浅析我国现行国省干线公路管理体制
2016-02-25 22:46冯阳萍刘文慧
环球人文地理·评论版 2014年4期
冯阳萍+刘文慧
摘要：本文在阅读大量相关参考文献的基础上，对我国现行的国省干线公路管理体制进行分析研究，提出未来我国国省干线公路管理体制的发展方向。
关键词：国省干线；条条管理；条块管理；块块管理；
一、公路管理体制概述
（一）公路管理体制涵义
公路管理体制是指政府在实施公路管理时在组织机构设置、上下隶属关系、职能职责划分等方面体系、制度、形式的总称。我国公路管理体制是在中央统一领导的前提下，建立的由中央、省、市（地）、县四级公路管理机构共同组成的管理体系。本文主要对我国现行国道、省道管理体制进行分析、研究，并不涉及高速公路和农村公路如何管理的问题。
（二）法律对公路管理体制的规定
《中华人民共和国公路法》第八条规定，对公路的管理分为中央管理和地方管理两个层次：国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
二、我国现行国省干线公路管理体制
从上述法律规定可以看出，交通运输部主管全国公路工作，主要从法律法规、宏观政策上对全国各地公路管理工作进行指导；省级人民政府设立的交通运输主管部门负责辖区内公路的养护、建设和管理，具体事务工作由其下设的公路局、高速公路管理局等机构负责。但是关于县级以上政府行政区域内的国道、省道应该如何管理，法律并未作出详细说明。在具体实践中，各省市根据交通部的大政方针和自身特点，分别采取了“条条”管理、“块块”管理、“条块结合”的管理三种模式。
（一）“条条”管理模式
“条条”管理是指由省级人民政府交通主管部门所属的省（自治区、直辖市）公路管理局，对全省范围内的国道、省道直接实施统一管理；市级公路管理分局和县级公路管理所均为省公路局的派出机构，在省公路管理局的指导下完成对国道、省道的建设、养护工作。
图1.注：实线表示直属关系；虚线表示业务指导，无隶属关系（下图同）。
这种模式优点在于它能够有效地克服管理过程中多头管理、政令不畅等问题，便于统一指挥，明晰权责关系。
当然，这种模式也有缺点：下级公路管理机构只能机械地服从上级的命令和指派任务，缺乏灵活性。
（二）“块块”管理模式
“块块”管理是指市、县的公路管理机构在本级政府交通运输主管部门领导下，独立管理辖区内的国道、省道的部分管理、养护工作。主要包括两种形式：地市级以下的垂直管理、条块相结合的管理。
图2-1
图2—2
这种管理体制在实行初期能够提高地方投资公路建设的积极性。但是，随着经济不断发展，这种体制暴露出愈来愈多的弊端：1.各地市公路管理机构各施其政，破坏了公路行业管理的统一性和整体性，影响公路网整体效益的发挥。2.市、县公路管理分局的人、财、物均由地方政府管理，市、县公路管理分局工作会受到地方政府官员的的干预，上级官员强行安排人员进出，易导致机构臃肿，人员膨胀。
（三）“条块结合”的管理模式
“条块结合”是指在省级人民政府交通主管部门的公路管理机构对辖区内国道、省道实施统一管理的条件下，市级交通主管部门的公路管理机构具体负责辖区内的国道、省道的养护和部分路政管理工作，县公路管理所则是市公路管理分局的派出机构。这种管理模式主要有两种：一是地级市以下的“条块管理”，市级公路管理机构主管县级公路管理机构的财权和计划，人事权则由县级政府部门主管；二是地级市以下的垂直管理，市级公路管理机构对县级公路管理机构的人、财、物进行统一的垂直管理。
图3—1
图3—2
这种模式既能够在一定程度上实现对公路行业的统一管理，又能调动地方政府建设、养护公路的积极性。但是，这种模式也具有局限性，比如在许多实行条块结合的省份，资金计划、业务规划由省级下达，人员和管理责任却在地市，明显存在权责不清、主体不明的问题。同时，省级公路管理机构与市级交通主管部门之间极易出现目标不一致的情况。
三、未来国省干线公路管理体制的发展方向
