征收铅回收基金对铅蓄电池行业发展的影响

赵键，曹培林

（沈阳蓄电池研究所，辽宁 沈阳 110178）

征收铅回收基金对铅蓄电池行业发展的影响

赵键，曹培林

（沈阳蓄电池研究所，辽宁 沈阳 110178）

作为引导废旧电池处理企业良性发展的一项激励措施，国家发改委研究拟将符合条件的废旧电池产品纳入《废弃电器电子产品处理目录》并征收铅回收基金。该方案尚未推出已经引发行业的高度关注。本文结合现阶段铅蓄电池行业发展现状及我国目前铅回收体系中存在的问题，分析了在目前的行业形势下征收铅蓄电池回收基金对行业产生的影响，并提出了在现阶段铅回收体系中解决问题的首要措施。

铅回收体系；回收基金；铅蓄电池；再生铅；重金属污染；环保

0　前言

中国是铅蓄电池生产和消费大国，2015 年铅蓄电池产量达2.1×108kVAh，其中约88.5％在国内市场消费。高速增长的电池消费量导致每年废旧电池的产生量激增，依据行业协会的统计数据，2015 年我国废旧铅蓄电池产生量达到 330 万吨。如何规范回收处理大量的废旧铅蓄电池是整个行业所面临的巨大问题。目前我国的铅蓄电池回收处理体系尚未完善，难以适应庞大的生产和消费规模。

铅蓄电池是再生回收利用率较高的产品。目前，通过各种渠道废铅蓄电池回收率可达到 98％左右，但其中规范回收率不到 40％，所以废旧铅蓄电池回收行业总体仍处于无序状态，有相当多的废旧电池通过个体商贩流向了非法处理环节。一些不规范企业甚至是黑作坊，缺乏必要的技术装备和规范的管理，单纯采用手工拆解的方式处理废旧电池，随处倾倒废酸，由此所引发的环境问题日益受到人们的高度重视。为推进建立完善的废旧电池回收体系，引导废旧电池处理企业的良性发展，国家发改委于2013 年 12 月和2014 年1 月连续发布了《废弃电器电子产品处理目录调整重点（征求意见稿）》［1］和《国家发展改革委关于建立完整的废旧电池回收利用体系的情况报告（征求意见稿）》两份文件［2］，拟将废旧电池产品纳入《废弃电器电子产品回收目录》并征收铅回收基金。该方案采用“一征一补”的办法，由生产企业支付回收基金补贴再生铅企业，提高再生铅企业采购废电池货源的能力。可能的方向是，由电池生产企业缴纳基金（10～25 元/只），然后通过财政税收办法，将基金收入国库再补贴给再生铅企业（46～102 元/吨）。

征收方案尚未推出，已在行业引发强烈反响。很多生产企业表示，一旦该方案确定实施，将极大影响生产企业的利润水平，甚至会改变整个行业的格局，希望管理部门在规范铅蓄电池回收体系的同时，应充分考虑生产企业与再生企业之间的相互依存关系，依靠市场经济来调节，避免行政干预，只有这样才能使出台的政策得到有效运行，并发挥应有作用。

本文从行业的发展趋势、利润水平、前行压力等角度，分析了铅蓄电池回收基金的征收对铅蓄电池行业可能带来的不利影响。同时，结合行业实际发展情况及现有各项相关管理政策，探索现阶段如何在充分保护生产企业利益的基础上，通过法规和制度的完善，约束废铅蓄电池收集和再生者的从业行为，选择合理、适宜的经济手段，系统建立有效、协调、可持续的运行机制，来延伸铅蓄电池生产者和销售者的经营责任，引导铅蓄电池使用者的消费行为，进一步促进废铅蓄电池再生行业的发展，提高废铅蓄电池可再生资源综合利用水平，达到更高的环境保护目标。

