行政文化创新与创新型政府建设*

颜佳华，罗绍昀，方浩伟

(湘潭大学　公共管理学院，湖南　湘潭　411105)



行政文化创新与创新型政府建设*

颜佳华，罗绍昀，方浩伟

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)

摘要:经济发展进入新常态,要求我国加快政府创新、建设创新型政府。行政文化创新是创新型政府建设的“助推器”,为政府创新提供价值引导和观念支撑、精神动力、理论指导以及营造政府创新的文化氛围。应通过行政文化创新对行政观念创新、行政制度创新和行政方式方法创新的作用,推动创新型政府的建设。

关键词:行政文化;创新型政府;政府治理

新常态是党中央对当前我国经济发展阶段特征的基本判断，体现了全新的治国理念。经济新常态带来新机遇，也带来了新挑战、新风险，我国各级政府必须以自身的改革创新适应新常态。创新是新常态下经济社会发展的主要动力，这种创新应包括技术创新、理论创新、制度创新、文化创新在内的全面的、持续的创新，这就提出了建设创新型政府、加强制度供给、提高行政管理和公共服务水平的要求。而建设创新型政府的前提是各级政府及广大行政人员要形成关于政府创新的正确认识和观念，也就是要形成与创新型政府建设相适应的行政文化。目前，学术界对行政文化创新的内容和路径、创新型政府建设的内容和对策进行了深入地探讨，取得了不少成果，但是对于经济新常态下如何通过行政文化创新推动创新型政府建设的问题关注不够。基于此，本文对经济新常态下以行政文化创新推动创新型政府建设的问题进行了探讨。

一、创新型政府：经济新常态背景下实现政府治理现代化的必然要求

创新型政府是指将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段的政府。[1]47-49创新型政府应及时了解并适应经济社会环境的变化，不断改革和完善行政管理体制机制，始终对先进的观念和制度保持开放的态度，并将持续地学习作为更新观念和行为方式的主要形式。创新型政府的本质在于政府创新，而政府创新的内容广泛，涵盖了观念、制度、行为、技术等行政系统所有层面的创新。因此，建设创新型政府，对于加快行政改革、提高行政管理水平、改善社会民生、推动经济社会可持续发展都具有重要的意义。基于此，十八大后的新一届政府已经正式提出了建设创新型政府的目标。

“新常态”最早是由美国太平洋基金管理公司总裁埃里安提出的经济学概念，其在我国成为一个“热词”则是在习近平总书记将“经济新常态”作为执政新理念提出之后。2014年11月，习近平在APEC峰会上首次系统地阐述了新常态，指出了经济新常态的三个特征：一是发展速度由高速转为中高速；二是经济结构不断优化升级，第三产业和消费需求逐渐成为主体，城乡差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；三是发展动力由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。[2]这三个特征是对新常态概念的准确界定，据此本文认为：一方面新常态意味着过去那种违背经济发展规律的超高速增长状态已经结束，我国将寻求以创新为动力维持长期的中高速经济增长，并着力提高经济发展质量以及提高社会公平程度。另一方面，新常态是常态，在未来很长一段时间都将保持，预示着未来一段时期内我国的政治、社会发展都将在经济新常态的环境下进行。因此，党的执政和政府行政都必须主动适应经济新常态而作出调整。

