法拒不改革，不仅影响经济运行，而且影响社会稳定，围绕土地征收和拆迁的日益严重的暴力冲突和群体事件不可能缓解，必然严重影响宪法法律权威，也必然影响国家治理体系和治理能力现代化。面对集体土地所有权制度不完善和分析现有法律制度的缺陷，有助于提出改革和完善方案，并对解决好我国现代农业问题和全面建设小康社会具有重要意义。因此，创新集体土地所有权，建立与农业、农村经济发展相适应的集体土地所有权法律制度，已经成为当前理论界和政府部门关注的热点课题。

一、集体土地所有权制度的立法现状及行使

我国农村人多地少，农村土地制度一直是一个不容忽视的问题，如何解决农村集体土地问题是当前改革的难点问题。中共中央1947年10月正式颁布了《中国土地法大纲》，通过土地改革，废除了封建土地制度，农民分到了土地，巩固了革命根据地，为解放战争的胜利奠定了坚实的物质基础。1950年6月中央人民政府颁发了《土地改革法》，1950年11月政务院公布了《城市郊区土地改革条例》，使农民得到了土地，已成为土地的真正主人。随着互助组等农业合作化运动发展，特别是1956年的高级合作社、1958年人民公社化运动、1962年中共八届十中全会，农村集体土地所有权经历了集体所有、公社所有、生产队所有的演变。十一届三中全会以来，在坚持集体所有制性质不变的原则下，依次变更了农村土地承包经营权，逐步建立起公有制的集体所有，说明我国集体土地所有权主体行使的变化是中国历史的产物。

(一)集体土地所有权的立法现状

《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是我国宪法对集体土地的权属问题进行的明确规定，并将我国农村集体土地所有权主体界定为“集体”这样一个相对抽象的名词，而对集体的具体内涵却未明确规定。《民法通则》《土地管理法》《物权法》《农村土地承包法》《土地管理实施条例》等法律、法规也对我国土地制度有了具体规定，土地分为国有土地和集体土地两大类。根据《土地管理法》第10条规定可知，现行集体土地所有权的主体概括为：村农民集体所有、村民小组集体所有、乡镇农民集体所有。从上述法律条款可以看出，国有土地的所有权主体是“全体人民”即“国家”，而集体土地所有权主体是“农民集体”。“国家”和“农民集体”作为所有权的主体，是需要具体的人或组织去行使权利的，而《土地管理法》中只是明确了集体土地的经营管理组织。《物权法》第60条的规定在实质内容上与之前的《土地管理法》第10条并无区别，只是用法律的形式确立了第10条中集体土地经营管理者的所有权主体地位。

(二)对集体土地所有权制度行使的分析

1.集体土地所有权的行使主体被虚置

(1)集体土地所有权行使主体存在上下多级性。从制度层面分析，法律规定是明确的，无论是《土地管理法》还是《物权法》，都明确了“村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权、村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权、乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。由此可以看出，行使主体实际上是多级化的主体，这三个级别的集体究竟以哪个占主导地位，实践操作中仍存在争议，三种农民集体所有权有待法律进一步厘清。农村集体土地所有权主体与实际行使主体的不统一，自然会出现一物多主的现象，加之各级利益主体(所有权人、承包经营权人、土地管理者——政府)的各自动机不同，其产生的利益当然是不一致的，甚至还存在冲突。近年来，我们一些基层不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，不断上升的土地违法案件就是以行使土地所有权或地方政府行使土地管理权的名义出现的。

