农村公共产品供给的现状及其方式转换探析

周卫卫

(安徽师范大学 法学院， 安徽 芜湖 241003)



农村公共产品供给的现状及其方式转换探析

周卫卫

(安徽师范大学 法学院， 安徽 芜湖 241003)

摘要：农村公共产品的供给问题与农民增收、农业发展和农村稳定密切相关。当前我国科层化下的政府供给方式存在着诸如供给财政短缺、供给机制不科学、供给质量不高等多种弊病，严重制约着农村社会的发展。因此，需要通过树立科学的供给原则，优化农村公共产品供给主体，明确各相关主体职责，拓宽农村公共产品筹资渠道，完善供给监督机制等多种手段推进农村公共产品供给方式的转换。

关键词：农村公共产品；供给现状；方式转换

20世纪的百年历史表明，农业、农村和农民问题始终是我国社会发展的焦点所在。改革开放以来,“三农”问题也一直备受党中央、国务院高度关注。继党的十六大提出建设社会主义新农村的总体目标以来，各级地方政府也不断着力于本地区农村各项事业的建设。历经几十年的发展，我国在乡村建设方面取得了许多突破性的成绩，但与此同时制约总体目标实现的各种因素依然存在，其中农村公共产品供给问题已俨然成为新农村建设中的关键性环节。受传统的计划经济体制思维的影响，我国农村公共产品供给方式主要还是以政府供给为主导。随着农村社会的转型和发展，几乎由政府包揽的单一供给方式将无法满足农村居民日益多样化和高层次的物质文化需求。因此，在这种情境下，适时推进农村公共产品供给方式转换，既适应于农村居民日益增长的物质文化需求的社会需要，也将有益于建设社会主义新农村目标的早日实现。

一、农村公共产品:概念界定与基本特征

关于农村公共产品的概念迄今为止尚未形成一个统一、权威的定义。就国内学者而言，大多是以美国著名经济学家保罗·萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中提出的公共产品概念为逻辑起点，同时结合我国农村特殊的地域环境进一步阐释而来。具体来说，学者张军提出农村公共产品是由当地的农村社区集体参与共享的“产品”，而这些产品以消费的排他性以及供给的连带性为外在表现特征[1]。杨卫军、王永莲指出农村公共产品是一种不同于农村居民的“私人产品”，主要是用以满足农村社会的公共需求，这种产品具有不可分割、非竞争、非排他的特殊属性。其表现形式既有物质性的，也有非物质性的[2]。学者许小青把农村公共产品定义为在农村地区用以为农村社会服务的具有非排他性和非竞争性的产品[3]。综合国内众多学者对农村公共产品的界定，我们可以将农村公共产品初步定义为在农村地区用以满足农业生产、农村建设、农民生活所需的各种产品和服务的总和。

和一般公共产品相比，农村公共产品在效用的非排他性、使用的非竞争性以及受益的不可分割性等方面有着共同的特性。与此同时，基于特殊地域环境下的公共产品，农村公共产品也有着自身特殊的属性。第一是区域性。和城市公共产品相比，农村公共产品蕴涵着明显的农村地域特性，它包含了大量的关于农业生产、农村建设、农民生活的公共性产品和服务。第二是异质性。受各地自然条件、经济文化发展水平以及地理位置的影响，不同地区、不同类型的农村对公共产品的需求标准和数量会有较大差异。第三是变动性。伴随着农村社会的转型发展，农民对公共产品的需求类型会发生变化，享受型农村公共产品将逐渐取代基础性农村公共产品。

二、当前我国农村公共产品供给的基本现状

随着我国改革开放的不断深化，同时伴随着“多予、少取、放活”方针和一系列惠农政策的推行，我国农村公共产品供给方式有了长足的进步。当前，我国部分尚处于探索多方参与农村公共产品供给的省份已取得了众多阶段性的成效，集中表现为农村公共产品供给的内容逐步完善、数量有所增加、覆盖面不断拓宽等多个方面。尽管如此，当前农村公共产品供给方面依然存在着诸如供给财政资源短缺、供给机制不科学、供给质量不高等客观问题。

