日本尚未爆发政府债务危机之“谜”解析*

李　翀

日本尚未爆发政府债务危机之“谜”解析*

李翀

摘要：2010年以来，多个欧洲发达国家爆发了政府债务危机，而政府债务情况最严重的日本却没有爆发政府债务危机，这就成为经济学界需要破解的一个“谜”。日本至今没有爆发政府债务危机的主要原因，不是因为日元是国际储备货币，不是因为日本政府拥有高额的海外资产,不是因为日本政府的融资成本低，也不是因为日本具有比较完善的偿还政府债务的机制，而是因为日本中央银行通过二级市场大规模买进并持有政府证券，以及政府和金融机构之间形成了政府债务的内部循环体系。但是，如果日本政府债务继续增加，金融机构愿意大量持有政府债务的条件发生变化，那么，由于日本中央银行的操作空间是有限的，日本很有可能爆发政府债务危机。

关键词：财政赤字； 财政赤字率； 政府债务； 政府债务率； 政府债务危机

一、日本是政府债务率最高的发达国家

政府债务又称国家债务或公共债务，它是指政府为了筹措政府支出向公众借款而形成的债务。当一个国家的政府财政收入不足以应付财政支出时，政府只能通过发行政府债务来用于支出。由于政府债务形成的原因是财政赤字，度量政府债务严重程度主要有三个指标：财政赤字率、政府债务率以及对政府债务的依存度。财政赤字率是指当年财政赤字对当年国内生产总值的比率；政府债务率是指尚未偿还的政府债务对当年国内生产总值的比率；对政府债务的依存度是指当年发行的政府债务对当年财政支出的比率。

日本1990年以来财政赤字率、政府债务率和对政府债务依存度的变化情况如表1和表2所示。在表1和表2中，年份采用日本的财政年度，即当年的4月1日到次年的3月31日为一个财政年度。财政赤字是日本政府一般账户中的财政赤字。国内生产总值按照现行价格计算，它的变化既反映产量的变化也反映价格的变化。

表1　日本1990年以来政府债务率的变化情况　单位：亿日元

资料来源：Japan Statistical Bureau, Chapter 5 Public Finance,HistoricalStatisticsofJapan, http://www.stat.go.jp; Japan Statistical Bureau, Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp; Japan Ministry of Finance, Central Government Debt, http//www.mof.go.jp

表2　日本1990年以来财政支出对政府债务依存度的变化情况

资料来源：Japan Statistical Bureau, Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp

从表1和表2可以看到，日本政府的财政赤字率和政府债务率都趋向上升。到了2014年，日本的财政支出超过40%是依靠发行政府证券来筹措的。

1991年，欧洲经济共同体国家在签订马斯特里赫特条约(Treaty of Maastricht)以组建欧元区的时候，将当年财政赤字控制在当年国内生产总值3%以下和将尚未偿还的政府债务控制在当年国内生产总值60%以下作为加入欧元区的两个重要标准。后来，这两个标准得到各国政府和经济学界的广泛认可，分别将它们视为财政赤字和政府债务的警戒线。如果将政府债务率作为标准去度量发达国家的政府债务情况，并将2013年政府债务率超过100% 的国家从高到低进行排列，可以得到表3所表示的情形。从表中可以看到，日本是政府债务情况最严重的发达国家。

表3　政府债务率超过100%的发达国家

资料来源：German Statistical Bureau,EuropeanUnionStabilityPact,Publicdebt, http//www.destatis.de

为了更加深入地揭示日本政府债务的状况，有必要进一步分析日本政府债务的结构。从政府债务的券种来看，日本政府债务结构如表4所示。日本政府债务(Government Debt)种类繁多，它包括政府债券、政府借款和融资证券三大类：

第一类是政府债券(Government Bonds, 简称JGBs)。包括一般债券、财政投融资债券、津贴债券、捐助/贡献债券、为日本发展银行发行的债券、为核事故损害赔偿基金发行的债券、从高速公路控股和债务偿付机构债券转换来的债券。

