对厦门“三旧”改造工作的几点思考

郑彦



对厦门“三旧”改造工作的几点思考

郑彦

“三旧”改造是城市发展到一定阶段后，在土地集约发展要求下为提升土地利用效能、化解土地资源紧缺矛盾的一项政策，也是推动城市产业转型、升级的一项重大举措。尽管“三旧”工作的意义重大，但在实际操作中由于省市“三旧”政策的不协调及改造审批繁琐、死板，区、街道一级的“三旧”改造很难把工作做到位。本文拟在分析“三旧”改造工作的意义和面临的政策瓶颈的基础上，对厦门的 “三旧”改造政策制定提出一些建议和思考，希望能够为厦门市的“三旧”改造和“美丽厦门共同缔造”工作的推进提供一些决策参考。

“三旧”改造工作的意义

由于历史的沉淀，厦门岛内的老企业、旧厂房、旧宿舍还零星地散布在城市的各个区域，占据着较大的城市空间[2]；这些旧厂房的利用效能低下、功能老化，相当一部分土地还长期闲置，相对于厦门目前寸土寸金的土地市场，造成的资源浪费显而易见！例如，地处以火车站为中心的梧村街道，辖区面积仅6.2平方公里，而辖区内就有嘉禾良库、厦门卷烟厂老厂房等多个“三旧”项目。若能通过政策盘活，把这些不具有保留价值的旧厂房等低效能用地改造成为符合城市规划要求的高效、新兴产业，对于城市提升的意义无疑十分重大。

据统计，经过“三旧”改造后的城市区域，建筑密度由改造前的60%-80%降低到25%-30%；绿地率由改造前的5%-15%提高到25%-30%；部分“三旧”改造项目的节地率估计可以达70%以上。可见，“三旧”改造是提升城市品质的重要途径！早在2008年，厦门就着手陆续开展了“三旧”改造的实践，如今极具人气的厦门文化艺术中心、厦门牛庄文创园、龙山文创园等都是通过旧厂房改造而成的，他们用文化创意提升品质、引领生活，用文化的元素和价值观创造了生机勃勃、活力无限的城市空间，取得了良好的社会效益和环境效益，通过改造成功实现华丽变身[3]。通过提升，把城市疮疤变成亮点，化腐朽为神奇！

厦门市“三旧”改造的政策瓶颈分析

当前厦门市“三旧”改造工作还存在一些政策制约和工作瓶颈。

1.行政主体众多，审批工作缺乏效率性

目前参与厦门“三旧”改造工作的行政主体众多，包括国土、规划、三旧办等部门，这使得程序相对复杂、繁琐。加之“三旧”政策的不稳定，“三旧”项目改造方案在审批过程中出现审批时间长；审批通过之后因新政策出现又要重新走程序等情况。例如，梧村街道的烟厂改造项目中变电站设置由地下改为地上。根据城市规划要求，该地块需建设片区变电站。原方案拟将变电站设置在本项目的地下建筑物内，市电业局认为变电站建在地下需经国家电网公司审批且较不具有可批性，应设置在地面。这就使得该项目的改造周期因审批流程而拖长。

2.“三旧”改造缺乏具体的配套政策体系及具体的技术指导

国内“三旧”改造工作比较成功的是广东省，广东省在相关政策出台后，各地市先后成立领导小组，出台了系列实施办法及实施细则，大力推进“三旧”改造。目前，厦门市“三旧”改造只有根据《福建省人民政府关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》（闽政〔2010〕27号）和福建省国土资源厅等部门 《关于旧城镇旧厂房旧村庄改造工作的通知》（闽国土资源综[2010]356号）出台的《关于推进工业仓储国有建设用地自行改造的实施意见》以及《厦门市人民政府关于印发厦门市促进岛内工业企业搬迁岛外暂行办法的通知》，没有细化有关“三旧”改造的政策，如容积率等鼓励政策没有做进一步的细化[4]。