(一)农村公共产品供给财政资源短缺

农业是集自然风险与市场风险双重风险为一体的脆弱性产业，需要政府的大力支持。目前，我国农村公共产品供给财政支出主要来源于中央政府与各级地方政府的财政支出。从表1的相关统计数据来看，从2006年到2014年，国家财政用于三农的支出虽然呈现出逐年上升的趋势，但所占比例始终维持在9%左右，三农财政支出有待进一步增加[4]。同时，农业财政支出占国家财政支出的比重与农业在国内生产总值中所占比重不匹配，以2013年为例，国内生产总值为568 845.2亿元，农业生产总值为56 957.0亿元，农业总产值占国内总产值的10.0%，而同年三农财政支出占国家财政支出的比例仅为9.8%[4]。

据有关调查显示，在我国农村普遍存在因资金不足而导致农业基础设施不健全、农村义务教育质量差、医疗卫生形势严峻等问题[5]。究其原因，一方面是由于长期以来受城乡分治，工业优先发展的战略思维的影响，国家在公共产品供给上重城市、轻农村，财政支出过多地偏向于城市建设。二是受分税制影响，财权与事权相分离，乡镇政府承担着大量的事权，但没有赋予相应的财权，导致地方政府对农村公共产品供给的财政支出严重不足。

表1　2006—2014年国内生产总值、财政支出等相关数据①2/亿元

(二)农村公共产品供给机制不科学

我国农村公共产品供给机制不科学主要表现为供给主体单一性与决策机制单向性两个方面。首先，在主体单一性方面，长期以来由于我国政府垄断着农村公共产品供给，其他民间组织、私人资本都无法大规模的进入，供给主体长期处于单一状态，这种单一的主体供应无法满足农村社会的发展需求。毋庸置疑，其原因是多方面的，既包含着政府没能实现职能的转变又有其他社会主体对农村社会关注度的缺乏。

其次，决策机制单向性严重。根据相关理论，在公共产品的供给决策方式上应采取“以手投票”的公共选择机制或“以足投票”的蒂伯特模型，使得民众对公共产品相关的意愿能够得到有效的表达[6]。然而，在我国农村公共产品的供给上政府长期遵循“自上而下”的决策方式，农村居民缺乏相应的意志表达渠道，最终导致农村居民需求与政府实际供应相背离，农村公共产品出现供给不足与供给过剩相并存的尴尬境界。

(三)农村公共产品供给质量不高

与丰富的城市公共产品相比，农村公共产品供给质量明显不高。这主要体现在公共产品的“质”和“量”两个方面。在“质”的方面，集中表现为供给产品地区结构的不合理，农村公共产品的供给因供给地区的经济发展水平不同而显示出巨大的差异性。具体来说，在我国，经济发达的东部地区农村公共产品较为丰富、多样，而经济欠发达的西部地区农村公共产品则呈现出单调、贫乏的状态；而在农村公共产品的“量”上，则体现为农村公共产品供给的总量不足。和数量较为完备、种类较为丰富的享受型城市公共产品相比，政府供给的农村公共产品还处于只能用以满足农业生产、农村建设、农民生活等基础性需求的阶段，而在当前社会主义新农村建设的关键性阶段，农村社会迫切需求是能够实现农业发展、农村繁荣、农民富裕的发展性和享受型公共产品。

三、农村公共产品供给方式转换的必要性分析

(一)农村社会经济发展的内在要求

历经三十多年的发展，我国农村的社会面貌发生了巨大的改变，伴随着农村“生存性”压力的减弱，“发展性”需求日益显现，农村社会实现了由生存型社会向发展型社会的转变。与此同时，作为农村公共产品的最终使用者和享受者，农村居民对农村公共产品的需求愈发强烈，产品的需求也逐步走向个性化、多元化。而在传统自上而下的供给方式主导下，农村居民对公共产品需求的偏好缺乏有效的表达机制，政府直接决定对农村提供公共产品的种类和数量，这就直接导致农村公共产品供需矛盾的产生。转变传统的供给方式实行多元供给，一方面可以立足于农民群众的需求，提供多样化的公共产品与服务，提高供给的针对性和有效性；另一方面，多主体的供给模式可以有效弥补政府、社会组织和私人部门单方面供给不足的问题,以达到充分的供给。二者兼并，最终达到供给的帕累托最优状态。