一般债券(General Bonds)是日本政府为了筹措一般性政府支出而发行的债券。它从期限划分包括1年或1年以下的短期债券、2年以上5年以下的中期债券和10年以上的长期债券；从目的划分包括为筹措公共事业支出而发行的建设债券、为弥补财政赤字而发行的赤字债券、为偿还旧的债券而发行的偿债债券等。财政投融资债券(Fiscal Investment and Load Program Bonds, 简称FILP Bonds)是财政贷款基金为实施财政投融资计划而发行的债券，它由另外设立的特别账户进行管理，并由财政贷款基金偿还。津贴债券(Subsidy Bonds)、捐助/贡献债券(Subscription/Contribution Bonds)等其他债券都是为了达到特定的目的而发行的债券。

第二类是政府借款(Borrowings)。是指日本政府以非证券方式的借款，它包括1年或1年以下的短期借款和1年以上的长期借款。

第三类是融资证券(Financial Bills)。是指日本政府为了筹措短期资金而发行的债务凭证，也是中央银行进行公开市场操作的主要工具。它在性质上与一般债券中的短期债券是相似的，但它更侧重于为中央银行调节货币供给量提供工具，它的发行量比一般债券中的短期债券大得多。通常将一般债券中的短期债券称为国库券(Treasury Bill，简称TB)，以与融资证券(Financial Bills，简称FB)相区别。

表4　2014年末日本政府债务的券种结构　单位：亿日元

资料来源：Japan Ministry of Finance,CentralGovernmentDebt, http//www.mof.go.jp

从表4可以看到，日本政府主要通过发行政府债券来筹措资金。

另外，从政府债务的资金来源看，日本政府的债权人的情况如表5所示。在表5中，“政府机构”是指部分参与日本政府债务认购的政府机构，主要包括财务省资金运用部、国债整理基金、政府投融资基金、邮政和人寿保险等。财务省资金运用部(Trust Fund Bureau)运用部分邮政储蓄的资金认购政府债务，从而持有一定的政府债务。国债整理基金(National Debt Consolidation Fund)是负责办理偿还政府债务事务的机构，它的资金来源是政府拨付的资金、政府决算剩余的资金、国有企业私有化的收入、为还旧债发行新债的收入等。由于它既偿还到期政府债务，也认购没有到期的政府证券，因而也持有政府债务。财政投融资基金(Fiscal Investment and Load Fund)是办理财政贷款业务的机构，它也会用一定的收入购买政府证券。邮政和人寿保险公司(Postal and Life Insurance)是从事邮政和人寿保险业务的金融机构，该机构正处于私有化的过程中，但目前仍然被视为国有机构。“日本银行”则是指日本的中央银行。按照日本法律规定，日本中央银行不能直接购买政府证券，但可以间接购买政府证券，即在二级市场上购买政府证券。“其他”则是指除了政府机构和日本银行以外的其他政府证券的认购者。

表5　2014年日本政府债务的持有者结构　单位：亿日元

资料来源：Bank of Japan,PublicFinance, Search by Statistics, http://www. boj.or.jp

从表5可以看到，日本银行持有超过20%的日本政府债务，日本机构和个人，外国政府、机构和个人持有超过70%的日本政府债务。

二、日本为什么没有爆发政府债务危机

2010年12月，希腊的政府债务率达到125%，接着希腊就爆发了政府债务危机。所谓政府债务危机是指政府不能按时偿还债务所出现的危机。日本的政府债务率比希腊高得多，为什么日本没有爆发政府债务危机？这个问题就成为了经济学界需要求解的一个“谜”。