对于各级政府来说，面对经济新常态下的新环境、新任务、新风险、新挑战，必须不断完善政府治理体系，提高政府治理能力，加快实现政府治理的现代化。而建设创新型政府，则是新常态下实现政府治理现代化的必然要求，这是因为：第一，经济新常态既带来了新机遇，也带来了新风险和新矛盾，能否适应新常态的关键在于全面深化改革的力度。[3]在我国无论是党的执政,还是经济发展都十分依赖于政府的作用，政府改革成为我国全面深化改革的关键点和突破口。因此，经济新常态必然要求我国加快行政体制改革，提高政府在新常态下的治理能力。而创新型政府的核心理念就是改革创新，是要通过各级政府的创造性改革来适应新环境和新形势下的治理要求，因此经济新常态背景下迫切需要加强创新型政府建设，提高我国政府改革创新的意识和能力。第二，经济新常态下要求实现要素驱动、投资驱动向创新驱动的转变。创新是包括科技、制度、理论、文化四个层面的全面创新，这要求我国建立健全国家创新体系，建设创新型国家。而政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家，要求我们有一个创新型的政府，各级政府在社会创新特别是制度创新中具有至关重要的作用。[4]4-6因此，经济新常态下以创新型政府建设提高政府的改革创新能力，对于加强制度供给，营造社会创新氛围，对于引领国家综合创新、实现创新驱动发展十分关键。第三，实现政府治理现代化要求提高政府科学行政、民主行政、依法行政的水平，并实现科学行政、民主行政、依法行政的制度化、规范化和程序化。[5]52-57这取决于政府治理体系现代化和政府治理能力现代化两个方面，实现政府治理体系现代化要求建立健全规范行政权力运行和实现公共利益的各种制度和程序，实现政府能力现代化则要求通过更新行政观念、提高行政人员素质和规范权力利益关系来提高制度体系的执行能力。因此，经济新常态下实现政府治理现代化的落脚点同样是全面的行政改革，同时还对政府的改革创新能力提出了更高的要求。所以，建设创新型政府，加强行政观念、制度、组织、程序、技术、行为等方面的改革创新，是实现政府治理现代化的必然要求。

二、行政文化创新是创新型政府建设的“助推器”

行政文化是人们在行政生活中形成的并长期影响其行政思维和行为模式的一系列观念、态度、信仰的总和。[6]86-90行政文化是观念性的，具有塑造、稳定、规范、指导行政系统和行政活动的基本功能。行政文化创新是指根据社会发展和行政发展的需要，对行政现象的属性、关系和规律形成新的认识，在批判继承传统行政文化、吸收借鉴外来行政文化的基础上，创造新的行政文化内容，实现行政文化持续发展的活动。行政文化创新的基本作用在于及时更新广大行政人员的心理、观念和思想，使行政文化与时俱进，始终保持对行政发展的促进作用。建设创新型政府是当代行政发展的重要形式，因而行政文化创新能够通过观念对行为的指导作用，推动创新型政府建设。一方面，行政文化是行政系统最深层次的组成部分，因而政府创新本身就包含了行政文化创新这一重要内容；另一方面，“行政文化是行政管理之魂”，因而行政文化创新是制度创新、技术创新等其他政府创新的基础。行政文化创新对创新型政府建设的推进作用具体表现为以下四个方面：

(1)为创新型政府建设提供价值引导和观念支撑

行政价值观是行政主体需要和利益的内化，表现为一定的价值取向，为行政主体提供了评价行政系统和是非取舍的标准。行政价值观是形成行政评价、行政态度和行政情感的基础，影响和制约着各级政府及其工作人员的行政目标、行政理念和行为定势。因此，行政价值观是行政文化创新的核心，行政文化创新能够为创新型政府建设提供价值指引和观念支撑。通过行政文化创新，在广大行政人员中树立与创新型政府建设相适应的，追求公共利益、民主法治、高效服务和开放进取的价值观念。也有利于引导各级行政人员以加强政府创新、提高行政能力为目标，形成对各项改革措施的积极评价和支持态度，从而形成改革创新的共识，凝聚改革创新的合力，从而有力地突破阻碍政府创新的各种观念与利益桎梏。行政文化创新还能为广大行政人员提供一套新的价值标准、原则和规范，一方面可以引导各级政府和行政人员在改革创新过程中排除各种阻力的干扰，选择合适的创新路径，设计出科学的创新方案并有效地实施；另一方面，能够使各级政府和行政人员在创新过程中严格约束自身的行为，正确处理各种利益、权力和责任关系，保证创新型政府建设按照既定的目标有序地进行。

从我国各级政府的创新实践来看，一方面很多领导干部并不真正具备创新的观念，其创新行为主要是来自于上级的压力，或者带有浓厚的“政治秀”意味，导致政府创新沦为形象工程；[7]47-49另一方面，由于在创新行政管理体制的同时，没有形成与之配套的行政观念，使得政府创新形成的很多新制度、新程序、新组织仍建立在一些落后的观念之上，导致创新成果无法发挥实际作用，政府创新最终流于形式。在技术创新方面，数字治理技术、智慧政府技术等现代治理技术实际上都蕴含了一定的现代治理理念，[8]38-42同样由于观念的滞后，实际上一些政府机构更热衷于使用一些熟悉的、传统的行政技术，导致技术更新进程缓慢。因此，在建设创新型政府的过程中，有意识地构建与之相适应的行政文化，将创新型政府的体制建立在先进的行政文化基础之上，才能够保证政府创新落到实处。