从公路管理的现状和公路行业的特点来看，“以条为主，条块结合”管理模式更能适应并促进公路的发展，应成为公路管理体制的主流模式。究其原因主要有以下几个方面：
（一）能够有效解决机构臃肿、人员庞大的现象
在以垂直管理为主体的管理模式下，省公路管理局对省域范围内各级公路管理机构的人、财、物进行统一管理，能够降低市级、县级政府对本级公路管理机构工作的干涉程度。可以减少政府官员强行安排人员现象的发生，使公路管理机构人才结构逐渐趋于合理；同时也有利于减少地方公路管理机构的财政支出和债务压力。
（二）有利于做到事权一致，明晰各部门权责
在这种模式下，资金计划、业务规划、人员配置及各级公路管理机构的职责都由省公路管理局明确规定，可以减少政出多门、权力交叉的现象发生，避免其它部门干扰公路管理机构业务，真正使各级公路管理机构切实履行自己的职责。
四、结语
公路管理体制与公路发展及国民经济的发展能否相适应，对公路行业和国民经济的发展发挥着至关重要的作用。因此，选择合适的公路管理模式是公路行业发展的基础内容和重要环节。各省在选择公路管理体制模式的时候要权衡利弊，根据自己省域的特点及地区对公路发展的要求选择适合自身发展的公路管理模式，才能推动整个公路行业的大发展。
参考文献：
[1]余红峰.我国公路管理体制面临的问题和对策研究.[D].山东大学.2011.
[2]徐大庆.我国公路管理体制改革模式研究.[D].郑州大学.2003.endprint
摘要：本文在阅读大量相关参考文献的基础上，对我国现行的国省干线公路管理体制进行分析研究，提出未来我国国省干线公路管理体制的发展方向。
关键词：国省干线；条条管理；条块管理；块块管理；
一、公路管理体制概述
（一）公路管理体制涵义
公路管理体制是指政府在实施公路管理时在组织机构设置、上下隶属关系、职能职责划分等方面体系、制度、形式的总称。我国公路管理体制是在中央统一领导的前提下，建立的由中央、省、市（地）、县四级公路管理机构共同组成的管理体系。本文主要对我国现行国道、省道管理体制进行分析、研究，并不涉及高速公路和农村公路如何管理的问题。
（二）法律对公路管理体制的规定
《中华人民共和国公路法》第八条规定，对公路的管理分为中央管理和地方管理两个层次：国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
二、我国现行国省干线公路管理体制
从上述法律规定可以看出，交通运输部主管全国公路工作，主要从法律法规、宏观政策上对全国各地公路管理工作进行指导；省级人民政府设立的交通运输主管部门负责辖区内公路的养护、建设和管理，具体事务工作由其下设的公路局、高速公路管理局等机构负责。但是关于县级以上政府行政区域内的国道、省道应该如何管理，法律并未作出详细说明。在具体实践中，各省市根据交通部的大政方针和自身特点，分别采取了“条条”管理、“块块”管理、“条块结合”的管理三种模式。
（一）“条条”管理模式
“条条”管理是指由省级人民政府交通主管部门所属的省（自治区、直辖市）公路管理局，对全省范围内的国道、省道直接实施统一管理；市级公路管理分局和县级公路管理所均为省公路局的派出机构，在省公路管理局的指导下完成对国道、省道的建设、养护工作。
图1.注：实线表示直属关系；虚线表示业务指导，无隶属关系（下图同）。
这种模式优点在于它能够有效地克服管理过程中多头管理、政令不畅等问题，便于统一指挥，明晰权责关系。
当然，这种模式也有缺点：下级公路管理机构只能机械地服从上级的命令和指派任务，缺乏灵活性。
（二）“块块”管理模式
“块块”管理是指市、县的公路管理机构在本级政府交通运输主管部门领导下，独立管理辖区内的国道、省道的部分管理、养护工作。主要包括两种形式：地市级以下的垂直管理、条块相结合的管理。
图2-1
图2—2