政府债务危机的爆发以及对经济产生破坏性影响的机理是这样的：当政府债务负担过重有可能不能按时还本付息时，市场出现恐慌，很多人抛售政府证券而很少人愿意买进政府证券，政府证券的市场价格下降和名义收益率大幅度上升。这样，政府通过发行新的证券以偿还旧的证券已变得不大可能，结果政府无法偿还债务，政府债务持有者遭受损失，消费需求和投资需求下降。另外，当政府无法偿还债务时，只能通过减少政府支出和增加政府税收来削减债务，同样造成总需求的减少。在总需求减少的影响下，经济发生衰退。

关于日本为什么没有爆发政府债务危机问题，首先来讨论在学术文献或新闻媒体中可以看到或听到的下述四个原因：

第一，有人认为，日元的国际储备货币地位是使日本没有爆发政府债务危机的原因。由于日元是国际储备货币，各国中央银行需要以持有日本政府证券的方式持有日元储备。在各国中央银行向日本政府融通日元资金的情况下，日本政府债务还能维系一段时间。这也许是日本与希腊的不同之处。希腊是欧元区国家，即使各国中央银行要以持有欧元区国家政府证券的方式持有欧元储备，也会持有德国或法国的政府证券，而不会去持有希腊的政府证券，因此希腊难以得到外国中央银行的资金。但日本不同，日元是基本上与英镑处于同等地位的第三重要的国际储备货币，各国中央银行会以持有日本政府证券的方式保留日元储备，从而向日本政府提供了资金支持。2012年2月，美国标准普尔公司维持日本政府债务的评级为“AA-”，原因之一就是日元是国际储备货币。

笔者认为，这是一个原因但不是主要原因。据日本中央银行统计，到2014年9月末，外国投资者持有日本长期政府证券501650亿日元，持有日本短期政府证券487750亿日元，共持有日本政府证券989400亿日元*Bank of Japan,InternationalInvestmentPositionofJapan,EndofQuarter, http://www.boj.or.jp。另外，据日本财务省统计，到2014年9月末，日本政府尚未偿还的政府证券是8678240亿日元*Japan Ministry of Finance,CentralGovernmentDebt. http//www.mof.go.jp，这意味着外国投资者持有的日本政府证券只占尚未偿还的日本政府证券的11.40%，外国投资者持有日本政府证券对日本政府债务的支持作用并不大。

但是，这又是日本与美国的不同之处。根据美国财政部的统计，2014年，尚未偿还的美国政府债务总额是181414亿美元，外国投资者持有的美国债务总额是61124亿美元，外国投资者持有的美国债务占尚未偿还的美国政府债务的33.69%*U.S. Department of the Treasury,TheDebttoThePennyandWhoHoldsIt, http://www.treasurytirect.gov。这意味着美国的政府债务有1/3是依靠外国投资者支撑的。如果美元不是国际储备货币，美国政府债务状况可能难以为继。

第二，有人认为，日本宽松的货币政策和充裕的资金是日本没有爆发政府债务危机的原因。长期以来，日本中央银行实行较为宽松的货币政策，货币供给量不断增加。充裕的资金供给与经济不景气导致的资金需求低迷相结合，导致日本的利率较低，从而大幅度降低了日本政府债务的成本，使日本政府的高债务率可以延续。美国穆迪公司在2014年12月1日将日本主权债务评级从Aa3下调降至A1时，正是考虑到日本政府证券收益率较低而没有进一步降低日本政府债务的信用等级。

笔者认为，这是一个原因但不是主要原因。确实，日本经济不景气和日本中央银行宽松的货币政策降低了日本政府债务的成本。2010年以来日本货币供给(M1)增长率，国内生产总值(GDP)增长率以及中央银行基准贴现率的情况如表6所示。其中货币供给(M1)是指通货与需求存款之和，国内生产总值增长率是以不变价格计算的增长率。

表6　2010年以来日本货币供给等指标的变化

资料来源：Bank of Japan,SearchAmongAllTimeSeries, http://www.boj.or.jp;InternationalMonetaryFund,WorldEconomicOutlookDatabases, 2014all, http://www.imf.org

