科学解决产能退出中的难题

张永伟

退出过剩产能是2016年中国经济面临的难题之一。无论是僵尸企业的处理，还是人员安排或不良债务的处理，都需要一揽子的规划和设计，防止在处理这些问题中导致新的问题产生。这就需要厘清一些原则，从而使得经济结构转型科学、有序、高效。

划定僵尸企业政府不要大包大揽

中央已明确了相关政策思路，下一步需对实施中的一些现实和具体问题进行更深入研究：如政府如何认定僵尸企业，哪些是政府要重点处理的对象，用什么办法来处理僵尸企业。从过去处理过剩和落后产能等的情况看，如果对僵尸企业划定过宽，很容易让一些本来可以依靠自身力量调整过来的企业一下子被贴上僵尸企业标签，导致自我调整中断。如果政府在处理过程中大包大揽，行政主导色彩过重，或者过度迁就企业，就很容易被企业绑架，结果是政府出了钱，企业却不停地要求加码，最后解决不了什么大问题。

僵尸企业并没有严格定义，在实际工作中主要是看这家企业还有没有生存的希望。当然，光靠经营收入、利润等财务指标并不能完全判定一个企业是否还能生存，还需从行业发展前景、企业竞争力、内部机制等多个角度进行评估。评估工作的复杂性和专业性决定了政府有关部门不能过于简单地将一个企业划定为僵尸企业，进而依此对其进行停贷、停扶，或过早地让其破产。在市场出清过程中，早期宜先从窄划定僵尸企业，防止政府大包大揽，防止把市场包袱变成政府包袱。政府工作的重点要以大僵尸为主，至少以下三种情况应非常注意：

一是对多数长期亏损且盈利无望的中小企业，主要是民营企业，其退出要更多地依靠市场机制，不宜将之纳入需要政府帮助处理的僵尸企业名单中。

二是对通过给出路、给政策就有希望调整的企业，不宜将之作为政府帮助处理的僵尸企业。很多陷入困难的企业如果能改革内部机制，或者进行重组，进行资产变现，进行内部减员增效等，这些都有可能使企业迎来新的发展机会。之前很多企业不愿这样做，一个重要原因就是不到不得已的时候下不了决心，现在倒逼其改革的时机到了，政府就必须利用外部环境形成的压力逼着这些企业转型、改革，甚至自生自灭。不能因为政府过早出手，让这些企业再生幻想。

三是对大集团内部自有的僵尸企业，应主要依靠集团自己来解决，不应推给政府。特别是一些大型国有企业集团，其内部业务多元化，人员安置的渠道相对较多，要按照“自己的孩子自己抱”的原则，对本集团内部的一些僵尸企业集团可通过内部业务调整、融资支持、人员调配、资产重组、关闭破产等进行处置，这样做社会压力较小，操作起来也相对稳妥。

解决人的问题要与国企改革同步进行

产能和企业退出最难的问题是人，而民营企业相对容易些，当前的主要矛盾是国有企业职工安置。现在有两种处置思路，一是不改革的退出安置，即企业不进行改制，也不进行治理和经营机制改革，只是关闭部分产能，与这些产能相关的人员退出，政府给予支持;二是改革的退出安置，即产能减退、企业改革、人员安置是同步进行的，企业不仅要调整产能，更重要的是推进混合所有制、内部机制和管理改革等。前一种思路是着眼于短期和减产这一单一目标，后一种思路是着眼于中短期相结合和减产与改革双重目标。应在本轮处置过剩产能过程中将国企改革结合起来，解决僵尸企业、处置产能过剩问题在本质上就是国企改革问题。

如与国企改革相结合，至少在以下三方面进行更好的制度和政策设计。

1.在国企人员安置上要有系统政策。上世纪90年代在解决职工下岗分流时出台了很多相关政策，如土地等资产处置后可用来安置职工、在债务处理上人员债务优先于其他债务、双买断（买断工龄、买断身份）、提前退休、内部退养、员工持股等。这一轮改革应进一步明确的几个问题，一是是否支持企业通过资产变现来偿付员工费用。二是在员工都变成合同制的情况下，一方面不宜再通过双买断的方式来补偿员工，而新的方式和标准如何界定，这是非常敏感和备受关注的问题。如果补偿方式不合理，可能会引发诸多矛盾，如果补偿标准过高，可能会引发过去改制出去的员工找后账，如果补偿标准过低，现在员工如果得不到满足，改革很难推进下去。三是是否以及如何推进提前退休和内部退养。