这种管理体制在实行初期能够提高地方投资公路建设的积极性。但是，随着经济不断发展，这种体制暴露出愈来愈多的弊端：1.各地市公路管理机构各施其政，破坏了公路行业管理的统一性和整体性，影响公路网整体效益的发挥。2.市、县公路管理分局的人、财、物均由地方政府管理，市、县公路管理分局工作会受到地方政府官员的的干预，上级官员强行安排人员进出，易导致机构臃肿，人员膨胀。
（三）“条块结合”的管理模式
“条块结合”是指在省级人民政府交通主管部门的公路管理机构对辖区内国道、省道实施统一管理的条件下，市级交通主管部门的公路管理机构具体负责辖区内的国道、省道的养护和部分路政管理工作，县公路管理所则是市公路管理分局的派出机构。这种管理模式主要有两种：一是地级市以下的“条块管理”，市级公路管理机构主管县级公路管理机构的财权和计划，人事权则由县级政府部门主管；二是地级市以下的垂直管理，市级公路管理机构对县级公路管理机构的人、财、物进行统一的垂直管理。
图3—1
图3—2
这种模式既能够在一定程度上实现对公路行业的统一管理，又能调动地方政府建设、养护公路的积极性。但是，这种模式也具有局限性，比如在许多实行条块结合的省份，资金计划、业务规划由省级下达，人员和管理责任却在地市，明显存在权责不清、主体不明的问题。同时，省级公路管理机构与市级交通主管部门之间极易出现目标不一致的情况。
三、未来国省干线公路管理体制的发展方向
从公路管理的现状和公路行业的特点来看，“以条为主，条块结合”管理模式更能适应并促进公路的发展，应成为公路管理体制的主流模式。究其原因主要有以下几个方面：
（一）能够有效解决机构臃肿、人员庞大的现象
在以垂直管理为主体的管理模式下，省公路管理局对省域范围内各级公路管理机构的人、财、物进行统一管理，能够降低市级、县级政府对本级公路管理机构工作的干涉程度。可以减少政府官员强行安排人员现象的发生，使公路管理机构人才结构逐渐趋于合理；同时也有利于减少地方公路管理机构的财政支出和债务压力。
（二）有利于做到事权一致，明晰各部门权责
在这种模式下，资金计划、业务规划、人员配置及各级公路管理机构的职责都由省公路管理局明确规定，可以减少政出多门、权力交叉的现象发生，避免其它部门干扰公路管理机构业务，真正使各级公路管理机构切实履行自己的职责。
四、结语
公路管理体制与公路发展及国民经济的发展能否相适应，对公路行业和国民经济的发展发挥着至关重要的作用。因此，选择合适的公路管理模式是公路行业发展的基础内容和重要环节。各省在选择公路管理体制模式的时候要权衡利弊，根据自己省域的特点及地区对公路发展的要求选择适合自身发展的公路管理模式，才能推动整个公路行业的大发展。
参考文献：
[1]余红峰.我国公路管理体制面临的问题和对策研究.[D].山东大学.2011.
[2]徐大庆.我国公路管理体制改革模式研究.[D].郑州大学.2003.endprint
摘要：本文在阅读大量相关参考文献的基础上，对我国现行的国省干线公路管理体制进行分析研究，提出未来我国国省干线公路管理体制的发展方向。
关键词：国省干线；条条管理；条块管理；块块管理；
一、公路管理体制概述
（一）公路管理体制涵义
公路管理体制是指政府在实施公路管理时在组织机构设置、上下隶属关系、职能职责划分等方面体系、制度、形式的总称。我国公路管理体制是在中央统一领导的前提下，建立的由中央、省、市（地）、县四级公路管理机构共同组成的管理体系。本文主要对我国现行国道、省道管理体制进行分析、研究，并不涉及高速公路和农村公路如何管理的问题。
（二）法律对公路管理体制的规定
《中华人民共和国公路法》第八条规定，对公路的管理分为中央管理和地方管理两个层次：国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。
二、我国现行国省干线公路管理体制
从上述法律规定可以看出，交通运输部主管全国公路工作，主要从法律法规、宏观政策上对全国各地公路管理工作进行指导；省级人民政府设立的交通运输主管部门负责辖区内公路的养护、建设和管理，具体事务工作由其下设的公路局、高速公路管理局等机构负责。但是关于县级以上政府行政区域内的国道、省道应该如何管理，法律并未作出详细说明。在具体实践中，各省市根据交通部的大政方针和自身特点，分别采取了“条条”管理、“块块”管理、“条块结合”的管理三种模式。