(2)为创新型政府建设提供精神动力

建设创新型政府是一项复杂的系统工程，既要有主观的创新意识和能力，也要具备其他诸多客观条件。一项新的行政法规、制度或技术的制定和应用，一般都要经历一个反复修正和长期协商博弈的过程。由于创新型政府建设的这种复杂性和长期性，各级政府及其行政人员常常容易陷入精神懈怠和动力不足的困境中，导致政府创新后劲不足、难以为继。加强行政文化创新，能够为创新型政府建设提供内在的动力，这主要有三条实现路径：第一，培养创新的行政认识和行政态度。行政认识是行政系统在行政主体主观上的反映，行政态度是行政主体对行政系统稳定的评价和取向。通过行政文化创新，使广大行政人员正确认识当前行政管理体制中存在的不符合现代政府治理要求的问题和弊端，使其对行政体系的态度转向消极和疏远，进而产生变革的愿望。第二，激发创新的行政动机。行政动机是直接引起行政人员行政行为的内在动力，通过加强对广大行政人员特别是主要领导干部的思想政治教育、制定有效的创新考核激励机制，激发各级政府及其行政人员的创新动机。第三，塑造创新的行政理想。行政理想是行政主体在行政管理过程中所追求的符合公共利益和行政目的的奋斗目标。理想的力量对行政主体具有强大的激励作用。通过行政文化创新，使广大行政人员树立加强政府创新、提高行政效率和改善公共服务质量的理想，为创新型政府建设提供持续的动力。

(3)为创新型政府建设提供理论指导

由于我国现行行政管理体制与实现政府治理现代化的要求还存在一定的差距，因而我国建设创新型政府、加强政府创新的任务十分繁重。此外，完善行政法规、建立健全行政制度、优化行政组织结构、调整行政关系、更新行政技术手段等创新活动，都具有很强的专业性、复杂性和挑战性。因此，建设创新型政府必须要有系统的规划、有效的政策和协调的实施，同时也离不开科学行政理论的指导。行政文化创新包含了行政理论创新，科学的行政理论从实践中来，又在实践中得到检验，蕴含了行政实践发展的规律，能使我们在实践活动前预测事物发展的方向，并指导我们选择正确的方法和方案。因此，通过行政文化创新，形成并普及指导政府创新的各种科学理论，可以使政府创新有章可循，可以提高各级党政干部领导政府创新的能力，从而降低政府创新的盲目性，规避创新失败的风险，加快创新型政府建设的进程。

(4)为创新型政府建设营造文化氛围

政府创新的主体是各级政府机关及其行政人员，领导干部在政府创新中起到设计、规划和领导作用，而创新政策和方案的实施、推广则依赖于广大行政人员的支持和参与。无论是领导干部还是普通行政人员，其创新积极性的发挥既取决于内在的创新动机，也依赖外在的环境支持。外在环境在于各级政府机关的创新文化氛围，而行政文化创新是营造创新文化氛围的主要方式。加强行政文化创新，革除我国行政机关中长期存在的墨守成规、不思进取、因循守旧等阻碍政府创新的落后行政意识，在广大行政人员中树立民主、开放、进取、求新的观念和意识，有利于在各级政府机关中形成尊重创新、鼓励创新、支持创新、敢于创新、善于学习以及宽容失败和错误的氛围。[9]31-33进而激发广大行政人员，特别是领导干部的创新意识和创新潜力，培养广大行政人员的创新思维和创新品格。使各级领导干部能排除政治的和利益的顾忌，大胆地进行改革创新，使广大行政人员充分发挥主观能动性和创造性，拥护改革、支持创新。