1　我国目前铅蓄电池行业的发展现状

铅蓄电池产品具有安全可靠、性能稳定、工艺成熟、生产成本低、应用领域广泛、市场占有率高等特点，随着能源经济的发展和人民生活水平的日益提高，铅蓄电池的应用领域在不断地扩展，市场需求量也不断提升，在二次电池中铅蓄电池占有60％以上的市场份额。

我国铅蓄电池行业近十年进入了高速发展期，由于门槛低，管理缺位，到 2010 年底铅蓄电池生产企业接近三千家。经过环保综合治理和准入条件实施，淘汰了一批落后产能的企业，行业整体水平有了大幅度提升，部分大型企业的工艺技术和生产装备已经接近国际先进水平，但我国蓄电池行业的总体水平仍落后于世界上一些发达国家，尤其在生产水平、产品性能水平上。目前仍存在几个突出的问题制约着行业的健康发展：

1.1铅材料市场无序动荡

铅是铅蓄电池的主要生产材料，占生产成本的60％左右，因此，铅市场价格的稳定是保证铅蓄电池产业正常发展的重要因素。然而，使用量占中国铅总生产量 85％以上的铅蓄电池行业在铅期货市场没有话语权和定价权，从而使得中国的铅价长期以来缺乏科学性和公平性，不能充分反映国内的真实需求和铅产业链上各方利益的合理性。铅蓄电池行业长期受到来自铅价不规则高幅振荡的压力，不能有效地使用资金，难以正常生产经营。

1.2市场竞争激烈，行业利润率较低

过去二十几年是电池行业的高速发展时期，由于低成本重复建设，造成国内电池企业的产能严重过剩，加上国外企业在中国大规模投资建厂参与国内市场竞争，使整个电池行业的竞争非常激烈，盈利水平大幅下降，目前全行业基本处于微利和亏损状况。统计显示，2015 年全国铅蓄电池总产量为2.1×108kVAh，主营收入平均利润率约为2.7％，远低于全国轻工业平均利润率水平。

中国是全球最大的蓄电池出口国，2015 年出口额在250 亿元人民币左右。自 2006 年国家取消了铅蓄电池出口退税优惠政策，加之近几年人民币大幅升值和劳动力成本持续攀升，出口铅蓄电池的成本不断增加。由于中国铅蓄电池在国际市场上失去了价格优势，出口量锐减，大量的出口蓄电池转销国内，更加剧了国内市场的供需矛盾。

到目前，全行业亏损面继续加大，亏损额明显上升，其中大中型企业的亏损额占了 68％。从行业龙头企业和骨干企业 2015 年的业绩看，多数企业处于亏损状态，企业经营困难。

1.3环保持续高投入加重企业经营压力

近十年来，随着国家政策调控和各级政府治理环境的力度加大，特别是对铅蓄电池行业实施了《规范条件》管理及行业装备水平不断提高，中国大部分铅蓄电池企业的生产条件和环保条件都得到了明显的改善和提高，逐渐由作坊式、松散型、环保薄弱型转变为集成化、清洁化、环保节能型，对职业病的防护防治工作也逐渐走上了正轨。但与国际先进国家相比，仍然存在环保资金投入不足，环保设施运行不畅、管理不善等问题。一些大型企业由于生产场地搬迁，技术装备、环保设施升级，以及运行高费用的环保设施等投入了大量资金，部分企业甚至处于亏损状态。

1.4盈利下降、资金短缺导致技术创新投入不足，与先进国家差距拉大

由于受其它电池可能替代铅蓄电池，铅蓄电池是夕阳产业等言论的影响，行业内很多优势资金与有一定科研实力单位的重心被动转移，铅蓄电池领域的科研课题很难得到政府部门政策和资金的支持，大大限制了铅蓄电池科技创新和发展。 行业主流企业的优势资金与科研重心没有放在铅蓄电池的技术创新上，技术上多采用“跟随主义”；由于盈利水平下降，中小企业的资金和技术力量都十分匮乏，无力开展技术创新。随着国外发达国家在中国持续投资建厂，中国的铅蓄电池产业又受到国际先进制造技术的强大冲击。

