浅谈水利扶贫对铜仁市水务发展的影响

康金刚

(铜仁市水务局，贵州 铜仁 554300)



浅谈水利扶贫对铜仁市水务发展的影响

康金刚

(铜仁市水务局，贵州 铜仁 554300)

2006—2015年的10年期间，水利部对贵州省铜仁市的定点扶贫加速了铜仁市的经济发展。同时，借助扶贫的东风，也加速了铜仁市水务一体化体制的改革，加速了水利市场的开放，规范了水利市场。铜仁市水利市场借势推广了“大法人制”、“代建制”，创新了“以水养水”等小农水新型运行管理模式，取得不错的效果。

水利市场；扶贫；改革措施；铜仁市

1 概 述

贵州省铜仁市位于云贵高原东部，是一个集“老、少、边、山、穷”于一身的经济欠发达地区，全市属典型的喀斯特地貌，地形复杂，山高谷深，田高水低。市内年均降雨量1 200 mm左右，降水量丰富，但由于降雨时空分布不均，导致十日无雨就旱，五日下雨就涝，干旱已经成为全市农业生产、农村经济和社会发展的严重制约因素。

2005年，铜仁市遭受罕见大旱，原地委、行署更加坚定大搞水利建设的信心，出台了《关于苦干十年基本解决我市工程性缺水问题的意见》。

2 机遇与挑战并存

2.1 机遇

2006年，水利部和省政府联合出台了《关于在贵州省铜仁地区开展社会主义新农村水利扶贫试点工作的意见》，正式确定2006—2010年在铜仁市开展社会主义新农村建设水利扶贫试点工作。试点期间全市投入各类水利资金39.78亿元，试点工作取得阶段性成效。为彻底解决全市工程性缺水问题，水利部、省政府于2011年10月18日再次联合批复了《铜仁地区开展社会主义新农村水利扶贫规划报告》，确定2011—2015年在铜仁实施新一轮水利扶贫，计划总投资128.75亿元。

2.2 挑战

2.2.1 丰富详实的项目规划突显设计力量不足

“十一五”、“十二五”全市规划水利工程建设项目数量多、内容多、覆盖面广，而与之相对应的设计单位则力量不足。全市只有市水利水电勘测设计院一家水利行业乙级设计院，吞吐能力薄弱，不足以消化。贵州省水利水电勘测设计研究院是全省为数不多的水利行业甲级设计院，还要承接全省的大中型水利项目设计工作任务，如黔中水利枢纽工程、甲岩水利枢纽工程等。

2.2.2 集中立项的项目上马突显施工力量薄弱

水利扶贫期间，每年开工的大、中、小项目众多，但全市从事水利施工的公司寥寥无几，全省国字号的水电施工企业也只有中水九局、中水八局等。面对全省水利大发展的强大趋势，施工管理人员、施工机械捉襟见肘。

2.2.3 建设开工的项目累积突显行业力量薄弱

水利扶贫前全市水利系统职工总计1 972人，其中专业技术人才794人，占职工总数的40.0%。在专业技术人才中，具有高级职称的15人，占专业技术人才的1.9% ；具有中级职称的202人，占25.4%；初级职称577人，占72.7%。

2.2.4 地方配套资金突显不足

水利扶贫期间，水利投资共计168.53亿元，平均每年投资16.85亿元，需要市以下配套资金约为每年2亿元。以2014年为例，铜仁市年度的财政收入为88.29亿元，本年度需要地方配套资金约为1.8亿元，水利投资需要地方配套资金约是财政收入的2.04%；而这一年地方的财政支出为316.74亿元。政府亟需拓宽融资渠道解决水利配套资金问题。

3 改革措施

3.1 针对设计任务与设计力量不匹配问题

将小(1)型及以上骨干水源工程放到贵州省公共资源交易中心全国公开招标，之后贵州省水院、中电建贵阳院、黄委院、珠委院、天津院等多家综合甲级设计院参与，强有力的保障了规划项目前期工作的顺利开展；项目实施阶段的施工图供图能力也得到了保障，使项目得以顺利实施。

3.2 针对施工任务与施工力量不匹配问题

重点项目、中型项目也通过贵州省公共资源交易中心平台向全国发布招标信息，选择了多家央企施工企业参与工程施工建设，从施工资质、施工经验、施工技术力量、施工管理能力等方面为工程提供了多项保障。

3.3 新型管理模式解决重点水源工程建设管理力量薄弱问题

为解决建设管理经验不足、建设管理力量薄弱的现状，大胆创新在贵州省各地级市中、骨干水源工程中率先推行水源工程代建制，采用EPC—设计—采购—施工总承包、项目建设管理(PM)、项目建设管理总承包(PMC)等代建制，取得良好的建设成果。