(2)现行集体土地所有权行使主体被错位的现象。我国现行法律对集体土地所有权的主体范围不断明确，即《宪法》规定为“集体”，《民法通则》规定为“村农民集体”“乡(镇)农民集体”， 《土地管理法》进一步增加了“村内”“农民集体经济组织”。“农民集体”这一规定看似明确，而进一步分析，这样的界定是模糊的。从各部法律的条款对应集体土地所有权主体的规定存在很多争议，各个“农民集体”并不是严格意义上的法律概念，作为一个“独立”的民事主体仅仅具有名义上的作用，其含义模糊性使人认为是一个高度抽象的集合性。从民法学的角度上也较难定义。首先，“集体”的概念是指由特定成员依据某种原则组成的相对稳定的团体。因而“农民集体”指的就是在乡镇、村或村民小组地域范围内的所有农民所组成的群体。从实际来看，这是一个较为松散的群体，并且从现有的民法学的理论来看，我国民事主体的分类只有自然人和法人，“集体”既不符合自然人的属性要求，也不符合法人组织的成立要件，因此，将农民集体认定为非法人一种团体，不切合我国现有土地所有权制度的现状，不可以将其归入其中的任何一类，是一种特殊的民事主体。但就是这样一个没有法律承认的民事主体，法律却赋予了相对明确和具体的所有权以及具体行使该所有权的主体，《物权法》第60条中规定的代表“农民集体”行使所有权的各种组织机构，显然不是所有权主体，该团体依法享有的只是代表集体行使所有权。从上述分析我们不难发现，法律对于一个实践中松散虚拟的团体组织(农民集体)规定为一个较实的代表机构，就直接促使各级政府组织的代理人角色演变成实际上的主体，而不单单是发挥“经营、管理”的作用。因此，“农民集体”在实践中很难行使其作为所有权主体的权利，发挥土地所有者的职能。当遇到上级政府利用公权对集体土地实施征收时，代表集体行使所有权的农民集体也很难表达其话语权，根本无法反映其真实意愿，就无力维护农民集体的利益，导致一些违法违规征地事件不断发生。如2014年1月7日江苏邳州市河湾村村民为阻止非法占地被刺死事件、2014年8月1日吉林省吉林市龙潭区江北乡八家子村征地拆迁城管执法大队与村民发生群体性冲突事件、2014年10月14日昆明晋宁发生征地拆迁血案事件等就是鲜明的现实写照。真正所有权的主体没有任何实质权利，直接说明了集体土地所有权主体农民集体的意志没有畅通的表达渠道，实际行使所有权的主体的意志和行为很可能不受农民集体意志的约束。[1]

2.集体土地所有权性质界定较模糊

近年来，经济学、政治学、法学等理论界不少学者对集体土地所有权性质先后发表了各自不同的观点，这个问题才逐渐引起重视，其原因在于学者们的立足点和出发点的不同。最有代表性的有三种：第一，集体所有权是由“集体经济组织”享有一种唯一的独立所有权，而总有为所有权质的分割。[2]该观点是以民法的法人制度来设计，将农民集体经济组织作为民事主体来诠释和构建农村集体土地所有权的性质。但是该观点与现行立法不符，与我国农村现实和改革目标相悖。第二，集体土地所有权是各个集体范围内的集体成员集体，具有群体性，对集体财产(土地)享有占有、使用、收益、处分，依法保障集体成员集体意志利益和自由。该观点强调了集体所有权与成员权的不可分割的特点，运用总有形态来解释农民集体享有集体土地所有权的相对合理性，充分体现集体成员对集体所有权权能的行使，表现了民法的私有权和物权利的概念，但不能拥有对集体土地自由处分的权能。第三，集体所有权是“个人化与法人化的有效契合”。该观点认为“集体土地为集体法人所有，而集体成员对集体土地享有股权或成员权”。[3]这是用公司制度的方式来改造或构建完善集体土地所有权的，既不符合中国的国情，也存在一些自身不能克服的缺陷问题。因为公司制度本身就不能界定财产权的归属性质，加之我国农业人口多且分布广，不存在将农民集体都组建成公司模式的现实可行性，也难以实际操作。如果对农民集体拥有法人所有权和成员拥有股权，势必导致集体土地双重身份的所有权，这完全不符合民法的原理。通过上述观点分析，对集体土地所有权必须做出准确的定性，只有在法律上明确，才能真正保护所有人即农民的利益。

3.集体土地所有权的权能限制

《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”说明“占有、使用，收益和处分”是所有权的四项基本权能。在《农村土地承包法》第3条和《物权法》第124条中，规定了集体用于农业发展的农村土地都依法实行承包经营制，可以看出，一些现行法律规定没有体现集体土地所有权应有的灵活性，不利于其目的的实现。而《土地管理法》第43条明确规定，国家对国有土地和集体所有土地实行严格的限制和保护，说明集体土地所有权是受限制的所有权。《宪法》和《土地管理法》都禁止土地买卖，这种限制虽然十分必要。在现实中集体所有权主体违法行使集体土地所有权的问题也是十分严重，政府管理并没有采取严格的执法措施来确保，造成集体土地所有权权能限制的法律规定基本流于形式。在现有土地方面的法律法规中，对集体土地所有权限制性规定很明显，但对保护性规定相对比较模糊、抽象。我国法律虽然规定了集体成员的一些受益权利，但并没有从集体所有权的权能角度对集体成员的受益权做类型化规定，民法把农民集体土地所有权作为一般的财产所有权对待，而没有在社会法层面明确规定农地的社会保障功能以及集体土地所有权的社会保障权能，直接导致农民集体对土地的保有权和排除他人干涉的权能弱化。[4]