从表6可以看到，货币供给以远高于国内生产总值增长率的速度增长，中央银行的基准贴现率接近于零。在如此低利率的情况下，据日本财务省统计，在2015年2月，日本1年期限到10年期限的政府债券的年利息率是0.011% — 0.398%，日本40年期限的政府债券的利息率也只有1.547%*Japan Ministry of Finance,InterestRate(February 2015), http//www.mof.go.jp。这样，日本政府的债务成本很低。

政府融资成本低之所以不是主要原因，是因为2011年前后欧元区的年利息率也很低，当时大约是1%，那么为什么希腊就爆发了政府债务危机呢？政府融资成本高固然会增加政府偿还债务的负担，导致政府债务危机的爆发，但是政府偿还债务不仅要支付利息，而且也要支付本金，要偿还的本金过多同样也会导致政府债务危机的爆发。

第三，有人认为，日本政府偿还政府债务的机制是使日本没有爆发政府债务危机的原因。长期以来，日本政府形成了一种有效的偿还政府债务的机制。首先，日本政府成立了国债整理基金，专门负责政府债务偿还工作。国债整理基金在国债市场上进行操作，一方面选择价格低廉的时候买进政府证券，以降低整体的政府债务成本；另一方面通过买卖政府证券，调节着每个时期偿还政府证券的数量，以避免出现集中偿还政府证券的情况。其次，日本政府可以用新的政府证券替换到期的政府证券。例如，按照日本法律规定，建设债券到期的时候，政府可以只用现金偿还到期债券金额的10%，用新的债券偿还到期债券金额的90%，但在60年内必须用现金还清。这样，可以将政府债务延续下去。

笔者认为，这是一个原因但也不是主要原因。国债整理基金通过市场操作降低政府债务负担职能在一定的程度内发挥作用，相对于巨大的政府债务来说其收益微不足道。而用新的政府证券替换到期政府证券的方法只是将今天的债务负担转移到明天，但政府债务总是要偿还的。如果问题得不到解决，随着政府债务的积累，政府债务危机终究是要爆发的。

第四，有人认为，日本政府拥有高额的海外资产是使日本没有爆发政府债务危机的原因。日本对外是净债权国，日本官方拥有巨额的外汇储备，日本政府在必要的时候可以调回这些海外资产，从而向投资者提供信心上的保证，政府债务危机不可能爆发。2012年2月，美国标准普尔公司保持日本政府债务的评级为“AA-”，原因之一就是日本政府拥有高额的海外资产。

笔者认为，这个原因是不能成立的。确实，据日本中央银行的统计，到2014年9月末，日本对外总资产是8895970亿日元，对外总负债是5457900亿日元，对外净资产是正数，为3438070亿日元。但是，这是整个日本国民的对外净资产，而不是日本政府的对外净资产。如果只考虑公共部门，到2014年9月末，日本公共部门对外总资产是1665470亿日元，对外总负债是1061250亿日元，对外净资产是正数，为604220亿日元。但是，同期日本中央银行的国际储备资产是1382760亿日元*Bank of Japan,InternationalInvestmentPositionofJapan,EndofQuarter, http://www.boj.or.jp。这意味着只有部分日本中央银行的国际储备资产构成日本公共部门的对外净资产。这样就存在一个问题，在必要的时候日本政府可以使用中央银行的外汇储备来偿还债务吗？

应该指出，这在制度上是不可能的。除了国际货币基金组织的特别提款权以外，日本中央银行的国际储备资产是用日元买进以后形成的。在日本中央银行的资产负债表上，国际储备资产是资产，但同时存在等额的日元负债。如果说日本政府调回国际储备资产来偿还债务，无异于要求中央银行发行日元以帮助政府偿还债务。日本法律禁止中央银行直接对政府融通资金，又如何能允许中央银行对政府无偿提供资金？这是避免发生恶性通货膨胀的基本制度。