(二)构建服务型政府的必然要求

自20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的不断深化，政府体制也历经了数次自我革新的过程。80年代，为打破传统的政府集权模式对经济的束缚，围绕以集权与分权为核心思想，政府体制进行了一次分权与让利的改革。90年代，政府体制改革以精简政府机构为主要内容，旨在建设“小政府”模式。进入2000年以来，改革进一步深化，这时人们普遍认识到一个政府是否良好不在于政府权力的集中与分散、规模的大小，而应该取决于能否有效履行公共管理与服务职能。因此，“转变政府职能”被设定为政府改革的主题，政府改革的目标在于改变管理模式,构建服务型政府。所谓的服务型政府就是要坚持公民本位、以人为本的基本理念，公民是国家公共权力的唯一合法拥有者，政府充当着公共权力代理者的角色，在施政、提供公共服务的过程中必须将人民的意志作为一切工作的出发点[7]。当前我国大部分农村在公共产品供给总量、质量和结构方面都存在一些问题，在建设服务型政府的新时期，政府必须通过各种手段填补在这些地区履行公共管理与服务职能的短缺，加强农村公共产品供给，满足农民群众多层次、多样化的需求，这不仅是新时期打造服务型政府的要求也是政府秉持为人民服务的宗旨以及对人民负责原则的基本要求。

(三)统筹城乡发展的现实需要

党的十六届三中全会提出了以“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”为要领的五个统筹的科学发展战略，其中统筹城乡发展居于首要位置。近十几年来，这一战略思想也一直得到各级地方政府的贯彻与落实，推进城乡社会一体化的各种政策也时常出现在各级地方政府的文件中。但是，基于各种历史的和现实的因素影响，我国城乡公共服务之间的差距依然很大，落后的基础设施、稀缺的公共服务产品已成为当下农村缩小与城市差距的瓶颈所在，而对我国现行农村公共产品供给方式进行改革创新不失为破解当前困境的一剂良药，从而缩小城乡差距，实现城乡统筹发展。

(四)克服“政府失灵”有效方式

市场不是万能的，在诸多方面存在着缺陷。这就为政府介入市场、实施经济干预创造了必要的条件。但这并不意味着政府能够完美解决市场失灵的问题。受信息不完全、政策手段乏力、缺乏有效的监督等各种功能性和制度性因素的制约，政府也会发生失灵的问题。所谓的政府失灵是指政府的干预不能达到克服市场失灵、弥补市场缺陷的理论目标，相反，由于外部条件和自身的缺陷等因素的影响，政府在干预的过程中产生了新的问题，最终引发更大的效率损失[8]。现实分析表明，我国政府在农村公共产品供给方面存在严重的失灵现象，集中在政府供应总量不足、供给结构失衡等方面。而通过适时、适量的对供给方式进行调整，厘清政府职能、适当引入竞争机制等各种手段来纠正政府在供给方面的缺陷，才能最终达到供给体制的最优化。

四、推进农村公共产品供给方式转换的基本途径

(一)树立需求导向、效率与公平相结合的原则

农村公共产品供给应将农村居民对产品的需求偏好置于优先位置、政府的宏观指导作为重要参考。作为农村公共产品的最终消费者和受益者，只有农村居民才了解什么样的公共产品是当前所急切需要的。因此，各供给主体必须要实现观念的转变，由传统的管理者角色过渡到服务者的角色上，重新构建农村公共产品的决策机制,变自上而下为自下而上，从而真实反映村民的需求[9]。通过充分的调查分析，了解农村居民的需求意愿并将其作为明确供给内容的重要依据。

维护社会公平、正义是当代政府的重要职责之一，能否正确处理好效率与公平直接关乎到社会主义和谐社会的构建。当前，在社会主义市场经济新环境下，在农村公共产品的供给与管理过程中更要注重符合管理准则和遵循效率与公平原则的双向统一。所谓的“效率”就是指提供和管理过程中投入与产出的比例关系，而公平则包含多个方面，首先是“主体的公平”，主要注重于不同地区农村群体之间的公平；其次是“客体的公平”，它主要涉及农村公共产品供给内容上的公平，具体来说，就是要在公共卫生、基础教育、基础设施、社会保障、公共安全、环境保护、科学技术和一般公共服务等八大类基本公共服务项目之间做到公平的供给与管理。

(二)改革传统农村公共产品供给方式，探索多元供给新方式

受传统的计划经济体制思维影响，政府几乎垄断着我国农村公共产品的供给。实践证明，这种体制下的供给往往是低效率、不平衡的，公共资源无法做到均等的配置，农村公共产品缺乏的现象也十分突出。科层化下的政府供给方式已不能适应农村居民对公共产品日益多样化、个性化的需求，对此必须要克服对传统体制的路径依赖。而在这一方面，多中心的治理理论为我们提供了一种全新的思路，它强调在社会公共事务管理上应采取各种公共的或私人机构来共同分担，在管理过程中各主体间需要相互依赖、相互协调、相互配合，通过横向上的分工、协作，实现最终效益的最大化。鉴于此，培育和发展多元供给主体，实现多元化供给成为了能否达到最优供给的关键性环节。