4.承包经营权弱化了集体土地所有权行使主体

由集体土地所有权主体虚位造成主体的弱化，似乎可以通过设立承包经营权主体来加强，但事实上反而加剧了对集体土地所有权主体的侵蚀。这种淡化所有权突出用益物权的做法，存在着很大的局限性。设立承包经营权，其实是对所有权实际行使主体的一种替换，原本法定行使所有权的主体是“农民集体”的代理人(各级政府组织)所掌控，但由于现实原因无法很好地维护农民的利益。所以，为维护广大农民的利益，法律、法规设定了承包经营权。《物权法》第十一章明确规定依法实行土地承包经营制度，同时还明确规定了土地承包经营权的存续时间以及具体内容。按照物权法的分析，承包经营权是用益物权，它是以所有权为基础而产生的权利，因此，没有了所有权的存在，用益物权也就丧失了存在的基础。承包经营权本应体现的是对土地实际使用而获得收益，但是根据现有法律规定，承包经营者可以对其承包的土地进行流转，而由此会获得类似于租赁性质的地租，但是这种收益是归承包者而非所有者所享有，说明承包经营权已有了所有权的性质。

二、集体土地所有权制度改革思路评析

从实施家庭联产承包责任制以来，我国土地制度历经了所有权、使用权、经营权等系列改革。在改革农村土地所有权制度的途径中，学术界先后不断提出改革思路和制度设计方案，概括起来大体形成四种改革主张：实行农村土地私有化；实行农村土地国有化；坚持走国家所有、集体所有和农民个人所有复合制道路；继续保留集体土地所有权。[5]可见，上述的改革路径选择，可以说是仁者见仁，智者见智。赞成土地私有化观点的学者认为：明确了土地的主体，强化了农民的土地收益，增强了农村土地的流转。就实行土地私有化成本较高，难以实现分配的公平，对耕地和农业生产直接产生不利影响，会导致土地被兼并，加剧贫富两极分化，激化社会矛盾引起纠纷，危及我国社会稳定。赞成土地国有化观点的学者认为：符合社会主义公有制的要求，可以解决主体虚位引发的各种弊端，有利于促进农村劳动力的转移。实施集体土地国有化必定引起农民的误解，催生政府的权利进一步膨胀，农民的土地权益受到侵害，引发社会动荡，导致实现国有化成本过高，操作非常困难。赞成国家、集体、个人复合所有制观点的学者认为：符合我国土地产权制度的特性，改革政治风险小，改革成本低，制度绩效巨大，可兼顾国家、集体、个人三方面的利益。但如果划分国家、集体与农民之间的集体土地所有权的界限不公平合理，势必造成集体土地所有权与集体土地行政管理权紊乱，国家公权力对私权利的干预引起利益冲突。通过分析可以看出，我国农村集体土地所有权制度对前三种改革路径的选择，特别容易引起农民的误解，实践上也难以操作，并且极易影响农业发展，同样也无法克服诸多弊端。

综上所述，不管是所有权的国有化，还是私有化，都未解决农民集体土地所有权的理论与实践问题，我国作为社会主义国家，坚持农村土地集体所有权一直是党中央、国务院在推行农村改革中毫不动摇的政策，由此决定完善现行集体土地所有权制度，才是唯一正确的路径选择。

三、完善集体土地所有权制度的对策建议

实现农业现代化是国家现代化和全面建成小康社会的重要基础。要真正达到深化农村集体土地使用制度的改革目标，建议采取以下对策建议加以完善。

(一)进一步加强完善集体土地所有权的主体地位

集体土地所有权的法律定位是当前土地改革立法完善中的一个难点，改革完善农村集体土地所有权主体制度是当前解决农村土地问题的关键。不论法定的集体土地实际行使所有权主体类别，都应该根据实际地区经济发展的需求来确定合理有效的行使所有权的主体。