另外，即使这在制度上是可能的，不但作用有限，而且会产生不良后果。首先，以2014年9月末为例，日本政府可以使用的国际储备资产是604220亿日元，但是政府债务总额是8678240亿日元，即使将国际储备净资产全部调回国内，这部分资产也只占政府债务的6.96%，只能起到短时间缓解的作用。其次，日本政府债务主要是对日本国民的债务，那么如何用外汇支付政府债务？如果在国际外汇市场上卖出外汇买进日元，将导致日元汇率大幅度升值，从而对日本经济造成伤害。

由此可见，在上面分析的四个原因中，前三个原因在一定程度上延缓了日本政府债务矛盾的激化，但不是主要原因。第四个原因也不是日本没有爆发政府债务危机的原因。

笔者认为，日本政府债务负担是发达国家之“最”但却没有爆发政府债务危机，主要有下述两个原因：

第一，日本中央银行的作用不可低估。虽然日本中央银行不能在初级市场上买进政府证券，但它可以在二级市场上买进政府证券。当日本中央银行买进政府证券时，它实际上就是向日本政府融通资金。随着经济的发展，货币供给量也要随之增加。日本中央银行就可以以购买日本政府证券的方式投放货币。中央银行投放货币可以得到“铸币税收益”，而“铸币税收益”是要上缴国库的，日本中央银行实际上可以用“铸币税收益”向日本政府融通资金。

据日本统计局统计(见表7)，1990年以来，日本中央银行持有政府证券的比例由上升转为下降，但在安倍政府实行超宽松的货币政策以后迅速跃升到22.69%。值得注意的是，在这个期间，日本的政府债务在迅速增加。

表7　日本中央银行持有政府证券的比例

资料来源：Japan Statistical Bureau, Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp; Bank of Japan，JapaneseGovernmentBondsheldbyTheBankofJapan, http://www.boj.or.jp

2013年以来，日本政府推行量化宽松的货币政策。日本中央银行参照消费者价格指数的变化，以购买政府证券的方式大规模投放货币，以通过日元对外贬值来促进出口，通过降低利率来刺激投资，通过日元对内贬值来避免通货紧缩。实际上，日元汇率贬值在降低出口商品价格的同时提高进口商品价格，对于日本这样一个依赖自然资源进口的国家来说将产生不利影响。另外，日本已经陷入了“利率陷阱”，增加货币供给已经难以降低利率。但是，有一个后果则是明显的：日本中央银行可以大量向日本政府融通资金。

从上面的分析可以看到，日本中央银行在持有日本政府证券方面有相当大的操作空间，它所持有的日本政府证券的比例可以在4年内提升近16个百分点。另外，2014年12月末，日本中央银行持有的日本政府债券为1983639亿日元，但到2015年2月13日，日本中央银行持有的日本政府债券为2102259亿日元，在2个月内居然增长了5.98%*Bank of Japan,JapaneseGovernmentBondsheldbyTheBankofJapan, http://www.boj.or.jp。可以预料，假如日本发生了人们抛售日本政府证券的情况，日本中央银行还可以对市场进行干预。拥有可以独立地实行货币政策的中央银行是日本和希腊最大的差别。虽然希腊保留了中央银行，但它已经不能发行欧元，但是日本中央银行则可以发行日元。拥有从属于政府的中央银行也是日本与美国的差别。美国中央银行独立于政府，如果美国政府债务出现问题，美国中央银行可以发挥的作用要小于日本。

第二，日本金融机构的作用不可低估。日本是一个实行政府主导的市场经济体制的国家，这就是国际经济学界所称的“东亚模式”。政府不但利用财政政策和货币政策影响经济，而且还利用产业政策影响经济。在这种经济体制下，日本政府与日本大金融机构和大企业存在着密切的关系，日本金融机构一直大量持有日本政府债务。另外，日本经济长期低迷，各种资产收益不高，贷款利率也很低，日本金融机构也愿意持有日本政府的债务。这样，日本金融机构支撑着日本政府的债务。