2.政府要花钱买机制。对减产能和退出的企业，政府可以在人员安置上给予支持，如财政补助等。但要通过花钱，把基本的制度和机制建立起来。一是政府的补助要交到社保，用于支付由企业改制出来的人员的安置，而不是直接给企业。这样就确保了人员不会再回流，人进入了社保，变成社会人。二是对将改革与化解产能同步进行的企业要优先支持。这是一种着眼于长远的做法，否则不从企业层面解决导致过剩产能的原因，就不会解决“防止再发生”的问题，就会一边减少产能，一边很可能再出现新的过剩，因此解决“存量”应与解决“防止再发生”要同等重视、同时处理。可考虑建立联动挂钩机制。将减产能、人员安置、财政支持三者相挂钩，财政支持要以前二者为前提，否则不予支持。与这种挂钩机制匹配，还需要建立相应的产能指标分解制度、核查机制和惩罚机制，同时建立指标交易制度，允许产能指标交易。

3.要与其他改革相衔接。国企改革是一个系统工程，单独为了解决人员问题的改革如果不与其他改革相衔接，也很难推进。这包括：国有资本运营公司的成立，最好是由这些成立后的市场化出资人主体来推进所属企业的改制、重组及人员安置，这样有一个隔离层，政府的压力会小些，企业也可有更大的自主权对员工作出更妥善的安排;混合所有制改革，如果不进行全面的改制和人员身份转换，而是企业有选择地在内部进行人员分流，矛盾会非常大，将企业进行整体改制，允许自由择业，矛盾相对小一些。除此之外，还要考虑与激励机制改革、管理层选聘制度改革等相结合。

主要依靠市场办法处置不良债务

此轮解决产能过剩和企业退出中的不良资产和不良债务问题，应更好地借鉴上世纪90年代处置过程的一些好的做法。但由于环境发生了变化，当时主要以政策性处置为主，现在市场化手段和处置主体都有了根本性变化，此轮要减少政策性因素，应主要以市场办法处置为主。

为了解决不良资产问题带来的潜在危机，化解金融风险，推动国有企业改革脱困，1998年末召开的中央经济工作会议决定绕过“分业经营、分业管理”的限制，集中清收盘活商业银行的不良贷款，促进银行资产质量的提高。国家于1999年分别注资100亿元，成立四大资产管理公司，即中国信达、中国长城、中国东方和中国华融，负责收购对口国有银行剥离的于1996年以前形成的不良贷款。同时对一部分具有发展前景，但暂时陷入困境的国有企业进行了债转股，有效地解决了企业的问题。这些做法当时取得了非常好的效果，但也有一些难以避免的问题，如很难调动参与主体的主观能动性，更难实现社会整体效益的最大化。

政策性不良资产处置过程中，一切由政府主导，参与主体属于被动接受任务，以完成任务为目标，而非以实现自身效益最大化为目的;政策性债转股实施后，资产管理公司成为转股公司的股东，具有股东的权益，但却没有起到股东的作用。根据政策规定，资产管理公司只是阶段性持股，不能参与公司的日常管理，只对重大活动有参与权和监督权。在实际操作过程中，资产管理公司也只是在公司有重大事项时象征性地派人员出席。资产管理公司自身能力有限，很难监督管理这么多转股企业;缺乏应有的债转股退出机制。债转股的目的在于条件一旦成熟，即通过证券市场出让其持有的企业股权，或通过企业回购、推荐企业上市等途径将其资产变现，最终从该企业中退出。无论哪一种退出方式，都离不开一个成熟、发达的资本市场和信用环境，而这恰恰又是我国非常欠缺的。债转股后的退出缺乏必要的制度保障。

对待本轮企业退出带来的不良资产问题，市场化处理方式无疑是最好的解决方案。

市场化不良资产处置是按市场原则及其机制运作，一般由交易双方通过平等协商进行债权转让，其行为依法进行，由法律加以规范，不受政府干预。相比过去，我国已具备了采用市场化手段处理不良资产问题的条件和能力，如各项针对金融资产管理公司商业化运营的政策先后出台，法规的逐步健全，监管环境的不断完善，为我国开展市场化不良资产处置奠定了良好的基础;不良资产管理市场的参与主体不断扩大，除四大资产管理公司外，自2012年以来，先后成立了11家地方资产管理公司参与当地不良资产的经营管理，丰富了市场参与主体。未来一些民营资本和外资可能也会参与不良资产处置;多样化的金融工具为市场化处置不良资产提供了必要的手段。当前处置不良资产，不单单依靠某一种手段实现，而是多种金融工具配套使用，同时，这些金融工具已经非常成熟，国内外的使用经验可以直接用于指导本轮的不良资产处置。

作者为国务院发展研究中心企业所副所长