1.国家不应以法定形式强制限定实际行使所有权的主体类型，应该赋予集体土地所有权者相对自由的意志，由自己选择能实现其利益的主体去行使所有权

所有权主体制度的构建应在确认集体公法人地位的基础上，按照目前土地所有的现状，分别确立乡(镇)集体、村集体和村民小组集体的所有权主体的公法人地位，构建集体的组织和运作规则。具体包括：根据三级所有中各集体法人的不同类型设计不同的代表组织,以消除“主体虚位”的缺陷。为了克服“主体虚位”，应该在立法中规定集体法人的运作程序，包括各组织机构的职权、会议的召集程序、表决程序、少数派救济程序、日常事务执行程序及其监督程序等，应该对集体法人代表侵害集体土地所有权行为的监督预防机制和救济机制，包括建立集体法人的代表机构及其组成人员对其侵害集体权利行为，对集体承担赔偿责任和集体成员代表诉讼制度。[6]

2.对《物权法》相关条款适当予以修订完善，明确具体集体土地所有权的主体内容和范围

因为 “农民集体”在法学上不是一个科学合理的概念，其法律形态在民法中难以界定，要想在物权法中合理科学地规定集体土地所有权，必须彻底打破旧的意识形态在这种权利上的束缚。一是从所有权上明确界定“农村和城市郊区的土地属于村农民集体所有”，其原因我们要用法律上的专业语言，来清楚、准确地表达其立法目的，让国民正确掌握理解。二是从所有权上统一规定“不从事高风险的生产经营活动，不以盈利为目的的村经济合作社”就是集体土地的所有权主体。其理由：(1)合作社是一种在国际上普遍存在介于企业法人和社会团体法人之间的中间状态的法人；(2)村经济合作社是在原村农业合作社的基础上发展起来的；(3)村经济合作社组织形式已被我国的地方性法规所认同；(4)民法典中虽然未明文规定“合作社法人”，但实际为合作社法人预留了适当的位置。[7]

3.强化集体土地所有权的保护，切实维护集体成员的利益

一是加强对农村土地征收加以限制；二是加强深层次贯彻《物权法》平等保护原则。第一，为了防止征收权的滥用从而保障集体土地所有权，应该严格限定公共利益范围，对征地进行合理补偿，健全征地程序，在征地过程中加强对征地实施过程的监管。第二，关于《物权法》对集体土地所有权的规定，理应赞成对三种所有权立法的主体模式，认为《物权法》对集体所有权加以规定，并没有违反宪法规定的平等原则，集体所有权方面的立法需要继续深层次贯彻平等保护原则，相关的集体所有权制度需要平等保护原则予以保障。

(二)完善集体土地所有权权能

面对我国农村许多现实的问题，农村集体土地所有权应当着重在使用、收益、处分、抵押、担保权能上予以体现。

1.明确集体土地所有权权利归属和放开经营权处分权能的限制

(1)实现集体土地所有权的民法属性和社会法属性，有效解决平衡特定集体的利益和社会利益。结合《物权法》关于集体土地所有权权利体系的内容分析，在完善修订立法中，明确拓宽土地承包经营权流转的自由度，应赋予农村集体公法人自主出让土地建设用地使用权的权利；放宽宅基地使用权的流转，赋予农村集体对土地经营方式的选择自由，实现农村集体土地使用权流转的自主化。在积极规范土地使用权一级市场的同时，重点发展培育土地使用权二级市场。(2)明确权利归属，保障权属的稳定。我们在强化集体土地使用权而弱化集体土地所有权的同时，所有权的行使应按集体组织成员大会依照法定程序、法定权限进行。农村集体土地使用权可以通过农户与集体土地所有代表者签字承包经营合同的方式取得，但未经使用权人同意或执法机关依法裁决的，任何单位和个人无权剥夺。[8](3)放开承包经营权处分权能的限制，给予农民更多财产权益。随着城镇化和农业产业化进程的不断推进，土地承包经营权的流转将逐步扩大，允许承包经营权抵押、担保贷款或入股发展，正是立法回应社会生活的诉求，也是拓展农民融资的渠道，解决农用资金投入不足的难题，因此，在集体土地承包权、所有权不得流转的前提下，各地应积极探索承包经营权抵押、担保的经验。

2.从严限制征收农村集体土地，有效保护农用耕地

近些年来，我国一些地方政府为了实现土地财政，大量引进开发企业占用农民耕地开发现象十分严重，不但减少了有限的耕地资源，而且还严重侵犯了农民的生存权、发展权。虽然《物权法》和《土地管理法》明确规定了农用地转为建设用地的条件和审批程序，但是涉及征收土地的规定仍有缺陷。为此，各级地方政府对土地征用目的要做出明确的限制，因公益事业确需征用的要做大力宣传解释。对部分开发利用征收的要严格依法办理，除统筹基层政府与集体、成员相互之间的外部利益外，还应同时研究分析成员与集体或集体组织之间的内部利益。