3.4 六项措施保障水利人才队伍建设

采取六项措施建立健全水利人才管理机制：建立政府订单生培养机制；建立人才引进机制；建立人才教育培训机制；建立干部双向交流机制；建立人才选拔任用机制；建立职工激励约束机制。目前，全市水利系统专业技术人才比例从2006年的40.0%提升到2015年的59%，有效破解了水利人才队伍建设难题，为水利改革发展提供了人力资源保障。

3.5 针对地方配套资金薄弱加大融资与社会资本参与力度

市政府成立市水投，统一为市级配套资金进行融资。一方面通过发行债券的形式，另一方面通过向银行抵押贷款解决项目配套资金问题。同时，采用BT、BOT等多种PPP项目融资模式，加大社会资本的参与广度和程度；多种融资渠道可保障水利配套资金及时到位，推动项目顺利发展。

4 规范水利市场

4.1 打捆招标严格履行招投标制

面对辖区内小型项目数量多、种类多的实施特点，工程单体投资达不到招标条件，对两个及以上多个项目按工程实施地点、工程类别等条件进行打捆招标，既选择了实力雄厚的施工单位和监理单位，同时也避免了违法舞弊现象。

4.2 推动小农水水权及产权改革

立足破解农田水利建设难、管理难、养护难、收费难的“四难”问题。探索“建管养用一体化”管理模式，在全省率先创新“以水养水”的“思南模式”，提出“先建机制，后建工程”的思路，改革所有权、落实管理权、搞活经营权、扩大参与权。通过建立合理的利益分配机制、项目补助机制、协议用水机制、预交水费机制、水费收支公开和监督机制及规范的财务制度，进一步充实了村级经济实力；提高了用水大户的水商品意识和参与管理热情，也增强了群众的建管养用意识和水商品意识，提高了水费征收率。

4.3 建立符合市场导向的水价形成机制

一是城市供排水方面。在中心城区完成了阶梯水价改革。二是农业灌溉方面。按照重点突破的原则，山区现代水利塘头试点区已完成农业水价改革工作，市水务局相继出台了《铜仁市山区现代水利高效农业园水价综合改革试点实施指导意见》和《铜仁市2015年山区现代水利建设实施方案》，在每个区县选择了1～2个园区开展试点工作，复制思南模式，开展自动控制、水肥一体及农业水价综合改革工作。

4.4 推广“大法人制”

市级层面成立了市大型灌区管理局，承担全市的大型灌区规划建设，在市、县分别成立重管局、水投公司，承担各辖区内的水源工程建设管理和城镇供排水建设管理及运行。各常设项目法人结合实际情况可以独立承担项目前期工作、项目建设管理、项目运行管理；也可以结合设计—采购—施工(EPC)、项目管理(PM)、项目管理承包(PMC)等代建制，主要负责外围环境协调等工作。“大法人制”的推广体现了项目集中建设管理模式，利于项目管理机构的精简、利于建设管理经验的传承、利于独立承担民事责任的主体。

5 下一步的想法

5.1 进一步推进水务一体化体制改革

2010年铜仁市率先在全省进行水务一体化改革，实现水资源统一管理，但在改革中涉及供排水职能划转上出现了市、县(区)职能划转完毕而住建厅和水利厅职能未划转的现象。针对此应进一步加强宣传水务一体化的优势，展现水务一体化成果，形成由点到面、由下而上的改革力量倒逼改革。

5.2 进一步探索水利工程代建制

EPC、PMC、PM等项目建设管理模式对铜仁市重点水源工程建设推进起到了至关重要的作用，但工程建设过程中也面临着一些新问题；如在工程投资中没有单列代建费或者项目管理费，现行的做法是要求项目法人在其建管费中切块开支，此举既没有法律依据又使建管费更加拮据。其次，项目法人与项目管理单位的责权利分配缺少依据支撑，项目管理单位与监理单位的职能职责存在交叉现象。再次，对于工程投资结余分配缺少依据支撑。建议相关部门在调整和修编水利工程定额时增设代建费(项目管理费)；建议进一步配套相关代建制法律、法规等制度，明确参建各方职能职责，明确工程投资结余分配等问题。

5.3 “思南模式”中其他一些亮点

实行统一规划建设，整合水务、扶贫、林业、国土等部门涉农资金，项目资金集中打捆使用。认真贯彻“十八大”提出的生态文明建设要求，以建设水生态、水景观为着力点，推行农旅结合、园旅结合，将生态资源转化成经济增长点。

责任编辑 吴 昊

2016-09-08

康金刚(1986-)，男，工程师， 主要从事水利工程建设管理工作。