刍议政府部门“潜规则”现象的原因及对策

邵丹丹 中央民族大学管理学院行政管理专业



刍议政府部门“潜规则”现象的原因及对策

邵丹丹 中央民族大学管理学院行政管理专业

摘 要：“潜规则”是政治系统中的“毒瘤”，运用“潜规则”的政治系统是一个异化的政治系统。所以，可根据“潜规则”发生作用的四个相关因子，即“潜规则”运用的主体、“潜规则”作用的客体、“潜规则”运行的途径与“潜规则”生存的历史环境来展开原因探析，并在基础上提出应循“解构政府部门利益集团的权力”，“强化非政府部门的监督作用”，“完善正式规则的供给”，“推进“身份社会”向“契约社会”的转型”之路来肃清“潜规则”的泛滥。

关键词：政府部门 潜规则 利益集团 法治

一、政府部门“潜规则”的内涵

“潜规则”是政治生态中滋生腐败的温床，是腐败行为的前期诱发因素，是政治系统中的“毒瘤”，其运行是一个异化的政治系统，且该系统共分为四个维度。首先，政府部门中使用“潜规则”的利益集团是“潜规则”运用的主体；其次，受到政府部门“潜规则”损害的非政府部门和政府部门中运用正式规则的其他行政部门是“潜规则”作用的客体；再次，大量隐蔽性强的非正式规则是连接“潜规则”主体与客体的桥梁；最后，“潜规则”所处的“身份社会”“人情社会”“关系社会”是其发生作用的历史环境。总之，“潜规则”是在“身份社会”的窠臼下，政府部门中的利益集团凭借稳固的“心理契约”和强有力的公权力，运用隐蔽性强的非正式规则，追逐个体及集团利益最大化，严重损害非政府部门公共利益的病态政治系统。

二、政府部门“潜规则”的原因探析

（一）政府部门潜规则运用的主体维度

政府部门“潜规则”运用的主体权力专断与逐利行为盛行。政府部门“潜规则”运用的主体是政府中的利益集团。政府部门运用潜规则的利益集团公权力独大，缺乏有效制约，使得其可以独断专行地使用“潜规则”来谋取私利。从公共选择理论的视角来分析，运用“潜规则”的利益集团亦符合“经济人”假设，即以自身利益最大化为最终导向。所以，利益集团会受到自利动机的驱动，打正式规则的擦边球，创立“潜规则”实现自身非法利益，进一步侵蚀公共利益，加剧公权力的异化。

（二）政府部门潜规则作用的客体维度

政府部门潜规则作用的客体监督力度匮乏。政府部门潜规则作用的客体分为非政府部门和政府部门中运用正式规则的部门与公职人员，本研究重点以非政府部门作为客体维度来探讨，非政府部门囊括公众、社会组织、企业等多元主体。由于政府部门中运用潜规则的利益集团可凭借公权力的强制性开展行政活动，所以其权力与权威均将非政府部门的力量覆盖，导致非政府部门力量薄弱，难以形成有力的组合拳对政府部门潜规则运用主体进行有效监督。此外，非政部门的公共精神有待提高。由于我国正处在由计划经济向市场经济的转轨阶段，“大政府，小社会”的历史格局尚未完全扭转，非政府部门各主体依然在“强大国家”意识的主导下开展活动，使得非政府部门的公共精神、自主意识、权利意识等发展滞后，难以对利益集团进行有效监督，助长利益集团猖獗地使用“潜规则”，践踏公共利益。

（三）政府部门潜规则运行的途径

政府部门潜规则运行的途径：正式规则失灵，非正式规则走俏。由于当前中国的法治建设仍在起步阶段，面临的重要问题是正式规则的缺位或失灵。因此，政府部门利益集团在法治建设不健全的背景下，就有了使用非正式规则的机会和可能性。例如“行规”、“规矩”“不成文规定”等“潜规则”的使用。此外，在正式规则缺位、“潜规则”走俏的政治生态中，利益集团极易凭借自身“特权”谋取自身及小团体利益。例如，通过发布地方土政策、选择性执行上级政府政策、变相收取额外行政费用、领导者过度使用行政自由裁量权、不合理使用权变思维等形式损害、侵蚀公共利益。

（四）政府部门潜规则生存的历史环境

政府部门潜规则生存的历史环境：正处从“身份社会”向“契约社会”的转型时期。在依据身份特征来维系社会秩序和政治秩序的历史环境中，就难以避免使用隐含的“潜规则”来维系血缘、姻缘、地缘及业缘等关系，遂在传统的身份社会中就极易由大量的“潜规则”支配政治系统的运转。相反，“契约社会”强调的是达成合意的双方或多方通过规则建立起来的行为规范，“从身份社会向契约社会的过渡，实质上就是从传统的非法治社会向近现代法治社会的转化”，足以见之，在现代契约社会中是由“法治”来协调政治系统的运转的。当前，我国社会正处在从“身份社会”向“契约社会”的转型时期，在经济方面的表现为由“计划经济”向“市场经济”的过渡；在政治方面的表现为由传统的集权体制向民主宪政体制的过渡；在文化方面表现为由传统的宗法文化向现代公共精神过渡。所以，政治、经济、文化的同时转型，自然难以避免转型期出现的种种矛盾，尤其是大量“潜规则”在实际支配着政治系统的运转尤为突出。

