提高地方立法质量 助推全面依法治省

涂永珍

党的十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中阐述了推进全面依法治国进程中提高立法质量的重要性，指出“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量”。古今中外治国理政的无数实践证明，国有良法，方能善治；若无良法，难有善治。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把提高立法质量提到前所未有的高度。2015年3月15日，十二届全国人大根据党的十八大、十八届三中、四中全会的精神通过了关于修改《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》），将提高立法质量明确为立法的一项基本要求在总则中加以规定。这些预示着在全面推进依法治国的新常态下，实现依法治省，必须在提高地方立法質量上下功夫。据此，本文以党的十八届四中全会《决定》、《立法法》以及习近平总书记关于依法治国的重要论述为指导，结合河南省地方立法工作实际及存在的问题，就如何提高河南省地方立法质量，实现河南省委九届九次全会提出的全面推进依法治省提出一些建设性的思考。

一、当前河南省地方立法工作的基本情况和取得的主要成就

（一）地方法规体系逐步完备

截至2013年12月底，河南省人大常委会先后审议通过的地方性法规规章185件，其中，审查批准郑州、洛阳两个有立法权的市法规规章107件（郑州市63件，洛阳市44件）。这些法规涉及到规范本省经济、文化、民生、社会保障和生态环境等方方面面，为河南改革开放、经济发展和社会稳定提供了良好的法制环境。

（二）突出地方特色

多年来，河南省人大常委会在维护宪法权威，保持国家法律统一的情况下立足河南实际，注重立法精细化，以解决实际问题为导向，立足打造“四个河南”，走出中原立法的特色之路。比如《河南省历史文化名城保护条例》《河南南省安阳殷墟保护管理条例》《郑州市嵩山历史建筑群保护管理条例》等法规，为河南省文化产业和旅游产业的发展提供了法制保障。

（三）拓展公民有序参与地方立法的途径，提高参与质量

立法为民，民主立法才能体现人民当家作主的主人翁地位。自地方立法工作开展以来，河南省已经基本形成了民主立法的工作机制。一是向社会公开征集地方立法规划项目；二是举行立法听证会；三是深入基层，通过召开座谈会、论证会、研讨会等形式，开展立法调研，直接听取人民群众意见；四是开展立法评估，就法规实施情况听取人民群众的意见，等等。

（四）适时做好“立改废释”工作

近几年来，河南省人大常委会结合本省全面深化改革的实际，积极推动立法工作由单纯重视制定新法到适应改革发展新需求“改废释”工作机制转变。如河南省人大常委会2014年至2018年地方立法规划73件项目中，修订占39件，占总规划的53.4%；2014年度立法的8件审议项目，修订项目占6件，达75%。同时，省人大常委会相继修改和废止了45部不适应当前经济社会发展需要的地方性法规，不仅有效地维护了宪法权威和国家法制的统一，也使河南省地方性立法主动适应发展新常态，满足发展新需求。

（5ti）立法技术不断提高

为了加强和改进河南省地方立法工作，提高立法质量，2003年省人大就制定了《河南地方立法技术规范》，对法规的名称、题注、结构、内容、用语都做了比较详细具体的规定。

二、提高河南省地方立法质量的制约因素

（一）河南省人大常委会立法权存在虚置现象，没有充分发挥好在地方立法工作中的主导作用

一是人大常委会还缺乏有效的机制和途径来获取社会各个阶层的立法诉求，实践中大多数立法草案都是由部门起草的，多少存在部门利益立法现象，人大常委会在修改时协调难度比较大，影响了立法的公正公平性；二是人大常委会统筹协调的力度不够，特别是涉及部门之间、不同群体之间以及管理者与相对人之间的利益冲突；三是人大常委会组成人员参加调研论证的工作机制尚未健全。

（二）立法和改革决策衔接不够紧密，导致法规不太“管用”

一是立法体例上片面追求“大而全”“小而全”，尽可能注重法规体系的完备，而缺乏法规的实用性、针对性和可操作性；二是简单照搬上位法，凸显地方经济社会文化生态发展的地方特色不够；三是对地方政府权力负面清单规定的比较粗放，没有设置相应的程序，责任规定的过于原则，等等。

（三）没有形成常态化的地方法规清理修改解释工作机制，导致法的客观性和协调性不够

一是与上位法冲突。表现为：有的实施性法规的上位法已经修改或者废止，地方性法规没有及时修改，创制性法规出台在国家法律或者行政法规之前，上位法出台后，地方性法规没有及时修改等，导致地方立法与国家法律或行政法规规定不一致；二是有的地方性法规规定自身之间的冲突，其中部门权力、职能交叉现象比较严重；三是有的地方性法规、规章在制定时就不符合客观性和实践性要求，等等。

（四）地方立法利益平衡性不够，存在“六重六轻”现象

由于在过去的地方立法中不太重视社会各个群体的利益关系，实践中出现“重公权、轻私权；重管理、轻服务；重许可、轻监管；重权力、轻责任”，以及对公民“重义务、轻权利；重处罚、轻教育”的“六重六轻”现象。今后河南省地方立法者在进行利益衡量时，必须体现法的公平正义之价值功能，统筹协调利益分配所涉及的各个方面。

三、提高河南省地方立法质量，助推依法治省的对策建议

（一）在坚持党的领导下，充分发挥省人大的主导作用

党的十八届四中全会明确强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治的最根本的保障。”所以，河南省人大常委会在立法工作中，对重要的法规草案，在提请省人大常委会审议之前，应向省委报告，立法中遇到的重大问题应向省委请示，在决策时应取得省委的支持。年度立法计划、重大立法项目要报省委批准或讨论决定。凡是省委研究确定的改革经验成熟事项，就要抓紧拟定法规草案，全面准确地体现省委的决策，从而保证地方立法正确的政治方向。同时，按照十八届四中全会《决定》的要求，还要充分发挥省人大常委会在地方立法中的主导作用，真正落实省委对地方立法工作的领导、维护国家法制的统一。

（二）加强重点领域地方立法，注重立法和改革决策相衔接

河南省地方立法要主动适应全面深化改革要求，跟进改革探索，做到重大改革于法有据。从河南省的实际情况来看，目前以下几个重大改革发展规划对立法有明显需求：一是实现跨区域发展的有法可依问题；二是对产业集聚区的立法要跟上；三是对河南省10个省直管县的法律适用要有明确的立法解释；四是围绕美丽河南建设，加强环境保护、生态建设、资源节约、污染防治等方面地方立法，等等。

（三）依法明确地方政府权力的边界，实现公权力与私权利的平衡性

由于权力任性的特点，需要依法明确政府权力的边界，划出红线杠杠，特别是许可权、处罚权、强制权的设置需要合法合理。实践中，公权与私权冲突已经成为当前河南省社会治理面临的较为严重的现实问题。尤其是在征地拆迁工作中，时常发生公权与私权的碰撞，不仅使人民群众的利益受损，也减损了地方政府的公信力。因而，在地方立法过程中，要重视对私权利的保护，以此制约政府的公权力。同时还要强化对私权利受到侵害时的救济措施和途径，尽可能使公权与私权处于平衡状态。

（四）做好设区的市的立法工作，注重法的协调性

一是维护法律法规的统一，即：设区的市制定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规和省人大制定的地方性法规相抵触。二是省人大常委会要统筹把握，特别注意法规的协调性。按照《立法法》的规定，设区的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准后实施。如果发现法规中有重大违法问题或者与上位法相抵触，可以退回省辖市人大常委会进行修改，也可以向市人大常委会提出不予批准的建议。