在现有的市场环境下，征收铅回收基金反而加大了非规范企业的竞争优势，产生劣币驱逐良币的现象。目前行业刚刚经过环保综合治理，还处于恢复期，在整体利润率很低的情况下，应加大对企业的扶持力度，使企业把有限的资金投入到技术创新和环保治理上，从而加速行业的转型升级，所以在当前的形势下征收铅回收基金，无疑是釜底抽薪，导致企业错失发展良机，甚至会造成国内电池工业，特别是大中型骨干企业面临被压垮的局面，不仅会使相关电池企业陷入严重的生存危机，也将严重影响到中国电池在国际市场中的竞争地位，遏制民族电池工业的健康持续发展。

2　我国目前铅回收体系中存在的主要问题

废旧铅蓄电池产生污染的环节主要有：收集、储运时硫酸的泄露；不规范拆解时废硫酸直接排放；拆解废物的不当处置；铅再生环节中铅渣及有害物质的排放。在《重金属污染综合防治“十二五”规划》中，铅被列入重点防控的重金属污染物。尽管国家对其回收、贮存和处置都有明确的规定，但现实的情况是由于缺乏相关的配套政策与监管措施，违法经营和无序竞争大量存在。目前，国内铅回收体系存在的问题主要表现在：

2.1专业回收资质企业的市场准入门槛较高，专业回收企业数量不足且分布不合理

按照《危险废物经营许可证管理办法》和《废铅蓄电池污染控制技术规范》的规定，只有具有危险废物综合经营许可证的单位才能够收集、贮存和处置废旧铅蓄电池。由于危险废物综合经营许可证准入的门槛较高，全国有资质的企业仅三十多家，平均每个省份不到一个，专业回收企业数量明显不足。如果本省内没有具备资质的铅蓄电池再生处理企业，要正规处理废旧铅蓄电池，就必须得办理跨省废物转移手续，而且要办理转出省和承接省之间的转移联单，再加上运输物流的成本，操作起来成本和难度都比较大。

2.2没有形成分布广泛的规范回收网络，大量非法回收主体存于市场

目前，我国尚未建立由蓄电池生产商或再生铅生产厂家主导的全国性和区域性的回收网络。废铅蓄电池回收渠道比较混乱，由再生铅企业和蓄电池经销商回收的数量占20％左右，其余 80％左右的废铅蓄电池流入非法企业［3］。铅蓄电池的回收渠道基本上被一些不具备危险废物经营许可证的个体业者控制。

2.3有资质的回收主体缺乏价格竞争优势

非法再生铅生产点数量众多，估计有数百家，主要分布在河南、江西、河北、山东等地。这些非法企业回收成本低，回收工艺简单，基本没有环保投入；正规企业则要在环保、设备、技术方面投入大量资金，加上管理等其他费用，因而回收处理成本高。由于存在成本差距，正规企业缺乏竞争力。2.4 相应的法规、制度不健全，政府监管难度大

现有回收体系中，对产品的生产者、销售者、使用者和回收者的责任没有规范要求，废铅蓄电池回收处理环节涉及多个部门，政府难以有效监管。

3　发达国家完善的铅回收体系

美国、日本和欧盟中一些国家都已建立了高效运作的铅回收体系，废旧铅蓄电池的回收已步入有序管理，已基本达到 100％规范回收。发达国家的铅回收体系是建立在健全、有效的政策、法规或标准的基础之上的，对铅蓄电池进行全寿命跟踪，对铅蓄电池的生产、废旧电池的回收及处置等逐个环节进行严格的规定，对电池生产商、销售商、消费者、收集者、处理处置者等参与各方的责任和义务都有明确要求，健全的法规体系、完善的回收网络与适当的经济手段相配合，形成了一整套系统而有效的整体运行机制。