根据日本中央银行的报告，到2014年6月，日本各大金融机构持有的日本政府债务情况如下：保险公司约16%，商业银行约14%，小企业融资换贷款计划约16%，公共养老金约6%，农林渔业融资换贷款计划约3%，公司养老基金约2.5%，这意味着这些金融机构所持有的政府债务已经达到日本政府债务总额的57.5%*Bank of Japan,PortfolioRebalancingFollowingtheBankofJapan’sGovernmentBondsPurchases, Bank of Japan Review, Jun 2014, p.2, http://www.boj.or.jp。在这里，所谓融资换贷款计划(Funding for Lending Scheme，简称FLS)是指：有资质参与该计划的商业银行以低流动性的资产(如抵押贷款、小额商业贷款等)为抵押向中央银行借入高流动性的国债，再以换来的国债作抵押，换取回购贷款，回购贷款的利率接近中央银行的低利率。该计划的目的是增加银行业资产的流动性，扩大信贷规模。

在外国投资者持有日本政府债务只有约10%的情况下，日本政府债务形成了一个内部循环体系：日本政府向金融机构发行政府证券，金融机构利用筹集的存款或资金认购政府证券，日本政府在政府证券到期的时候还本付息，相应地金融机构支付存款的本息或投资者的收益，然后日本政府再发行新的政府证券……只要日本金融机构不发生大规模地减持日本政府债务的现象，日本政府就可以不断地借入新的债务以偿还旧的债务。即使外国投资者大规模减持日本政府债务，由于外国投资者持有的日本政府债务不多，日本中央银行或金融机构可以很容易地以买进日本政府债务的方式来抵消这种影响。

正是由于这一系列的原因，使日本政府出现如此高的债务率而没有爆发政府债务危机。

三、日本一定不会爆发政府债务危机吗

由于日本经济体制和政府债务情况与别的国家不同，日本政府债务的现状可以在一段时间里得以维持。但是，日本就一定不会爆发政府债务危机吗？笔者试图从两个角度分析这个问题：第一个角度是日本高政府债务率是如何形成的，并考察这些原因是否可以缓解；第二个角度是目前维持着日本政府债务运行的因素是否可以持续，它们在什么情况下会变化。

日本在历史上也曾经出现过严重的财政赤字，政府债务不断增加。日本政府在1976年制定的“昭和50年代前期经济计划”，1979年制定的“新经济社会7年计划”以及1980年制定的“80年代经济社会展望和指针”，都明确地提出财政重建的任务，并且在1990年取得了一定的成效*余昺雕：《日本经济新论》，长春：吉林大学出版社，2000年，第146—149页。。

但是，在20世纪90年代以后，日本财政状况重新恶化。日本自1990年以来一般账户的财政赤字情况如表8所示。日本的财政收支设有两个账户：一个是一般账户(General Account)，反映政府一般收入和支出的情况；另一个是特别账户(Special Account)，反映政府投融资的收入和支出情况*国内经济学文献通常按照相应的日语汉字将General Account翻译为一般会计，将Special Account翻译为特别会计。。因此，一般账户能够反映日本政府的财政状况。另外，日本政府的财政收入包括税收收入、国有企业利润收入、政府财产收入等。从表8可以看到，日本基本处于财政赤字的状态，而且财政赤字越来越大，这样便导致日本政府债务迅速增加。

表8　日本1990年以来一般账户的财政赤字状况　单位：亿日元

资料来源：Japan Statistical Bureau. Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp

注：表中2014年的财政支出和财政收入数据是预算额，其余数据是决算额。

日本20世纪90年代以来财政和债务状况恶化是下述原因造成的：

第一，日本1989年泡沫经济破裂，使日本经济从1992年开始陷入长达12年的经济衰退。2004年，虽然日本经济走出了衰退，但仍然处于缓慢增长或者停滞状态。据国际货币基金组织统计，20世纪80年代以来，日本国内生产总值年平均增长率如表9所示。从表9可以看到，在20世纪90年代以后，日本经济告别了80年代的中速增长状态，进入低速增长状态。在21世纪以后，日本经济更是进入了停滞状态。日本经济的这种状况对日本政府的税源产生很大的影响。