(三)积极推进土地承包经营权的流转

十八届三中全会《决定》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)*《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见〉的通知》(中办发〔2014〕61号文件)。纲领性文件，已明确指出我国集体土地所有权是实现农村稳定、农民生存保障的制度红利。充分说明土地承包经营权具有强大生命力和广泛适应性。由此证明，目前需要创新和突破的是承包经营权开禁递延制度和农民成员权制度的立法完善。

1.健全土地承包经营权等级法律制度

《决定》再次强调依法维护农民的土地承包经营权，这是我国对土地承包经营制和农民依法享有的承包经营权的再一次精确定位。所以，在改造农村土地制度时，对于现行土地承包经营权流转中法律规范之间存在的部分冲突，我国立法机关应该及时修改完善相关法律条文的内容，逐步形成以宪法和民法典等为主要核心、以中央改革内容为辅做具体规定、以部门规章和地方性法规制定实施办法和细则的土地承包经营权流转的法律体系。一是在坚持不变承包经营政策的原则下，必须重新修订完善《农村土地承包法》涉及“关于家庭承包的土地承包经营权不得抵押”内容和删除第37条及《物权法》第128条“关于土地承包经营权转让须发包方同意的规定”部分，[7]同时完善土地承包经营权流转相互冲突的内容，达到与土地承包经营权流转实践相一致；二是鉴于现行法律、政策等对土地承包经营权流转的内涵、性质、方式、程序、管理办法以及纠纷解决途径做出具体明确的法律界定，应当保护集体土地所有权人对集体耕地的发包权。

2.构建农村土地经营权有序流转的市场配置

随着土地经营权、林权等各类农村产权流转交易市场和服务平台的逐步建立，对其设立、运行、监管都有待规范和完善。为此，土地承包经营权流转的市场化运作要构建合理的机制。一是着眼于当前完善土地承包经营权流转的供求机制和价格机制,建立土地流转服务体系，开展流转服务和管理监督。各级基层组织要建立和发挥中介机构的桥梁作用，构建良好的市场体系建设环境，有效解决流转信息不对称的问题，帮助降低流转交易的成本。同时，除建立健全农村土地评估制度，合理确定土地基准价格，要赋予农户根据市场供求关系自主定价的权利，保护流转当事人的合法权益。二是利用党中央、国务院扶持农业农村发展的政策，进一步加快完善土地承包经营保险和金融政策，促进经营权流转有序开展。针对农业经营投入大、风险高、周期相对较长的实际，各级政府对农业发展应制定一些相应配套的扶持政策，尽可能降低农业生产经营成本。三是根据国务院2015年初发布农村产权流转交易市场的全国性指导文件《关于引导农村产权流转交易市场健康的发展的意见》，在县乡尽快设立农村产权流转交易市场平台，帮助农民产权流转信息的发布和收集，让农民放心地把自己的承包地转让经营，获得租金，为多元化的农地经营模式创造条件。

3.确权赋能，加快农村土地承包经营权确权登记颁证工作

实现农村土地集体所有权、承包权、经营权三权分置是引导土地有序流转的重要基础，也是深化农村土地制度改革的实践探索，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，这是我国农村改革的又一次重大创新，会让土地流转过程中的权属更加清晰。我国现行推进的农村集体土地所有权、土地承包经营权确权登记颁证等重要举措，其目的就是贯彻落实《意见》精神，有效解决农户承包地块面积不准、四至不清等相关问题，有效加强土地承包经营权物权保护，维护流转双方的权益。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，最根本的是要把确权登记颁证与维护农村稳定、促进农业农村发展紧密结合在一起。为此：一是坚持把土地承包经营权确权登记颁证与农村集体土地所有权、农村建设用地使用权、农民宅基地使用权、集体林权等确权登记颁证扭在一起，统筹安排，协调推进。并在县级国土资源部门成立不动产登记机构，将住建部门的房屋登记机构、农业部门的土地承包管理机构、林业部门林权管理机构统一整合划归国土资源部门，有效解决部门之间各自为政、相互扯皮推诿的现象。二是准确把握政策，妥善解决农户承包地块的问题。确权登记颁证坚持以政策为依据、法律为准绳，尊重客观历史，正视现实问题，严格按照法定登记内容和程序进行。三是建立完善土地承包经营信息资源共享平台建设。随着我国现代农业发展能力的提升和大数据信息的运用，在全国县、乡(镇)、村三级设立农村土地承包经营权流转信息查询系统，便于服务基层组织、金融部门、投资企业对农户承包经营权流转、抵押、担保的查询，合法保护流转当事人的权益。

