论预算、收入和支出：财政支持与广电产业的发展*——基于吉林市人民广播电台的案例分析

■ 李 铁 马 菱



论预算、收入和支出：财政支持与广电产业的发展*——基于吉林市人民广播电台的案例分析

■ 李 铁 马 菱

*本文系吉林省社会科学规划基金项目“税制结构对吉林省经济增长效应研究”（项目编号：2015BS31）、中央高校基本科研业务费资助项目“吉林省地方财源结构优化支柱财源建设研究”（项目编号：14QNJJ038）的研究成果。

作为全国城市广播发展的缩影，本文以吉林市人民广播电台为主要案例，浅析财政的可控支出和不可控支出对广电媒体发展的不同影响，并提出新时期财政政策如何积极适应并推动广播电视事业发展的几点思考。

一、现行财政政策对广播媒体产生的影响

中国广播电视产业一方面要遵循广播电视发展的自身规律，另一方面要遵循经济规律。广播电视体制改革到一定程度后，在管理、人事、分配核算等制度上相应的改革就显得非常重要。近年来，随着我国社会与经济的发展，公共财政体系不断完善和改进，同时我国事业单位改革也在不断深入。在此背景下，财政部于2012年12月公布了《新事业单位会计制度》，尝试引入权责发生制，以期加强预算管理。2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上对《中华人民共和国预算法》进行了修正，新《预算法》于2015年1月1日起实施。

吉林市人民广播电台是从2013年开始实行国库集中收付制度并执行新《事业单位会计制度》的，新财政政策给电台带来了积极影响，同时也为广电的发展带来了新的问题。

（一）国库集中收付制度的支出效应

实行国库集中收付制度是发展社会主义市场经济和建立公共财政基本框架的需要，提高了财政收支活动的透明度，及时反馈了财政收支信息，强化了预算执行过程中的监督，加强了政府对资金的调控能力。《新事业单位会计制度》的实施使国库集中收付制度、政府收支分类改革与会计制度更好地衔接在一起。新制度尝试引入“权责发生制”，增设会计科目，细化核算内容，对原制度中一些技术方面的重大缺陷进行了修正和改正，更加如实地反映了经济活动的原来面貌。

在实行国库集中收付制度后，吉林市人民广播电台资金支付能力大大加强了，以往财政资金滞留、流转慢等问题有了较大的改善；由于有了明确的制度，预算管理不断加强，广播电视三公经费逐年递减；《新事业单位会计制度》实施后，在固定资产采购方面更加合规、透明，防止了腐败的滋生，提高了资金使用效率，同时也保证了城市广播事业有计划地稳步向前发展。

（二）广播媒体财政预算编制的主要矛盾

1.增量预算的短视性

近两年来，随着多媒体技术的迅猛发展，以往地市级广播电台的行业优势正逐步被消解弱化。与此同时，国家级与省级广播大举扩张，参与地市级广播媒体竞争，瓜分所在地区广告份额，使得地市级广播电台发展举步维艰，处境尴尬。2015年新广告法开始实施，广告发布内容及管理更加严格，对于地方台来说，广告创收下滑已成定局，按以往年度核算的收入指标面临着较大的困难。这种情况造成越来越多的城市电台穷于完成预算，无暇顾及发展大计，难以根据城市经济和信息时代发展状况，构建未来发展蓝图。走一步看一步的发展状况必然造成城市广播发展潜力的匮乏，也必然为未来的广播事业留下隐患。

2.财政拨付与收缴的缺口扩张

近两年来国家上调了事业单位工资标准，与此同时，财政全额编制人员推向社保，加上自收自支事业编制人员及台聘人员的工资、保险、住房公积金等用工成本不断上涨，电台的财务支出总量逐年上升，而相应财政的拨付并没有按比例增加。

在广播媒体广告收入下滑已成必然的前提下，2015年开始，财政依然从上缴收入中留取10%作为“偿债基金”，媒体单位拨回90%剩余部分。同时，依照有关规定，无论收入上涨或下滑，都需要按3%的比例缴纳文化事业费。这样固定的设置缺乏弹性，带来的问题是，广播人员经费支出不断增加，而单位自用资金在某种程度上不断减少，广播事业的发展面临尴尬。

3.预算编制与实际支出脱节

预算法法定执行时间为公历每年的1月1日至12月31日，与人大审批预算的时间不符。这就形成了年初预算下达较慢、年末突击花钱的现象。基本上每年年末电台的财务人员都要在有限的几天内完成大量的结算工作，财务人员本身以及业务涉及到的其他职工、关联单位都苦不堪言，一些合理的发展需求受到抑制。