三、以行政文化创新推动创新型政府建设的路径

建设创新型政府需要各级行政人员观念的更新、制度的保障以及科学的实施方式。政府创新是创新型政府建设的主要形式，政府创新主要是创新思想观念、创新行政体制机制和创新行政方式方法。因此，以行政文化创新推动创新型政府建设应遵循以下路径：

(1)以行政文化创新推动政府观念更新

以行政文化创新推动创新型政府建设，首先应形成与创新型政府相适应的新型行政文化。一个创新型政府必然是一个改革型、开放型、回应型、学习型、民主型、法治型、服务型和高效型的政府，据此应通过行政文化创新形成：学习与创新型行政文化、开放与回应型行政文化、民主与法治型行政文化以及高效与服务型行政文化。在学习与创新型行政文化下，各级政府及其工作人员都具有强烈的学习意识、危机意识和改革创新意识，重视知识、观念、理论和技术的学习更新，持续优化自身的能力结构，并保持积极进取的工作态度。广大行政人员能够主动审视当前行政管理中存在的各种问题，接受并拥护改革，将改革创新作为解决问题的重要手段，在各级政府机关内形成自由、进取、合作的和谐氛围。在开放与回应型行政文化下，各级政府及其工作人员始终保持对各种先进观念、制度、技术等的开放态度，及时破除不合时宜的落后观念和制度，不断追求更高的行政效率和更好的公共服务；能够及时发现并回应经济社会环境和人民群众需求的变化，及时化解各种社会矛盾，关注民生、尊重民意、体察民情，满足人民群众日益增长的物质文化需求。在民主与法治型行政文化下，一方面在各级行政机关内，民主集中制原则得到严格落实，行政决策和执行的过程具有较强的民主性，普通行政人员的积极性和创造性得到发挥，同时各级政府实行民主行政，畅通民主参与渠道，以民主、协商、合作的方式实施管理；另一方面，广大行政人员具备了法律权威至上的观念和较强的程序、规则、制度意识，运用法治的思维决策、行政和执法，并依法规范和约束行政权力。在服务与高效型行政文化下，一方面各级政府以维护公共利益为中心，发挥市场在资源配置中的决定性作用，从微观经济社会事务中退出，集中精力提供更高质量的公共服务；另一方面各级政府通过不断的改革创新，优化行政组织结构和权力运行机制，不断提高行政效能，降低行政成本。

(2)以行政文化创新推动行政制度创新

行政制度体系体现为政府管理经济社会事务的体制机制和法律规范体系，新时期创新行政制度体系，对实现政府治理体系现代化的具有重要意义。[10]6-14行政制度既是物质的又是精神的，这是因为行政制度总是一定行政文化观念的外显，在每一项具体的制度规定、体制机制、法律规范之下都潜藏着一定的理论、原则、规则和思想。这些关于行政体制、行政机制、行政组织、行政法规的观念、规则和思想可以统称为行政制度文化。[11]通过行政制度文化的创新，可以推动行政制度体系的创新。首先，创新行政制度文化，可以使广大行政人员正确认识当前我国行政体制中存在的各种问题和加快行政体制改革的迫切性，形成创新的意愿与动力。其次，创新行政制度文化，可以指导广大行政人员形成关于新时期深化行政体制改革的正确认识。具体来说，当前深化行政体制改革必须以推进国家治理体系和治理能力的现代化为总目标，综合推进所有领域体制机制的全面改革。在行政体制内部，以转变政府职能、下放行政审批权力为基础，继续优化行政机构设置、职能配置和工作流程，完善行政法规体系，完善决策权、执行权和监督权相互协调相互制约的权力运行机制。在行政体制外部，要正确处理政府与市场、社会的关系，界定政府职能边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，扩大社会参与。最后，创新行政制度文化，能够为现代化的体制机制提供观念支持，使新的体制机制得到贯彻实施。如服务型制度观念是建立新型公共服务体制的前提，民主型制度观念是完善行政参与制度的基础，而强烈的法制意识和程序意识则是完善行政法规、加强行政程序建设的必要条件。