（一）“条条”管理模式
“条条”管理是指由省级人民政府交通主管部门所属的省（自治区、直辖市）公路管理局，对全省范围内的国道、省道直接实施统一管理；市级公路管理分局和县级公路管理所均为省公路局的派出机构，在省公路管理局的指导下完成对国道、省道的建设、养护工作。
图1.注：实线表示直属关系；虚线表示业务指导，无隶属关系（下图同）。
这种模式优点在于它能够有效地克服管理过程中多头管理、政令不畅等问题，便于统一指挥，明晰权责关系。
当然，这种模式也有缺点：下级公路管理机构只能机械地服从上级的命令和指派任务，缺乏灵活性。
（二）“块块”管理模式
“块块”管理是指市、县的公路管理机构在本级政府交通运输主管部门领导下，独立管理辖区内的国道、省道的部分管理、养护工作。主要包括两种形式：地市级以下的垂直管理、条块相结合的管理。
图2-1
图2—2
这种管理体制在实行初期能够提高地方投资公路建设的积极性。但是，随着经济不断发展，这种体制暴露出愈来愈多的弊端：1.各地市公路管理机构各施其政，破坏了公路行业管理的统一性和整体性，影响公路网整体效益的发挥。2.市、县公路管理分局的人、财、物均由地方政府管理，市、县公路管理分局工作会受到地方政府官员的的干预，上级官员强行安排人员进出，易导致机构臃肿，人员膨胀。
（三）“条块结合”的管理模式
“条块结合”是指在省级人民政府交通主管部门的公路管理机构对辖区内国道、省道实施统一管理的条件下，市级交通主管部门的公路管理机构具体负责辖区内的国道、省道的养护和部分路政管理工作，县公路管理所则是市公路管理分局的派出机构。这种管理模式主要有两种：一是地级市以下的“条块管理”，市级公路管理机构主管县级公路管理机构的财权和计划，人事权则由县级政府部门主管；二是地级市以下的垂直管理，市级公路管理机构对县级公路管理机构的人、财、物进行统一的垂直管理。
图3—1
图3—2
这种模式既能够在一定程度上实现对公路行业的统一管理，又能调动地方政府建设、养护公路的积极性。但是，这种模式也具有局限性，比如在许多实行条块结合的省份，资金计划、业务规划由省级下达，人员和管理责任却在地市，明显存在权责不清、主体不明的问题。同时，省级公路管理机构与市级交通主管部门之间极易出现目标不一致的情况。
三、未来国省干线公路管理体制的发展方向
从公路管理的现状和公路行业的特点来看，“以条为主，条块结合”管理模式更能适应并促进公路的发展，应成为公路管理体制的主流模式。究其原因主要有以下几个方面：
（一）能够有效解决机构臃肿、人员庞大的现象
在以垂直管理为主体的管理模式下，省公路管理局对省域范围内各级公路管理机构的人、财、物进行统一管理，能够降低市级、县级政府对本级公路管理机构工作的干涉程度。可以减少政府官员强行安排人员现象的发生，使公路管理机构人才结构逐渐趋于合理；同时也有利于减少地方公路管理机构的财政支出和债务压力。
（二）有利于做到事权一致，明晰各部门权责
在这种模式下，资金计划、业务规划、人员配置及各级公路管理机构的职责都由省公路管理局明确规定，可以减少政出多门、权力交叉的现象发生，避免其它部门干扰公路管理机构业务，真正使各级公路管理机构切实履行自己的职责。
四、结语
公路管理体制与公路发展及国民经济的发展能否相适应，对公路行业和国民经济的发展发挥着至关重要的作用。因此，选择合适的公路管理模式是公路行业发展的基础内容和重要环节。各省在选择公路管理体制模式的时候要权衡利弊，根据自己省域的特点及地区对公路发展的要求选择适合自身发展的公路管理模式，才能推动整个公路行业的大发展。
参考文献：
[1]余红峰.我国公路管理体制面临的问题和对策研究.[D].山东大学.2011.
[2]徐大庆.我国公路管理体制改革模式研究.[D].郑州大学.2003.endprint