3.1建立完善的法律法规体系，明确规定回收体系中各参与方的责任

发达国家对废旧蓄电池的回收处置有严格的法律、法规制约。在美国，控制电池回收的法律法规分为联邦法规、州法规和地方法规三个层次。联邦法规包括《资源保护和再生法》《降低铅暴露法》《普通废物管理法》《电池回收法规（BCI）》等一系列法令和标准，详细规定了废蓄电池回收再生整个产业链的每个环节，要求蓄电池生产厂、蓄电池零售商、批发商要回收废电池，不允许消费者自行处置废旧蓄电池，严禁随意丢弃，否则将受到处罚。欧盟也制定有严格的法规对废铅酸蓄电池进行有效的管控。日本也在《节能法》《再生资源法》《资源回收利用法》等环保法规中，对二次电池的回收进行规定，要求公众不能将废蓄电池按照一般市政垃圾处理，更不能随意丢弃或拆解，必须送到指定的废蓄电池回收站进行规范处理。

3.2合理设立和布局再生铅冶炼企业

发达国家在再生铅冶炼企业的设立和布局上的一些做法也值得我们借鉴：首先是严格准入。通过设定较高的准入门槛，确保只有那些技术能力强、工艺装备先进、管理规范的企业才有能获得危险废物处理的资质；其次是对从事再生铅冶炼企业的数量进行控制。再生铅冶炼企业设立的数量以满足当地废旧电池处理需求为原则，这样可以有效杜绝因利益驱动而导致非法经营和无序竞争，有利于再生铅处理产业的健康发展。

3.3构建完善的回收渠道，规范回收环节

在美国、日本和欧盟的一些发达国家，各自的废旧蓄电池回收渠道体现了不同的特点，总体而言，主要有以下三种：

第一种是由蓄电池生产企业依托其零售商或批发商形成回收网络。回收站由蓄电池生产厂家设立，蓄电池生产企业将废蓄电池回收、包装后，交由再生铅冶炼企业处理，冶炼企业把冶炼成的再生铅再销售给蓄电池生产厂家。

第二种是由再生铅冶炼企业自行建立废旧铅酸蓄电池回收渠道，把回收的废旧铅酸蓄电池清洗之后，直接运到再生铅冶炼厂进行处理。

第三种是由政府设立废旧铅酸蓄电池回收公司。这些回收公司由政府依照法规进行审批成立，专门从事废旧电池的回收，把从各种途径回收上来的废旧蓄电池再转卖给有资质的再生铅冶炼企业进行规范处理。

3.4采用适当经济手段促使消费者选择正规渠道处理废旧电池

押金制度是一项行之有效的制度，美国和欧盟的部分国家都有采用。美国在《电池回收法规（BCI）》中规定，零售商在销售一个车型的可替代蓄电池时，顾客需要付一定的押金，顾客在退回相同型号的电池后才可以取回押金。欧盟也颁布了91/157/IEC电池指令性法规，提倡各成员国建立有效的电池回收体系，可以采用抵押金手段来确保废旧电池的有效回收。

4　家电行业实施回收基金后的效果

早在2012 年 7 月，家电行业率先实行了回收基金制度，经过近 5 a 时间的实施，从反馈的信息来看，回收基金制度虽然产生了一定的积极影响，但是并没有达到预期效果［4］。主要问题是：首先，正规的拆解企业有限，难以满足市场需要；其次，正规回收渠道不畅，正规回收网点不足；再者，相对于正规回收企业而言，流动废品摊贩具有分布广、回收方便等优势，因此大部分废旧电器依然流入了非正规回收渠道；此外，市民的环保意识薄弱，更倾向于将废弃家电处理给流动商贩。 由于没有预先建立完善的回收网络以及缺乏完善的制度保障，家电行业在实施回收基金制度的过程中，并没有最大限度地发挥回收基金的作用。

