国际农业投资规则变化初步分析及应对措施

文│宗会来（农业部农业贸易促进中心）

国际农业投资规则变化初步分析及应对措施

文│宗会来（农业部农业贸易促进中心）

近几年来，国际农业投资快速增长，国际社会及一些国家对此十分关注。为推动对农业投资的治理，保障全球粮食安全与可持续发展，2014年世界粮食安全委员会（CFS）审议通过了《农业与粮食系统负责任投资原则》（RAI）。该原则虽为自愿性质，不具约束力，但因农业投资问题具有特殊敏感性而影响广泛。中国对外农业投资虽然发展很快并积累了一定经验，但也存在一些亟须解决的问题。因此，应加强对RAI有关问题的研究，从推动投资规范化、国际化的角度，为提高我对外农业投资水平，促进农业“走出去”顺利实施提供指导意见。

一、RAI出台背景

1.发展中国家农业投资严重短缺，迫切需要增加外来投资。增加农业投资，是促进技术转让及提高生产效率，以及改善投入物、土地、服务、技术的获取和市场准入，最终实现粮食安全的根本性措施。但是，发展中国家农业一直面临投入短缺问题，粮食安全与营养问题并没有从根本上得到解决。联合国粮农组织（FAO）报告（2012），在过去十几年里，发展中国家平均农业投资规模已下滑到其公共开支的7%，非洲的发展中国家更低；官方发展援助用在农业上的比重已低于5%；商业银行贷款规模及小额信贷的可用量也很有限，如在撒哈拉南部非洲地区用于农业发展的商业贷款比例还不到10%。1980—2007年，高收入国家年人均农业资本存量年均增长3%，而中低收入国家则年均下降3%；在2005—2007年间，高收入国家农业工人人均资本存量为8.9万美元，而中低收入国家仅为2600美元。2005—2007年，在51个中、低收入国家中，农业工人人均农业公共支出，撒哈拉以南非洲只有45美元，南亚也只有79美元。在这种情况下，发展中国家迫切需要增加农业投入，而国外直接投资是满足其资金需要的重要来源。

2.大规模农业投资易产生敏感问题，国际社会高度关注。近些年来，大规模农业投资快速升温。FAO报告（2011年）估计，此前几年在中等收入和低收入国家中，约有5000万到8000万公顷土地，已成为国际投资者的谈判目标，其中2/3位于非洲撒哈拉以南地区，投资者希望购买或租用这些土地。

大量快速增加的投资可能带来的一些问题，已引起国际社会和一些国家的特别关注：一是大规模投资可能对土地、渔业和森林资源造成进一步压力或破坏；二是大多数发展中国家缺乏相关法律，对外国直接投资不能作出有效监督和管理，不利于保障粮食安全、经济发展与减贫；投资并未对提高当地产量、保障粮食安全作出应有的贡献。

FAO研究（2011年）显示，在此前几年已宣布的土地交易中，有超过3/4的外来投资对促进农业生产没有直接影响。世界银行（WB）报告（2010年）证实，在上百个农业项目中，关注粮食生产的只有约37%，其余63%主要用于工业用途或经济作物、生物燃料、狩猎场、畜牧业等；四是出售、租赁或被动地出让土地对农民权益将带来影响，并可能引发复杂的经济、社会和文化问题。

3.一些西方国家积极促进多边认同，推动有关规则制定。面对中国等新兴经济体近年来海外投资步伐加快，日本、美国等发达国家担心其既有的海外经济利益与政治利益受到侵蚀，积极推动制定新的国际投资规则以维护自身利益。早在2009年7月，G8峰会就在其峰会宣言中，对日益增长土地租赁、购买等国际农业投资行为提出关注，并表示将与相关国家及国际组织一道，提出关于国际负责任投资原则和最佳做法的联合议案。9月，日本政府联合WB、FAO、国际农业发展基金（IFAD）和联合国贸易和发展会议（UNCTAD）在纽约举办了“促进负责任国际农业投资”圆桌会议，提出了“负责任国际农业投资”七项原则。