由于现有政策体系对厦门市“三旧”改造的实施细则较少规定，“三旧”改造并没有法定规划的指引，尤其是当改造需求与控规产生缺口时，事必面临调整控规，导致改造工作推进困难，这直接影响了厦门市“三旧”改造工作的具体实施和推进。

3.拆迁补偿成本高，拆迁安置问题日益突出

随着城市建设的开展、旧城改造进程的加快，城市房屋拆迁已成为城市建设的一个重点，大至重大交通设施如城市轨道交通、铁路，小至垃圾站，都不可避免面临着拆迁工作。随着物权法的出台，居民维权的意识逐步增强，拆迁工作越来越难以推进，没有处理好拆迁安置问题容易引发恶性事件，危害社会安定、影响经济发展，也影响了城市建设推进的步伐。

被拆迁人对拆迁安置用地的区位有一定要求，也给规划选址带来一定的难度。许多项目在拆迁安置过程中遇到被拆迁人要求就近安置的，但用地条件受限，被拆迁人的要求难以满足，进而导致延缓工程推进。例如，梧村街道原先纳入“三旧”改造规划的碧宫酒店就因酒店员工多、安置难度大，且部分营业场所租赁期限未到，解除租约存在困难等诸多因素的影响，最终无法纳入统一改造范围。

此外还有一个很重要的原因就是厦门市近年来的拆迁安置缺乏一个统筹，往往以单宗形式解决，即遇到一个拆迁项目，安排一块拆迁安置用地。这种临时抱佛脚的手段导致厦门“钉子户”事件频发，这大大地加大了厦门市“三旧”改造中拆迁的难度与时间跨度。

4.现有政策一味严控容积率和日照条件，是否适应厦门当下的土地资源供应

厦门市不少“三旧”改造项目在推进过程中还遇到了容积率、日照条件等问题的限制。例如，在厦门卷烟厂老厂房改造项目中，该项目紧邻城市花园和正在建设的轨道1号线文灶站综合开发项目等建筑。考虑到该项目对周边现有建筑和文灶站综合开发项目的日照影响，该项目的建筑高度受到较大的限制。

很多人觉得高容积率一定是影响城市景观与发展的制约因素，但综观国外先进城市。如香港，新加坡，它们并不一味排斥高容积率，反而是探索在高容积率下的宜居城市。“三旧”改造是一个城市更新的过程与实践，涉及了多方利益，用地的低容积率发展并不适合于“三旧”改造项目。例如可以通过容积率奖励鼓励空中花园、屋顶绿化和垂直绿化与街道绿化融为一体；通过多层次与多种类型的步行、车行和公共运输系统来组织市中心区的城市与建筑空间形式，市民可徒步或搭乘电动人行步道、高速电梯在各商业、办公建筑楼宇间穿梭，解决高容积率带来的不利因素，促使城市向健康、绿色方向发展[5]。

对“三旧”工作的几点建议

针对当前厦门市“三旧”改造工作中遇到的问题，对全市“三旧”政策提出几点建议：

1.在区和街道层面设立专门的“三旧”项目服务机构

事实上，土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划和城市总体规划“三规合一”，学者已呼吁了多年，但是现阶段的国内城市“三规合一”的推进情况都不理想。一个例外是2015年广州市将“三旧”改造工作办公室及有关部门统筹城市人居环境改善的职能合并组建广州市城市更新局，统筹全市片区更新改造的职责，同时制定了《广州市城市更新办法》及三个配套办法（旧村、旧厂、旧城）。

李克强总理2015年考察广东时就说过：“广东是改革的先行者和排头兵，要继续先行先试，为‘三规合一’等改革探路。”既然广州是 “先行先试”，我们暂且先不谈厦门是否要借鉴广州成立市级及区级的城市更新局的问题，当前至少应当在区和街道层面上建立专门的 “三旧”项目服务机构，为改造方与国土、规划等有关部门搭建更为便利的沟通与协调的平台，为辖区内的“三旧”改造工作顺利开展提供条件。

