“一带一路”能源合作:小水电的机遇与挑战

周章贵，Imran Ali Sandano，赵建达(．浙江大学非传统安全与和平发展研究中心，浙江杭州30058; ．塔里木大学能源通道与经济走廊研究中心，新疆阿拉尔843300; 3．水利部农村电气化研究所，浙江杭州300; 4．水利部农村水电工程技术研究中心，浙江杭州300)

“一带一路”能源合作:小水电的机遇与挑战

周章贵1，Imran Ali Sandano2，赵建达3，4
(1．浙江大学非传统安全与和平发展研究中心，浙江杭州310058; 2．塔里木大学能源通道与经济走廊研究中心，新疆阿拉尔843300; 3．水利部农村电气化研究所，浙江杭州310012; 4．水利部农村水电工程技术研究中心，浙江杭州310012)

摘要:“一带一路”战略下中国与沿线国家的合作正在呈现大能源、小水电的新看点。国际能源格局变化和国内能源体制改革为可再生能源带来了内外部发展空间，尤其是“一带一路”战略的实施与推进为小水电走出去创造了新的机遇，小水电减贫和减碳等正外部社会效应和经济效应将得到进一步认识，但国外小水电开发需要解决政策、技术、资金等三个层面的挑战，解决政策障碍的关键在于落实衔接性、可行性和有效性;解决技术障碍的重点在于接轨标准与宣传推广;解决资金障碍的核心在于构建长效机制和利益共享。

关键词:一带一路;小水电;大能源;经济走廊;能源通道;能源合作;走出去

E_ mail: zzg@ sunshinelaw.com.cn

0　引言

自2013年中国领导人提出共建“丝绸之路经济带”和21世纪“海上丝绸之路”两大倡议以来，“一带一路”战略得到沿线国家积极响应，相关工作部署随即迅速推进。

随着第一批项目陆续在中巴等几大经济走廊落地，能源合作成为重要的战略抓手，为中国能源企业走出去参与国际能源投资和建设，带动相关装备、技术与服务贸易“走出去”带来新的契机。同时，国际国内能源格局变化也使小水电在内的可再生能源发展面临新的机遇和挑战，亟待研究、厘清，以便适应新形势的需要。

1　“一带一路”大能源合作与小水电地位

1.1“一带一路”以能源合作为重心

2015年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，成为国家提出该战略以来纲领性的指引文件。全文通过“时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制、中国各地方开放态势、中国积极行动、共创美好未来”等八个部分详述计划蓝图，并以“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”等五个方面阐释了合作重点［1］。

从这一纲领性文件分析，能源已成为“一带一路”战略下中国与65个沿线国家利益最契合的合作领域，“能源打头，多措并举”的局面正在显现，未来能源合作逐步从单边向多边，从区域向纵深发展，并逐步拓展到整个产业链，形成“大能源”合作方略。

1.2“大能源”合作的三个层面

所谓“大能源”合作，主要体现在三个层次的“大”合作:一是体现在基础设施建设“大”。正如文件指出，“加强能源基础设施互联互通合作，共同维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作。”涵盖了石油、天然气、电力一次能源到二次能源的通道基础设施建设。二是体现在能源品种“大”。文件指出“拓展相互投资领域，加大传统能源资源勘探开发合作，积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链。加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作。”这包括传统化石能源与新兴可再生能源全品种的“大”合作。三是体现在平台机制“大”。文件指出要“加强科技合作，共建联合实验室(蜒究中心)、国际技术转移中心、海上合作中心，促进科技人员交流，合作开展重大科技攻关，共同提升科技创新能力。”这包含了从技术合作交流层面多重形式和机制，为技术输出转化、人才培养、知识共享铺平了道路。

1.3小水电展现的先锋地位

在这一战略背景下，水电作为技术成熟、清洁的可再生能源被国家文件列为首要的能源合作领域，而小水电作为以分布式为主的电源类型，能避开大水电生态移民等环境问题，成为优化能源结构、降低碳减排的重要途径，地位更加凸显。为此，随着上述“一带一路”战略文件的出台，水电项目成为该战略下第一批落地的合作项目。

2015年4月20日，巴基斯坦卡洛特中型水电项目成为中国出资400亿美元设立的“丝路基金”资助的第一个项目，也成为“一带一路”推进中的标志性事件。同日，国家主席习近平在访巴期间与谢里夫总理共同为“中巴小型水电技术国家联合研究中心”揭牌［2］。这不仅说明小水电在“一带一路”战略及能源合作行动计划中的特殊优势，也展示了中国与沿线国家未来在该领域合作的广阔前景。