1.政府——农村公共产品供给核心主体

作为社会管理者和公众利益的代表，在公共产品的供给过程中政府必须居于核心地位，避免因定位不清导致“越位”“缺位”的现象发生。在政府的主导作用下，政府在农村公共产品供给项目和数量上处于支配地位，经费投入的决策权在于政府，社会化主体则处于从属地位，主要负责农村公共产品的生产和项目的执行。在具体运作方式上，政府可以恰当地利用招标等各种方法，通过公平竞争挑选出最终的供给方。

当然，政府作为供给的核心主体必须要以转变政府职能为前提。不同与单一的政府供给，多元主体供给赋予了政府更大的灵活性。具体要求有三个方面：首先，基于合作的理念，政府应当遵循“有限政府”的原则，更多地担当起掌舵者的角色，为社会化主体让出更多的空间；其次，在多元合作供给的框架下，政府要为众多主体构建起一个相互沟通、协调的合作平台，充分调动供给主体的积极性；最后，由于多元主体的供给方式缺乏相应的法律支撑，这就要求政府制定相关的法规、条例，对各主体的行为、过程、责任进行规范和约束。

2.企业——农村公共产品供给的竞争参与主体

政府在农村公共产品供给中的主导地位并不意味着排斥和否定市场机制，作为资源配置中起决定性作用的市场必须在供给过程中加以充分利用，充分利用市场机制所拥有的竞争和效率来消除单一供给下“政府失灵”的问题。企业之所以能够成为农村公共产品供给主要参与者关键在于两方面的原因，一是考虑到供给过程中的盈利性，二是出于企业的社会责任。在企业参与到农村公共产品的供给过程中，要充分发挥自身的优势，按照“谁投资、谁受益”的原则，主要来负责农村农村非基本的、排他性的准公共产品的供给。

3.第三部门——农村公共产品供给的重要主体

第三部门的概念起源于20世纪50年代，它是随着对公民社会的探讨而发展起来的。简单来说，它是指排除在政府和企业之外的所有组织的集合，包括非政府组织、协会、公民志愿性社团等。西方国家的各种实践证明，第三部门在公共产品的供给过程中能够担任重要角色。近些年来，第三部门作为一只重要力量在我国农村公共产品供给过程中也发挥了一定的作用，包括农村的希望工程、科技下乡、医疗卫生下乡等活动。在多元供给方式下，第三部门要充分利用现有的各种有利政策与条件，与政府、企业展开积极合作，最大限度地发挥第三部门的社会资源优势和社会影响力，对所筹集的资源进行合理有效的应用，致力于农村公共产品供给的丰富化、个性化。

4.农村居民——农村公共产品共建共享的主角

习近平总书记在中共中央政治局第二十二次集体学习会议上指出：“在农村发展过程中,农民一直以来都是一个充满着巨大创造力的群体，发挥农民的首创精神,支持和鼓励农民因地制宜、积极探索,凝聚农民的智慧结晶,对于深化农村改革有极大推动作用。”农村居民不仅是农村公共产品的最终受益者，更应该成为多方共建农村公共产品的主角，政府和社会力量只能解决农村公共产品供给中的一部分，农民要解决对产品多层次、个性化的需求，最终还是要依靠自身的力量。例如在农村公共文化供给方面，村民可以以自筹、自办的运作方式，组建农户文化大院、文化室；通过自我组织、自我管理、自负盈亏的方式自办农村书屋、农村歌剧团、电影放映队等等。农民群众在共建农村公共产品的过程中不仅满足了村民对各种公共产品的需要，更能够提升自身各方面的素质，激发自身的参与意识和主人翁意识。