2.编制厦门的“三旧”改造专项规划，对“三旧”改造进行法定规划的指引

近年，一些发达省份为鼓励集约节约利用有限土地资源，纷纷出台了“三旧”改造政策及地方专项规划。如广东省的“三旧”改造政策鼓励旧村庄、旧城镇、旧厂房利用原有用地拆除重建来进行改造，特别是利用原有土地在符合规划的情况下用于商业服务业，原土地可以不用招拍挂，由原业主在补交土地差价后直接开发建设。这些政策的出台，为国有旧厂房旧仓库的改造开发开创了一种全新的模式。在这种模式下，企业完全可以根据地块的地理位置和商业定位来量身定做一个全新的商业项目，避免了以前旧厂房旧仓库某些建筑设计上的不合理给商业利用带来的不便。同时在用地规划及建筑物使用功能上是全新的商业性质，免去了以往国有旧厂房旧仓库由于是工业用地性质所需要办理较多改性手续上的麻烦。

建议厦门市政府出台“三旧”改造专项规划，明确“三旧”改造的有关政策和具体适用条件，细化如有关“三旧”改造的土地政策（如土地的产权制度、土地出让程序）；旧厂房改造的政策和法规；旧村包括城中村和郊区岛外空心村改造的政策和法规；以及“三旧”改造的财税政策；奖励政策（如容积率等）等规定[6]；要切实推进“三旧”改造首要问题是要有符合地方实际的政策和实施细则，辅以促进实施的制度保障，方能真正实现“三旧”改造目的和意义的初衷，为城市建设、经济发展、人居环境提供服务。

（1）先行先试，模式多样

政策上，除政府储备地外，支持和鼓励企业、集体自主改造；采取多元化供地机制，如广东省部分地市的土地使用权人可进行协议出让；支持集体土地流转；工业用地不改变性质可增加容积率等。

具体操作上采用“政府引导，市场改造”的形式：即政府出政策，集体、使用单位出地，市场出钱，按“谁投资、谁受益”原则，采用“一地一策”方案，鼓励各种改造模式并进，为吸引更多社会力量参与改造创造制度条件。

（2）完善政策，明晰流程

结合福建省“三旧”政策要求及厦门现有政策条件和现状实际情况，制定具体政策及适用范畴，使“三旧”改造有法可依、有章可循。采用出让金补缴减免、税费减免、税费返还及土地出让收益分成等激励政策，平衡政府、土地使用权人、开发商之间的利益，提高各方改造的积极性。

建立实施细则，制定改造政策，提供公共设施比例要求、容积率奖励、统一改造经济估算标准等各方面所涉及的相关政策细则。

（3）提高服务效率

明确申请审批流程和要件，集中审批。未涉及强制性内容调整的，审批权适当下放，提高效率。

3.“三旧”改造不仅要“留住记忆”，更要科学的“选择性保留”

关于厦门的“三旧”改造，网上一直存在着“保护为主”或“发展为主”两种观点争论。前者认为“三旧”也是有价值的城市印记，应该予以保留。后者则认为，城市需要发展，土地是关键。旧工业厂址往往占地面积比较大，无疑是城市现代化进程中可很好利用的土地资源，其重新开发利用，对于促进城市的繁荣具有重要意义。“城市需要发展，不能活在回忆中，该舍弃的还是要果断舍弃”。

从技术角度上讲旧建筑的再开发利用难度不大。但是如果只是一般的车间、厂房而且本身也没多大含义的话，不建议都保留下来。例如厦门火车站的普通旧仓库，就没有太多保留的必要，因为那样的仓库并没有承载什么特殊的历史含义。要保留哪些是要有选择性的，所保留的建筑也是要有特点的。因此，关键还是要有选择性地保留。