4.保护农村土地承包经营权和流转收益权

陈小君教授认为:农村土地承包经营权“长久不变”，不应是在时间上释义，应着力在法律尤其是物权制度即物权法定的原则上进一步固化和赋权，同时责任救济渠道要畅通，农地制度的体系化思维要打开。只有在法律制度内涵的强化和具化，才是变给农民宣示意义的“定心丸”为实质性铁律保障的关键。而让农地适度规模流转起来，甚至允许多元主体参与农地流转，同时保留农民的承包经营权资格，让其未来获得更多的财产性收益。*陈小君教授2015年11月8日在全国省部级干部农村土地制度改革专题研讨内容。十八届三中全会《决定》赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，使农民拥有更多的土地使用权权能。将抵押、担保权注入土地承包经营权权能，可以充分扩大农村有效担保物范围，有效缓解了我国农业农村发展中面临的融资难问题，获得更多有效的金融支持。同时，还赋予农民承包经营权足够的财产性权能、强调回归其用益物权性，从而加强集体对转让后的承包地用途行使监督职能，不断督促承包经营主体全面履行承包义务职能，有效实现土地的最大化利用和用途方向的管制。[9]在完善集体土地所有权与土地承包经营权相互之间的民事法律关系中，要将承包农地的用途条件作为承包地收回权行使的法定条件，为维护农民群众的合法权益提供可靠保障。

结语

集体土地所有权行使主体的问题，的确阻碍和限制了当前我国农业农村经济的可持续发展，想要解决这一难题，我们不能否认集体土地所有权制度，而应该在修订和完善现行集体土地所有权法律制度的前提下，按照《决定》和《意见》精神，拟对集体土地所有权性质和权能关系的对比分析，适时修法落实所有权，以期望为集体土地所有权主体的明确完善提供理论支持，这才是集体土地所有权制度创新的亮点。建立起能够代表全体成员意志的表达机制。结合我国农业农村经济发展的现状，为确立集体土地所有权行使主体，设立固定的代表机构，将有助于维护集体成员的公共利益、发挥产权优势，提高行政效率。因此，经过三级农民集体作为集体土地所有行使主体均存在各自的缺陷分析研究，比较现有民法中的权利主体，主张在不同地区建立类似股东大会的农业专业合作社的组织，设立农民集体大会作为所有权主体，只有这样才能重塑集体土地的主体地位，明确集体土地所有权行使主体，有效提高集体土地利用效率，维护农民集体合法权益，才能真正调动农业经济规模化的大力发展。

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[6]陈小君.农村土地法律制度研究(上)——田野调查解读(专著) [M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[7]陈小君. 我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会(决定)相关内容解读[J].法学研究，2014，(4).

[8]粟胜华.农村集体土地所有权制度的完善[J].特区经济杂志，2008，(8)

[9]陆剑：“二轮”承包背景下土地承包经营权制度的异化及其回归[J].法学期刊，2014,(4).

〔责任编辑：黎玫〕

Problems and Countermeasures in the Execution of Collective Ownership of Rural Land

ZHANG Rui, GUI Ju-ping

(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan, 430073, Hubei, China)

Abstract:Along with the launch of Decisions on Certain Major Issues in Promoting Comprehensively the Governance of the Country by the Rule of Law proposed in the Fourth Plenary Session of the 18thNational Congress of CPC and the further advancement of a new round of reform of rural land system, the system of collective ownership of rural land demonstrates a paradox between law and reality. Thus, collective ownership of land is a core problem urgent to be adjusted and solved from the perspective of law at present. And the revision and establishment of relevant laws and rules in the reform will be one of the important theoretic topics. In this paper, problems existing in the execution of collective ownership of rural land are analyzed, and nature of collective ownership of land defined. Then, it puts forward some countermeasures for the improvement from the perspective of property rights perfection.

Key words:collective ownership of rural land; executive subject; law analysis

中图分类号:DF052

文献标识码:A

文章编号:1006-723X(2016)04-0069-07

作者简介:张蕊(1995-),女,云南昭通人，中南财经政法大学法学院，主要从事民法研究；

桂菊平(1964-),女，湖北武汉人，中南财经政法大学法学院副教授，硕士生导师，主要从事民法学研究。