表9　日本国内生产总值年平均增长率

资料来源：International Monetary Fund,WorldDevelopmentOutlookDatabases, April 2014, http://www.imf.org

一方面日本经济停滞不前，另一方面日本政府又不能提高税率。显然，如果日本政府提高税率，日本经济将更加衰退。据日本统计局统计，20世纪90年代以来，中央政府和地方政府的税收对国民收入的比例基本上保持在23%左右的水平，对国内生产总值的比例基本保持在17%左右的水平*Japan Statistical Bureau, Tax Burden, Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp。这样，日本政府的税收在数量上难以增加。

第二， 20世纪90年代以后，日本人口迅速老龄化，老人的养老金和医疗费支出迅速增加。另外，为了解决社会问题，日本政府建立起社会福利制度，这一切都需要增加政府支出。在这样的情况下，日本政府只能依赖于发行政府债务来维持政府支出，结果加重了日本政府的债务负担。

据日本统计局统计，在1990年，日本60岁及以上人口占总人口的比例是17.51%。该比例在2000年上升到23.43%，到2010年上升到30.68%，到2013年继续上升到32.65%*Japan Statistical Bureau, Population by Age, Chapter 2 Population,JapanStatisticalYearbook, http://www.stat.go.jp。这意味着日本在2013年近1/3人口的年龄是60岁及以上，日本已经变成比较严重的老龄化社会。

一方面随着老龄人口增加，老年人社会保障支出需要增加，另一方面随着社会福利制度的建立，社会保障支出也在增加，结果政府的社会福利支出不断增加。在日本，政府的社会保障支出(Social Security)包括生活保护(Livelihood Protection)、社会福利费(Social Welfare)、社会保险费(Social Insurance)、保健卫生(Health and Sanitation Measures)和失业救济(Unemployment Measures)。据日本统计局统计，在1990年，日本政府社会保障支出在财政支出中所占的比例为16.57%。该比例在2000年上升到19.74%，到2010年上升到29.64%，到2013年上升到29.95%。这意味着日本政府的一般支出约30%花在社会保障上*Japan Statistical Bureau, Settled Expenditure by Principal Item, Chapter 5 Public Finance,JapanStatisticalYearbookhttp://www.stat.go.jp。社会保障支出是日本财政支出中比例最大而且在不断上升的支出。

第三，日本政府为了刺激经济不断实行扩张性的财政政策，为了促进企业发展也不断推行产业政策，结果也加重了政府的债务负担。日本政府的财政政策和产业政策是通过财政投融资计划(Fiscal Investment and Load Plan)实施，由财政投融资基金操作，并设立区别于一般账户的特殊账户进行管理。财政投融资计划是一项政策性和收益性相结合的计划，一方面考虑经济发展的需要，另一方面贷款是有偿的。日本政府在该特殊项目的支出包括住宅和道路的建设、生活环境的改善、对贸易的支持、对企业的贷款等。尽管特殊项目的支出是有偿的，但其政策性的特点使之收入不能弥补支出，从而形成了政府的净支出。

日本财务省的统计资料表明，财政投融资基金是依靠发行政府担保的长期债券来维系的。表10说明了财政投融资基金2007年以来长期债券负债项的数额以及它在总负债中所占的比例。

表10　财政投融资基金长期债券负债以及在总负债中所占的比例　单位：亿日元

资料来源：Ministry of Finance Japan,MonthlyReportofFiscalLoanFund, 2007—2014, http//www.mof.go.jp