厦门市政府应当意识到“三旧”改造不是纯粹的拆旧建新，对具有的一定历史文化价值的要加以保护和改造，对不同的地段的拆旧建新要有不同的标准和要求。在旧城改造过程中要考虑局部与整体的关系，开发商效益和综合社会效益的关系，单纯商业性的开发并不能保证旧城改造取得理想的成效，规划控制要从大局和整体出发。同时也要考虑到市民们的意见，听取专家的意见，并做好统一规划。

4.“三旧”改造提升要有前瞻性

对厦门市 “三旧”改造还要注意规划的前瞻性，政府应针对具体地段划定相对完整的改造范围，进行重点成片或沿线式的全面改造，走综合开发的道路。

（1）“三旧”改造应选择合适的商业项目

目前，我国一些城市在“三旧”改造中一味盲目借鉴北京、上海等一线城市的商业项目运作，造成缺乏科学论证和可行性调研，以至于出现盲目上马、雷同的商业地产项目，结果大多数项目以失败而告终。因此，城市老厂房改造要根据本地区民俗风情、消费习惯、南北地域气候差异、区域文化背景、地块整体结构布局和居民消费习惯等多项资源产业开发要素的秉性，由商业项目专业设计团队进行合理规划、开发。因此，在“三旧”改造中要在商业项目内融入地方文化元素，充分考虑当地居民的消费习惯和消费能力，形成具有鲜明特色的商业项目。

（2）“三旧”改造应与城市建设整体规划相结合

在对“三旧”项目进行改造提升时，新项目的建筑风格除了尽可能保持原有 “三旧”的基础之外，新建配套商业设施还应与周边公共建设、商业设施和居民住宅保持风格一致或接近，形成统一、协调的建筑风格；园区绿化与周边街道整体绿化理念保持一致，形成完整的绿化区域；建筑综合体的室外休闲区域设计布局与周边城市公共休闲空间设计风格相接轨。这样可以让“三旧”改造后商业项目的总体外观与城市建设整体规划相统一，避免日后因为道路拓宽或城市改造而使该项目面临再次改造或拆迁的命运。

（3）“三旧”改造应引入理念超前的商业项目

目前，传统的以购物、娱乐、住宿为主体的商业地产项目仍然是多数城市“三旧”改造的主要项目。但是，随着电子商务的兴起，传统的以购物、娱乐为主体的商业项目已经不能深刻吸引消费者的关注和追求。因此，对“三旧”项目所具有的历史传统和怀旧色彩进行挖掘并使之与现代商业消费元素有机结合，发展文化休闲、饮食文化、文化旅游、文化购物、收藏交易及影视体验等带有文化创意色彩的高品质、有品位的多元化文化消费项目必然对文化消费者产生强烈的视觉冲击和消费冲动，也避免了传统商业地产项目的同质性。

课题指导：厦门民盟思明基层委“三旧”改造调研、福建省教育厅中青年教师教育科研项目（统战专项）课题《民主党派服务地方文化经济研究》，编号：JAS151664）

参考文献

[1]吴晓菁.思明区打造协商议政“升级版”[N].厦门日报，2015-12-17，A2版

[2]方和荣.加快厦门“三旧”改造推进城市精明增长[J].厦门特区党校学报，2013（1）：8-12

[3]赵晓波.旧厂房再利用的策略与方法——以厦门市文化艺术中心建设为例[J].厦门大学学报（自然科学版），2007（4）514-519

[4]林丽勤.浅析厦门的“三旧”改造[J].福建建材，2014 （4）：4-6

[5]庞国明.浅谈城市旧厂房的改造利用 [J].科技经济市场，2014（5）：168-169

[6]丁长发，龚建阳.加快厦门“三旧”改造研究[EB/OL] http://www.xmsk.cn/a/tequzhiku/2014/0522/5501.html

作者单位：（厦门城市职业学院）