三、肃清政府部门潜规则的对策构想

（一）潜规则运用的主体：解构政府部门利益集团的权力

一方面，将政府部门的“财权”真正回归到同级人大及其常委会，真正发挥同级人大机关对财权的决定权，落实同级人大对同级政府预算的审核权、审批权，扭转同级人大机关“橡皮图章”的窘境。所以，推动人大机关对同级政府财权的制约，可降低利益集团在财政方面使用“潜规则”的频次，有助于减少利益集团吞噬公共利益的行为。另一方面，积极推进政务公开建设，削弱公权力的至高无上性、隐蔽性。政务公开“对于提高政府行政行为的透明度、维护社会公平正义、保障公民权利具有重要的作用”。可见，推进政务公开可以提升政府运行的透明度，减少运用“潜规则”的空间。遂可以完善政务公开的制度化建设，促进政务公开走上常规化、法治化道路。可行的政务公开制度建设有“信息公开管理制度”，为政务公开提供操作化平台；此外，还有“政务公开监督制度和责任追究制度”，可保障政务公开的事中执行环节和事后效果环节都能得到可靠保障。通过上述有关政务公开制度的建设，可以减少利益集团在政府行政行为方面“潜规则”的运用，捍卫公民的利益。总之，通过对政府部门利益集团权力的解构，可以制约利益集团权力的专断与逐利行为的盛行，更好地维护民众利益。

（二）潜规则作用的客体:强化非政府部门的监督作用

在互联网浪潮的蓬勃发展下，迅速推动移动终端、新媒体、大数据时代的到来，人人都可以拥有麦克风，人人都有合法的话语权，社会结构逐渐趋向扁平化等观念深入民心。在2015年3月5日十二届全国人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出“互联网+”行动计划，旨在推动创新2.0下互联网发展新形态、新业态与发展的新思维。显然，“互联网+”行动计划已悄然走进民众的生活，深刻改变民众的生活方式、思维方式。鉴于此，“互联网+”行动计划可以延伸为“互联网+治理“潜规则”=正式规则、明规则”模式。在此模式下，非政府部门有了可以联动的平台，即民众可以通过网络平台：微博、微信等新媒体途径监督政府部门利益集团的行为，甚至可以举报、揭露其使用“潜规则”，侵害民众的恶劣行为。概而总之，非政府部门在“互联网+治理“潜规则”=正式规则、明规则”模式下，可以倒逼政府部门利益集团进行改革，通过非政府部门的组合拳倒逼利益集团转“潜规则”为“明规则”，减少利益集团以权谋私的空间，最大限度维护民众的利益。

（三）潜规则运行的途径：完善正式规则的供给

肃清政府部门利益集团“潜规则”的正式规则有：官员问责制度、领导决策终身负责制度、权责对等制度等。其一，官员问责制。问责制可以为官员带上“紧箍咒”，制约其肆无忌惮地使用“潜规则”。为更好地发挥对官员问责作用，官员问责制可循如下如下路径：问责主体的多元化，即要包含民众、新闻媒体等非政府部门的多元主体参与；问责程序的公开化，即要公布问责的每一个环节的进展，保证客观、公平、有信服力；问责标准的详细化，即要根据事态的严重程度，设置不同的问责等级与相应的处理办法；问责结果执行的准确化，即要客观、中立地执行问责结果。通过建立上述官员问责制度，可给官员敲响警钟，减少“潜规则”的行为。其二，领导决策终身负责制度。“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，是法治政府建设的必然要求”此制度的建立可以破灭官员存有“事后拍屁股走人”的侥幸心理，督促官员谨慎、周密、全方位考虑任何行政行为的做出。领导决策终身负责制度可循如下路径：对责任应由已退休或调离官员承担的，应采取倒查机制，党的纪委部门可联合开展调查；应逐步建立分级裁决的方式，依据不同的责任标准，实施不同的裁决办法。其三，权责对等制度。管理的核心原则即是“权责对等”，“权责对等”利于科学合理地配置权力与责任的关系，防止“权大责小或权小责大的不科学状态”，权责对等制度的建立可以参照设置权力清单与责任清单，将权力和责任相匹配。概而总之，可通过建立官员问责制度、领导决策终身负责制度、权责对等制度来完善正式规则的供给，压缩“潜规则”发生作用的空间，真正维护公共利益。

（四）“潜规则”生存的环境：稳步推进“身份社会”向“契约社会”的转型

首先，在政治方面，应着力构建“政府—社会—市场—个体”均衡发展的权力结构。中国目前的权力结构处于失衡状态，政府部门，尤其是政府部门中运用“潜规则”的利益集团通常大权在握，权力较为集中，而社会、市场和个人的权利相对较弱。所以，政府部门应继续放权于社会、市场和个人，继续下放行政审批项目，充分调动社会、市场和个人的自主性，构建较为平衡的权力结构，增强非政府部门对利益集团运用“潜规则”行为的监督力度，更好地实现公共利益最大化。其次，在经济方面：努力发展真正的市场经济。市场经济本质上是契约经济，是规则经济。由于经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。所以，契约经济的建立和完善可以促进契约政治、契约社会的发展，营造信奉“契约”与“规则”的社会氛围，有助于更好地规范、制约政府部门利益集团“潜规则”的使用。最后，在文化方面：激发非政府部门的公共精神。由于“契约社会”强调的是达成合意的双方或多方通过规则建立起来的行为规范。所以，“契约社会”在强化规则意识的同时，也重视社会共识、社会合意的建立，而这种共识与合意的建立需要非政府部门的公共精神作为支撑的。所以，公共精神蕴含的利他主义精神可促进“契约社会”的民众心理建设与民众社会合意的达成，减少“传统社会”背景下民众凭借宗法人情维系社会秩序的情形，可有助于消除现代民主政治体制下“潜规则”生存的土壤。总之，推进“身份社会”向“契约社会”的转型，可肃清“潜规则”生存的不良环境，助于减少“潜规则”使用的频次，实现公共利益最大化。

参考文献：

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