(三)建立农村公共产品供给多元筹资渠道

我国农村地域辽阔，政府有限的财政支出势必无法满足农村社会发展需求，要保证农村公共产品供给的顺利进行就必须综合政府、农村、市场和社会各界力量，构建多元的筹资渠道。

探索多元的筹资渠道可以从以下几个方面入手：第一，中央政府和各级政府要明确三农支出占总财政支出的比例，满足供给财政需求，中央政府财政支出主要投向于均衡全国农村公共产品方面，各级地方政府的财政支出主要用于满足本区域内的农村公共产品供给；第二，对于主要适用于本区域内农村公共产品供给的资金可以采纳农村集体筹资的运作方式，资金既可以来源于农村集体性财产也可以根据农村居民使用公共产品受益程度不同进行分摊；第三，对于能够获得稳定性回报的农村公共产品，可以采取市场进行集资的方式，根据“谁投资，谁收益”的原则，吸引个人和社会企业参与公共产品的投资、建设；第四，发展和壮大已有的社会筹资渠道，通过非政府组织的各项活动向社会筹集资金，增强社会大众对农村社会的关注，所筹资金用于农村基本教育和医疗卫生的建设。

(四)构建完善农村公共产品供给监督机制

对农村公共产品供给的监督是一项复杂而又艰巨的工程。在传统供给方式下，政府充当着供给者和监督者的双重角色，加上社会公众参与的缺乏，农村公共产品很难发挥出最大的社会效益。在农村公共产品供给方式转换的时期，针对农村公共产品供给监督薄弱这一环节，应加大供给监督机制建设，实行多元主体共同监督，具体来说可以下几个方面入手：

第一，应加快在农村公共产品供给方面的地方性法规条例的编写和完善，充分发挥法律法规的约束性作用。对地方政府、人大以及其他社会组织的监督职责、监督渠道、反馈机制以及处理方式条文化，增强多元主体监督的可操作性。第二，对人大代表而言，要充分发挥人民所赋予的监督、问责权力，完善农村公共产品供给的问责与追责制度。第三，提高农村居民的文化素质。实践证明，农民的文化程度高低与其接受和处理外来信息的能力密切相关。提高农村居民的受教育程度将有益于增强农民自身的主人翁意识，提高民主活动的参与质量，最终提高在农村公共产品供给方面的监督积极性。第四，培育新型社会化组织，发挥其在农村公共产品供给过程中的监督作用。随着农村公共产品供给主体的多元化趋势日益加强，普通农村居民要表达自身的诉求，就必须通过建立社会化组织，将高度分散的利益诉求集中起来，通过多样化的社会组织形式监督农村公共产品供给的全过程。

注释：

①资料来源：《中国农村统计年鉴2014》、《中国统计年鉴2014》、中华人民共和国国家统计局官方网站：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html。

参考文献：

[1]张军,何寒熙.中国农村的公共产品供给:改革后的变迁[J].改革，2006(5):50-57.

[2]杨卫军,王永莲.农村公共产品提供的“一事一议”制度[J].财经科学，2005(1):181-187.

[3]徐小青.中国农村公共服务[M].北京：中国发展出版社，2002.

[4]国家统计局.中国农村统计年鉴2014[M].北京：中国统计出版社，2014.

[5]中国经济体制改革研究会农村状况调查课题组,石小敏,姜斯栋.中国农村状况调查报告[J].农经,2014(1):46-56.

[6]金峰.优化我国农村公共产品供给模式的对策建议[J].扬州大学学报,2010(3):45-49.

[7]谢庆奎.当代中国政府与政治[M].北京：高等教育出版社,2003.

[8]朱光磊.现代政府理论[M].北京：高等教育出版社,2006.

[9]王飏.地方治理与乡村公共产品供给主体的多元化[J].怀化学院学报,2009(10):36-37.

Status Quo and Mode Conversion of the Supply of Rural Public Goods

ZHOU Wei-wei

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniversity,Wuhu,Anhui241003)

Abstract：The supply of public goods in rural areas is closely related to the increase of farmers’ income,agricultural development and rural stability.There are many defects in the current bureaucracy government supply mode,such as the shortage of the financial resources,the unscientific supply mechanism,and not high supply quality,which seriously restrict the development of the rural society.Therefore,it is needed to establish a scientific supply principle,optimize supply subjects of public goods in rural areas,clarify the responsibilities of relevant subjects,broaden the rural public goods financing channels,improve the supply supervision and other means to promote the optimization and transformation of rural public goods supply mode.

Key words：rural public goods;supply status;mode conversion

作者简介：周卫卫，1990年生，男，安徽芜湖人，硕士研究生，研究方向：地方政府与地方治理。

收稿日期：2015-11-01

中图分类号：F320.1

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2015)01-0057-04