2　“一带一路”战略下的小水电机遇

2.1能源通道与经济走廊建设为小水电带来机遇

水电作为当前技术最成熟、开发最经济、调度最灵活的清洁可再生能源，已经成为各国能源发展的优先选择。根据2015世界水电大会发布的资讯，目前，全球近1/5的电力来自水力发电，有24个国家90%以上的电力需求由水力发电提供，有55个国家水电比例达到50%以上［3］。但各大洲开发程度并不均匀。目前，全球水电年发电量超过3.7万亿kW·h，开发程度约为25%，其中欧洲、北美洲、南美洲、亚洲和非洲水电开发程度分别为47%、38%、24%、22%和8%［3］。根据国际水电协会资料，亚洲、非洲、南美将是今后水电建设的重点战场。根据联合国工发组织和国际小水电中心发布的《世界小水电发展报告2013》调查表明，全球小水电(≤10 MW)资源约为173 GW，超过一半的已知小水电资源位于亚洲，截至2012年底，全球小水电(≤10 MW)总装机容量约为75 GW［4］。

综上，未来大小水电的主要资源丰富区域均集中在亚洲、非洲、拉美等国家，而大多数区域国家处于发展中国家水平，本国经济财政能力有限，能源等基础设施落后，通电率不高。且大多数国家属于“一带一路”战略涉及的沿线国家，故此，“一带一路”具有明显拓展和建设能源通道与经济走廊的特征。根据“一带一路”走向，目前主要规划六大经济走廊，陆上以沿线中心城市为支撑，海上以重点港口为节点，共同建设通畅、安全、高效的大通道。而这一过程中，中巴、孟中印缅两个经济走廊率先启动，尤其是中巴能源通道与经济走廊建设成为“一带一路”行动的第一批项目落脚的重点，其中水电是重要的先锋。

2.2国际能源变革和版图迁移为小水电提供机遇

本世纪以来，国际能源格局正在经历深刻变动，影响波及全球的两大事件是美国页岩气革命和全球气候变化。首先，美国页岩气革命将推动美国能源独立，据国际能源署(IEA) 2012年的《世界能源展望》报告预测，到2017年，美国凭借其非常规能源产量可实现“自给自足”［5］。以往中东等传统产油国将受到冲击，这也推动了油气价格近年持续走低，未来全球能源消费中心正向亚洲转移。其次，气候变化谈判和环境倒逼机制给能源发展带来了低碳清洁化的指向。

2015年12月12日，巴黎气候变化大会通过全球气候变化新协定。《巴黎协定》进一步明确了目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。

上述两种国际驱动力量迫使大部分发展中国家面临更大的压力，一方面是急需充足和廉价的能源供应支撑经济发展。另一方面又要使用更加清洁、低碳的能源支撑以维护生态环境。走出经济、能源、环境三者的相互掣肘已是摆在国家治理者面前的现实难题。因此，调整能源结构，开辟多元途径，尤其是开发利用相对清洁、低碳的能源资源才是理性之举。传统化石能源相比之下虽然具有经济性，但对于大气、水资源、土地的污染和环境破坏已成民众共识，严重的雾霾也促使包括中国在内的发展中国家政府决心节能减排，可再生能源已成为欧洲等发达国家的主流选择。但对于发展中国家而言，风电、光伏等再生能源发电成本过高，技术上也存在间歇性等并网难题，相比之下水电开发成本低、技术成熟，势必成为大部分发展中国家当前阶段能源发展的重要补充和现实选择。

2.3国内能源革命与体制改革为小水电创造机遇

面对国际能源变局，我国做出了相应的能源战略调整。2014年6月13日，习近平主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究我国能源安全战略。本次会上首次提出能源“革命”这一关键词，力度超过“改革”、“变革”，具体包括能源消费革命、供给革命、技术革命和体制革命四大革命，再加全方位“国际合作”，“4革命+1合作”成为国家在新时期的能源战略顶层思路。

在这一顶层设计下，国家积极推动能源体制革命，打通能源发展快车道。2015年伊始率先在油气、电力两大能源领域推进改革工作。尤其是3月15日中共中央国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发9号文)，明确新一轮电改的重点和路径按照“管住中间、放开两头”的体制架构，以“三放开、一独立、三加强”的方案逐步推进［6］。11月30日，国家发展改革委和国家能源局联合发布电力体制改革6个配套文件，从输配电价、交易机构、发用电计划、售电侧等重点领域进行了部署，标志着新一轮电力体制改革进入全面实施阶段。12月2日，李克强主持召开国务院常务会议，决定全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造，大幅降低发电煤耗和污染排放，再次显示国家对降低化石能源发电能耗的决心，也为清洁可再生能源发展带来曙光。