从表10可以看到，财政投融资基金的支出越来越依赖于发行债券，在2011年以后稳定在70%的水平上。另外，据日本财务省统计，在2014年，在日本政府尚未偿还的债券中，财政投融资债券所占的比例为11.08%。这说明，日本的财政政策和产业政策也是造成日本政府沉重的债务负担的主要原因*Japan Ministry of Finance,OutstandingGovernmentBondsandBorrowings, December 2014, Press Release, http//www.mof.go.jp。

可以预料，日本经济在未来仍然处于低速增长或停滞状态，税源难以得到根本改善。另外，社会保障支出和财政投融资支出在一定程度上是一种带有刚性的政府支出。如果日本政府债务情况继续恶化，日本迟早要爆发政府债务危机。这样，就产生一个问题，目前维系着日本政府债务的两个主要因素能否继续维系着日本的政府债务呢？

首先来考察日本中央银行。日本中央银行为避免日本爆发政府债务危机发挥了重要的作用并且还具有一定的操作空间，但是这个空间不是无限的。日本中央银行在二级市场上买进政府证券的过程就是投放货币的过程，而大规模投放货币会导致恶性通货膨胀的发生。

目前日本中央银行盯住消费者价格指数投放货币本身就面临很大的风险。由于日本经济停滞，缺少投机或投资的机会，货币流通速度下降，大量的货币在银行体系内低效率运转，消费者价格指数没有反应。但是，如果一旦出现投机的机会，资产泡沫就会迅速形成，价格水平就会迅速上涨。

如果日本中央银行既要维系日本政府的债务又要避免通货膨胀，只能通过提高法定准备金比率或提高再贴现率的方法来收缩货币，但这样将会伤害日本的商业银行体系，由此导致的利率上升又会加重日本政府债务的成本。目前日本中央银行持有的政府证券已经达到政府证券总额的22%，还能在多大程度上继续提高这个比例？因此，日本中央银行的操作空间已经不大了。

再来考察日本金融机构。日本金融机构对于维持日本政府债务的稳定发挥了重要作用，但是日本的金融机构是追求利润的金融机构，它们只能在自我维持的条件下才愿意持有日本政府的证券。

以商业银行为例。根据日本中央银行的统计，在2015年2月，日本300万日元以下的1年期限和10年期限的存款年利率分别是0.026%和0.097%，1年期限和10年期限的贷款年收益率分别是1.05%和1.25%，但是1年期限和10年期限的政府债券的年利率只有0.011%和0.398%*Ministry of Finance Japan.PrimeLendingRate,AverageInterestRatePostedatFinancialInstitutionbyTypeofDeposit. http//www.mof.go.jp。这意味着如果按照市场利率操作，日本商业银行吸收短、中期存款投资短、中期政府证券实际上已经处于亏损状态，只有吸收长期存款投资长期政府证券才有微利。另外，日本商业银行贷款利率远高于投资政府证券的利率。在贷款和别的投资机会不多的情况下，商业银行还愿意大量持有日本政府证券。如果这种情况发生变化，商业银行还愿意大量持有日本政府证券吗？

因此，如果金融市场条件发生变化，日本政府债务内部循环体系有可能解体。如果日本政府要维持这个体系，只能提高政府证券的收益率，但这样又会加重日本政府的债务负担。日本金融机构的作用也是有限度的。

由此可见，日本政府面临着主动调整政府债务和被动调整政府债务的选择。所谓主动调整是努力提高对经济影响相对小的税种的税率和减少对经济影响相对小的政府支出，逐渐地降低政府债务率。这样的调整会造成日本经济一定程度的衰退，但可以避免政府债务危机的爆发。所谓被动调整是听任政府债务情况恶化，最终导致政府债务危机的爆发。到那个时候，政府不得不采取严厉的措施削减政府债务，同样会对经济造成破坏。很显然，被动调整对日本经济的伤害将更大。

【责任编辑：许玉兰；责任校对：许玉兰，杨海文】

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.01.014

作者简介：李翀，北京师范大学经济与工商管理学院(北京 100875)。

*收稿日期：2015—09—10