(3)以行政文化创新推动行政方式方法创新

行政方式方法是指政府在行政管理过程中所使用的各种手段、措施和技术，科学的、适当的方式方法是将行政体制机制转化为政府治理效能的关键。当前我国行政方式方法创新主要是要顺应政府治理现代化的要求，实现行政方式的民主化、法治化和科学化，采用现代行政管理技术，提高政府治理能力。不同的行政方式方法都蕴含着一定的行政原理、理念和思想，而且选择何种方式方法会直接受到行政主体意识、心理和价值观念的影响，因而可以通过创新行政文化来推动行政方式方法的创新。第一，建设服务型行政文化，加强民主行政。服务型行政文化下的政府是一个服务者的角色，其主要目标是实现公共利益、提供公共服务，因而行政方式的选择必须得到社会公众的认同，更多地采用协商、合作的方式，行政的过程必须公开透明，并鼓励社会公众的参与和监督。第二，建设法治型行政文化，加强依法行政。建设法治型行政文化，树立法律权威至上的观念，提高广大行政人员的法治意识、程序意识和规则意识。使政府自觉采用法治的思维和方式，以法律手段代替行政手段，加强对行政权力的约束，增强行政责任，减少对经济社会的干预。第三，建设合作型行政文化，加强现代治理。建设合作型行政文化，改变政府大包大揽的传统观念和自上而下实施管制的传统意识，树立多元主体合作的现代治理意识。使其尊重市场、社会在国家治理中的地位和作用，实现由管制型行政向现代治理的转变。第四，建设学习型行政文化，采用先进技术。建设学习型行政文化，加强各级行政人员学习先进理论、技术和思想的意识，使其掌握与现代治理技术相适应的治理理念，主动应用现代治理技术。当前来说，主要是要应用以互联网和大数据为依托的数字治理技术，以政府绩效评估技术、目标管理技术为代表的企业管理技术，以公私合营、契约外包为代表的市场化技术，以提高行政管理的科学化水平。

参考文献：

[1] 俞可平.大力建设创新型政府[J].探索与争鸣,2013(5).

[2] 一分钟看明白习近平“新常态”[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/1110/c1001-26000332.html,2014-11-10.

[3] 适应新常态的关键在于全面深化改革[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-01/14/c_128629396.htm,2016-01-14.

[4] 俞可平.建设一个创新型政府[J].人民论坛,2006.

[5] 薄贵利.推进政府治理现代化[J].中国行政管理,2014(5).

[6] 颜佳华,杨志伟.近20年来我国行政文化研究的回顾与展望[J].湖南科技大学学报(社会科学版),2007(6).

[7] 俞可平.大力建设创新型政府[J].探索与争鸣,2013(5).

[8] 张再生,白彬.新常态下的公共管理:困境与出路[J].中国行政管理,2015(3).

[9] 杨月坤.企业文化创新——企业创新的动力之源[J].工业技术经济,2007,26(12).

[10] 王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理,2014(2).

[11] 岳凤兰,赵汝周.以行政文化推进政府治理创新[N].中国社会科学网,2015-04-27.

责任编辑：熊先兰

On the Research about the Innovation of Administration Culture and the Construction of Innovative Government

YAN Jia-hua,LUO Shao-yun,FANG Hao-wei

(SchoolofPublicAdministration,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105,China)

Abstract：With economic development getting into the New Normal,our country needs to accelerate the administrative innovation and build an innovative government.The innovation of administration culture can promote the building of innovative government by providing the value guidance and idea support,the spirit motivation,the theory instruction,the cultural ambiance for administrative innovation.We should promote the construction of innovative government through the innovation of administration idea, administration system regime and administration method.

Keywords：administration culture;innovative government;government management

收稿日期：2016-01-15

作者简介：颜佳华(1963-),男,湖南茶陵人,湘潭大学公共管理学院院长,教授、博士生导师,主要从事行政哲学与行政文化研究;罗绍昀(1968-),男,湖南茶陵人,湘潭大学公共管理学院博士研究生,主要从事行政哲学与行政文化研究;方浩伟(1991-),男,安徽宣城人,湘潭大学公共管理学院硕士研究生,主要从事行政文化研究。

基金项目：湖南省社科基金资助项目“行政文化学学科体系构建研究”(编号：2010JL09)阶段性成果。

中图分类号:D63-3

文献标识码:A

文章编号:1001-5981(2016)03-0010-04