能源领域的体制改革尤其是新一轮电改为包括小水电在内的清洁可再生能源迎来长期稳定利好的发展机遇。长期以来，受制于电价形成机制、跨区送出消纳和配电网建设水平等问题，小水电、风电、太阳能发电等清洁可再生能源的发展受到严重制约，弃水、弃风、弃光现象时有发生。优先发电制度从法规层面解决了小水电等清洁可再生能源的制度制约，开放社会资本带来电网投资与创新热潮，将从资源利用水平上提高对清洁可再生能源的电网消纳能力。可以预期，清洁可再生能源将迎来长期稳定利好的发展周期。市场化的电价形成机制将综合考虑小水电投资的环境综合效益，可望逐步解除水电开发的硬约束。

3　“一带一路”战略中的小水电挑战与应对

3.1解决政策障碍的关键在于落实衔接性、可行性和有效性

根据《世界小水电发展报告2013》的调查与统计，全球未来小水电资源集中在亚洲、非洲和拉美国家，这些地区开发率低的主要障碍在于法律法规缺失、鼓励政策不到位、技术与人才落后、融资渠道受阻等。

虽然不少亚太地区农村电气化程度较高，但主要是依靠大电网供电。中国小水电成为偏远地区和农村电气化重要电源支撑的发展模式具有经验推广意义。本文上述“一带一路”战略、国际能源格局变动、国内能源体制改革虽为小水电等可再生能源发展提供了有利背景，但是否能将小水电争取到一个新的发展高度，还有赖于政策导向及提高自身的市场竞争力。

目前，国内外小水电或相关的可再生能源政策大致可分为三类:一是经济激励性，包括各种形式的政府补助、税收减免、上网电价优惠、低息或贴息贷款等。二是行政指令性，包括联入电网、电量收购保证、配额等。三是市场创建性，如开发权、所有制、独立电厂、水权转让、经营许可证以及排放贸易等。多数发展中国家的小水电激励政策大同小异，也已逐步形成［7］。但主要障碍在于解决各种激励政策的衔接性、可行性、有效性，这是发展中国家普遍存在的关键问题。

以我国为例，2006年已施行《可再生能源法》，且在该法中已规定电网企业为包括小水电在内的可再生能源并网发电项目提供接入系统服务并承担接网费用，但实际操作中费用一般由投资人自行承担，且部分电网企业限制小水电上网电量。这些现象在“一带一路”沿线国家普遍存在。因此，小水电走出去过程中，需要进一步厘清相关国家针对小水电发展法规政策、识别和评估相关法律政策空缺、衔接和配套措施不到位带来的投资风险，进一步督促和帮助资源所在国和地区在管理体制、开发权和所有制、市场准入及审批体制、投融资政策和补助、上网、销售及供电权、税收优惠等政策方面予以明确，尤其是完善和落实小水电在分布式供电、电价、生态、环保、惠农和信贷支持等方面的政策。

3.2解决技术障碍的重点在于接轨技术标准与宣传推广

我国小水电的技术已经相当成熟并且逐步建立起比较完整的小水电技术标准体系，但水电走出去过程中必然面临中国标准是否被国际接受的考验。近年，我国企业在走出去投资和参与工程建设因标准不统一而产生分歧的事件也屡有发生。2011年9 月30日，我国水电企业参与投资建设的缅甸密松水电站项目由缅甸总统吴登盛宣布在其任内搁置，给中方企业带来重大损失。虽然不排除背后其他利益团体和大国的政治博弈等因素，但其直接原因是公众及NGO组织对项目环境影响和移民工作不满，对环评程序等不予以认可。小水电行业如何与国际“接轨”是解决技术障碍的重点。

相比国际标准和其他国家，发达国家小水电技术标准都采用美国、欧洲和国际组织的标准。除了少数发展中国家有自己的水电标准外，其他发展中国家基本上没有自己独立的水利水电标准体系，而直接套用发达国家的标准。国内外小水电标准在标准体系和编制思路、标准的技术要求、标准名称和约束力及标准时效等方面差异明显，至今还没有小水电行业独立的规程规范系统。我国应在丰富和完善自己的小水电技术标准的同时，将开展小水电标准国际化工作及时提上日程［8］。同时，还要不断宣传小水电的优势与效益。

其一，需要进一步推进标准的翻译和国际推广，水利部农村电气化研究所等单位已经组织了若干小水电建设系列技术标准的中译英工作，笔者也曾参与多个标准国际版本的译校，成果显著。

其二，需要强调与其他国际标准“接轨”。由于国情不同，接轨并不意味着技术标准的一致性，而是借鉴国际先进技术标准，推广我国经验规范，标准的生命在于更新，小水电受制于当前技术经济发展水平和生态环保意识，满足当时的环保要求未必能满足新时期对生态功能等的需求，因此需要及时对比先进标准，不断改进更新，形成更适合当地、体现先进水平、应用更广的国际化标准。