二、财政支持与广播媒体可持续的发展

（一）深化广播媒体单位预算的改革

首先，要科学制定预算目标。作为政府预算的基础，单位预算必须要根据市场发展实际，弹性制定收入、支出目标，不能一味地追求“增长”等硬性指标。

其次，实行预算跨年制。由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。以每年的4月1日为预算年度的起始时间，下一年的3月31日为终止时间。使预算年度与人大审批预算的时间相一致，从而增强预算的执行力，实现广播媒体单位按照预算编制的计划实际支出。

同时，财政部门还应该建立科学的绩效评价制度。例如：吉林市人民广播电台依照事业单位改革的有关规定，被划分为“公益二类事业单位”，可以尝试每年在正常的预算内完成确定的公益目标后，允许开展一定量的其他经营活动。收入按一定比例上缴国库后，剩余返还给单位作为“奖励基金”，用来调动职工的积极性及产业的发展，从而带来更大的经济和社会效益。

最后，财政部门应强调加强单位内部控制制度，建立风险管理机制，并加大监督力度。要求单位内部定期进行自查，财政、审计部门不定期地进行专业检查，使检查成为“常态化”，防止腐败行为的发生。

（二）设置广播媒体上缴收入的“触发器”

在美国小布什总统任职的第一年，一些国会议员为税收削减提出了“触发器（Tiggers）”的概念(1)。“触发器”即税收的增加与削减要与经济发展水平一致。设置广播媒体上缴收入的“触发器”，即对广播媒体缴纳的税收、基金和文化事业费制定弹性制度。在经济繁荣时期，企业经营状况良好，将有较多的广告主向广播媒体投资广告。此时，广播媒体上缴的税收、基金和文化事业费等也要增加相应的比例。当经济萧条时期，经济下行压力大，企业经济效益较差，投资广播媒体的广告必然减少。此时，广播媒体上缴的税收、基金和文化事业费也要相应地有所减少。广播媒体上缴收入“触发器”的设置防止过度的亏损或盈余。例如，2015年在广播媒体广告收入下滑已成必然的前提下，2015年开始，财政应从上缴收入中留取较少的比例作为“偿债基金”，给媒体单位拨回的部分应对增加。同时，降低文化事业费的缴纳比例。

（三）增强财政支出的可控性

在增量预算下，财政支出是渐进变化的。进一步说，受到预算参与主体的利益驱动，财政支出是不断膨胀的。在未来的经济增长可以预期或者增速有保障时，财政支出水平的提升压力较小。当经济增长速度缓慢，对财政支出的质疑会变得尖锐。在我国当前经济增速放缓的环境下，即使不削减财政支出，也必须控制财政支出的增长速度。另一方面，从广播媒体收入的发展趋势来看，财政的支持不能成为其生存的主要来源。广播媒体依然要依靠广告资源。因此，依靠财政支出来补充广播媒体的收入，会受到短缺的预算制约和长期的发展制衡。

对于广播媒体来说，增强财政支出的可控性，既能适应当前经济增速放缓的现实压力，又能突破增量预算下财政支出刚性的困境。如何增强广播媒体财政支出的可控性？首先要降低现金限额在财政开支中的比重，特别是一些针对劳动力的津贴项目，比如工资薪金、社会保险等。这些项目支出刚性大，随着人口老龄化，这类支出的膨胀速度将呈跳跃式增长。其次，要增加资本性支出。由政府进行资本性投资，广播媒体可利用自身优势成立产业俱乐部和传媒公司，与其他行业携手打造公益性和盈利性并存的活动项目，加强自身产业链，实现良好的社会效应和经济效益。此外，广播媒体应当注重媒体的数字化营销和终端推广，利用政府的PPP平台，与广告经销商合作经营，保证长期的、稳定的资金来源。

总之，在多元传播环境下，国家应针对广播媒体行业的特点，及时出台资产管理、收入分配、社会保险、财政税收等一系列的行业细则、规定，为广播产业的发展提供坚实的政策保障，使产业完成从单一功能的平台媒体、单一结构的媒体产业到多功能的媒体平台、生态式结构的媒体产业的代际变迁。但行业管理必须研究并尊重行业发展的特性，管理规则需要适应行业的发展，具有灵活性、预判性和推动力，只有这样，财政制度才能在管理、约束的前提下让广播媒体与时代同步、与发展同步，成为国家和城市发展的软实力，成为政府服务民众、推进发展的有利工具。

注释：

(1) ［美］罗伯特·D.李：《公共预算体系》，中国财政经济出版社2011年版，第46－47页。

（作者单位：李铁：东北师范大学经济学院；马菱：吉林市人民广播电台）

【责任编辑：潘可武】