5　构建规范铅回收体系的有效途径

综合以上分析，当前我国废铅蓄电池收集、处理和处置领域还存在众多问题，与实现资源充分利用、达到更高环境目标的要求还尚有较大差距。具体针对废铅电池收集、处理和处置的经济政策手段尚不能满足需要，或者无法完全落实，或者不适应现实情况，更未能形成有效的整体运行机制，建议应开展以下方面的工作：

（1）进一步规范再生铅企业，合理设置其数量及布局。通过严格准入，选拔具备足够技术能力的企业从事再生铅生产，再生铅企业的设置数量要与本地区废旧电池的产生量相适应，既要满足废旧蓄电池处理的需求，又要限制其数量，以防产生恶性竞争。

（2）由政府主导，加强正规回收网络建设，建立方便、有效、覆盖全社会的回收体系。一方面，支持回收企业建立自身的回收网络；另一方面，落实蓄电池制造商的生产者责任延伸制度，通过法规明确企业的回收责任，充分利用企业现有销售渠道，以销售商为基点建立有效的新旧电池交换网络。

（3）加强对废铅蓄电池回收处理企业的排污监管，对违法违规企业加大处罚力度，打击违法运输，提高正规处理企业的竞争力，促使不规范企业退出废铅蓄电池回收领域。

（4）制定相关法规和政策，规定废蓄电池必须予以回收，禁止随意处置。利用经济手段引导消费者通过正规渠道处理废旧电池，鼓励企业建立“抵押金制”“退换制”，让消费者、生产者和流通领域三方对环保均负有责任。

6　结束语

废铅蓄电池回收、再生利用、处置向规范化、规模化方向发展的过程中，财政政策和措施的扶持、保障和促进作用不可或缺。实施废旧电池处理基金制度对促进整个循环产业的发展，促使废铅蓄电池中的铅金属进入生产—消费—回收—再生的良性循环有一定的积极意义。但是，在当前全球产业竞争这个大背景下，全行业处于微利和亏损的特殊形势下，征收铅回收基金不利于行业的健康和可持续发展，应该待完成了相关法规和制度的配套，构建完善的回收网络后再择机出台，势必起到事半功倍的作用。

［1］国家发展改革委环资司向社会公开征求对《废弃电器电子产品处理目录调整重点（征求意见稿）》的意见［Z］.［2016-06-29］.http://www.sdpc.gov.cn/zwfwzx/zxgg/201312/ t20131225_579625.html.

［2］国家发展改革委关于建立完整的废旧电池回收利用体系的情况报告（征求意见稿）［Z］.2014-01-14.

［3］朱忠军，张正洁，陈扬，等.废铅酸蓄电池铅回收技术评估体系研究［J］.蓄电池，2014（1）：19-27.

［4］财政部，环境保护部，国家发展改革委，等.关于印发《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》的通知（财综［2012］34号）［Z］.2012-05-21.

The influences oFimposing lead recyclingFund on the development oFlead-acid battery industry

ZHAO Jian，CAO Peilin
（Shenyangstorage Battery Research Institute，shenyang Liaoning 110178，China）

The National Development and Reform Commission isstudying to add the used lead-acid batteries accorded with conditions to “The wasted electric and electronic products processing list” and impose lead recyclingFund，which is considered an incentive measure to lead the benign development oFused lead-acid battery processing enterprises.The policy is paid more attention in the lead-acid battery industry，though no concrete plans have been drawn up.Based on the developmentsituation oFlead battery industry at present and the main problems oFlead recyclingsystem in our country，the influences oFimposing recyclingFund oFlead battery on the industry are analyzed，and theFirststep tosolve the problems in the lead recyclingsystem at thisstage is putForward in this paper.

lead recyclingsystem；recyclingFund；lead-acid battery；secondary lead；heavy metal pollution；environmental protection

TM 912.1

B

1006-0847（2016）05-224-05

2016-07-04