其三，加强宣传小水电作为技术合作、公共外交重要渠道的经验。小水电在我国对外工程援助等外交领域一直占有重要的一席，并赢得了国际社会普遍赞誉。利用联合国工发组织国际小水电中心和亚太地区小水电中心等多边合作平台，我国启动并参与了‘点亮非洲’、‘走进拉美’等小水电合作与援助活动，先后为近百个国家提供了技术咨询和服务，为发展中国家培训了大批小水电技术骨干，带动了国内小水电设备出口和劳务输出［9］。

3.3解决资金障碍的核心在于构建长效机制和利益共享

虽然小水电单个项目投资较小，但“一带一路”战略下，我国小水电走出去，必然倾向于以某行政区域(县郡、邦省)为单位的小水电连片打包、梯级利用的开发模式，因此，资金问题是小水电发展中普遍存在的障碍。虽然“一带一路”沿线国家中拥有减免所得税和设备进口税等政策不在少数，但多数国家小水电项目依然很难获得国内融资，究其原因主要有:一是相关的商业信誉条款对小水电发展不利;二是多数国家小水电资源富集地区没有电网覆盖，需要对电网建设进行大量投入;三是技术上缺少具体可靠的国家小水电潜在资源信息库。以上因素影响了民间社会资本参与开发小水电的信心。

解决小水电合作开发中的资金问题，亟待深化金融合作与创新。一是需要推进投融资体系和信用体系建设，扩大沿线国家双边本币互换、结算的范围和规模，推进亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行筹建，加快丝路基金组建运营。二是需要积极创新融资渠道，建立成本共担、利益共享的长效机制，完善和推广政府与社会资本合营(PPP)等融资模式。三是需要解决符合条件的中国境内金融机构和企业可以在境外发行人民币债券和外币债券，鼓励在沿线国家使用所筹资金等问题。四是需要完善风险应对和危机处置制度安排，构建区域性金融风险预警系统，形成应对跨境风险和危机处置的交流合作机制，充分发挥丝路基金以及各国主权基金作用，引导商业性股权投资基金和社会资金共同参与“一带一路”战略下成片的小水电建设项目。

4　结语

总之，“一带一路”战略的核心是促进沿线各国经济繁荣与区域内经济合作，小水电作为绿色、可再生、分布式特征于一体的清洁能源品种，是中国与沿线各国合作的重要领域。

小水电开发涉及政策、技术、资金各方面的协同合作，作为“一带一路”建设的优先领域，国外小水电开发远比国内项目具有复杂的国际干扰因素，要解决在尊重相关国家主权和安全关切的基础上，加强政策沟通和技术标准对接，这需要积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，充分发挥传媒、智库、非政府组织等桥梁作用，进一步认识小水电减贫和减碳等正外部社会效应和经济效应，深化利益融合，达成合作新共识。

参考文献:

［1］商务部网站．《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》全文［EB/OL］．［2015_04 _01］．http: / /www．mofcom．gov．cn/article/resume/n/ 201504/20150400929655．shtml．

［2］国际小水电中心网站．习近平主席为“中巴小型水电技术国家联合研究中心”揭牌［EB/OL］．［2015_04_ 21］．http: / /www．icshp．org/dispArticle．Asp? ID = 1233．

［3］中国水电网站．国家能源局副局长刘琦在2015世界水电大会上的致辞［EB/OL］．［2015_05_19］．http: / / www．hydropower．org．cn/showNewsDetail．asp? nsId = 16445．

［4］联合国工发组织，国际小水电中心．世界小水电发展报告2013．［EB/OL］．［2015 _05 _19］．http: / /www．smallhydroworld．org．

［5］国际能源署．全球能源新版图和发展新趋势—《世界能源展望2012》摘要［J］．国际石油经济，2012(12) : 1_ 6．

［6］中央政府门户网站．“放开两头，管住中间”有序推进电力体制改革．［EB/OL］．［2015_04_17］．http: / /www．gov．cn/xinwen/2015_04/17/content_2848588．htm．

［7］朱效章，林凝．激励政策对小水电发展的重要意义—中国与其他国家小水电政策方面的比较［J］．小水电，2004(5) : 3_9．

［8］董大富，赵建达，程夏蕾，等．建立国际小水电标准的思考与建议［J］．中国水利，2011(2) : 23_26．

［9］田中兴．小水电:有历史贡献更有现实担当［N］．中国能源报，2015_10_12(11)．

责任编辑吴昊

作者简介:周章贵(1978－)，男，博士，浙江大学非传统安全研究中心国际水资源安全研究所所长;塔里木大学特聘教授、塔里木大学能源通道与经济走廊研究中心主任。研究领域:水资源、能源安全、跨界水冲突等非传统安全问题。

基金项目:国家社科基金重大招标项目“中国非传统安全威胁识别、评估与应对研究”(12＆ZD099)。

收稿日期:2015－12－16