2010年2月，FAO、IFAD、UNCTAD和世界银行联合起草了《负责任农业投资原则》讨论稿；3月，日本政府在东京组织FAO、WB、UNCTAD专家和主要投资国代表对有关问题作进一步讨论；4月，美国、日本政府及非盟委员会在华盛顿联合举办“负责任的农业投资”圆桌会议，FAO、国际货币基金组织（IBM）、UNCTAD和WB协办，多个国家农业部部长及财政部部长出席。在一年之内，日本等国家高密度推动相关工作，参与者级别、层次高，已将单边行动转为了多边机构行动。

4.CFS借势发力，全面推动投资原则全球磋商进程。由于FAO、WB等国际机构无法在更大范围内推动技术层面的磋商工作，CFS于2010年10月启动对RAI的具体制定工作，并决定以FAO、IFAD、UNCTAD、WB制定的“负责任农业投资原则”为指导框架，以联合国《世界人权宣言》、国际劳工组织《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》，以及CFS《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属负责任治理自愿准则》（《权属治理自愿准则》）和FAO《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权自愿准则》等文件为基础。案文磋商进程一直比较艰难，曾因成员国对一些问题存在较大分歧而导致谈判拖延甚至一度搁浅。

在欧盟及主要成员国、美国等西方国家主导下，经过两年多的多轮谈判，包括在FAO亚太地区、近东地区、非洲地区、拉丁美洲及加勒比地区、北美地区等各区域大会上对此进行磋商，该原则于2014年10月经CFS第42届大会审议通过。因时间仓促，也因投资治理涉及因素复杂，以及谈判立场协调难度较大，最终形成的RAI案文总体质量不高。不过，从其出台背景及重点关注看，它对推动全球投资治理具有里程碑意义，影响广泛而深远，应给予足够关注。

二、RAI主要内容

RAI包括十个原则，每个原则有若干行动或措施建议。重点内容如下：

1.促进粮食安全和营养目标的实现。这是RAI的基石与宗旨，强调投资应支持各国履行在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权，即投资首先要有利于促进国家粮食安全水平的提高，对相关受益群体的人权给予尊重；要促进粮食生产率的提高及实现可持续生产，保证产品的安全、营养及多样化；要加强市场监管，提高市场公平、透明与效率，以及农业和粮食系统对市场波动的抵御能力等，从而增加农民特别是小农的收入及减少贫困。

2.促进包容性经济发展，保护劳动者基本权利。这是提高农民参与程度及提高能力、逐渐消除贫困的重要保证，强调投资要根据国际劳工组织核心公约的规定，尊重农民等劳动者的基本权利，并对有效实施有关的国际劳工标准给予支持，包括废除童工；创造就业机会、改善工作条件、加强职业安全与健康保护，实现体面的就业和增加收入；改进研究、教育、能力建设、卫生、金融及基础设施服务水平等，促进农村发展和提高社会保护覆盖范围；对有关政策和行动给予支持，并促进农民尤其小农进行有效参与。

3.促进性别平等和对妇女赋权。性别平等是人权保护的重要体现，也是负责任投资中应关注的问题，强调投资要保证妇女享受平等权利，得到公平对待，能有效参与相关伙伴关系与决策；承认妇女面临的不利处境与客观需求，支持其发挥积极作用，并公平与他人分享利益；消除具有性别歧视的政策或有违妇女权利的措施与做法；支持妇女平等地获得生产用地、自然资源及其他投入品，以及技术推广、贷款支持、教育培训、市场信息等服务。

4.鼓励青年人参与并对其赋权。主要指推动青年人获取土地等自然资源、生产工具与投入品、技术推广与咨询、金融与市场信息服务等，并参与相关决策，以及通过对青年人提供培训与教育等，使其提高生产、创业及就业能力，从而成为改进农业和粮食系统的推动力量，为本地发展作出贡献。

5.尊重土地、渔业和森林等自然资源权属权利。尊重与保护权属就是要推动实现有保障的权属权利和平等获得土地、渔业及森林资源，对小农等权益给予充分的保障。《权属治理自愿准则》与《粮食安全和根除贫困前提下保障可持续小规模渔业自愿准则》是该原则的重要依据。其中，《权属治理自愿准则》对权属及义务的法律界定，权属转让与变更，登记与监管及纠纷处理等都进行了规定，对合理解决投资中的权属问题提出了明确要求，强调应保障合法权属权利人的权利不被剥夺，避免破坏环境，并尊重人权；在考虑大规模权属权利交易包括签订征地协议时，各国应要求有关方事先开展独立评估，了解投资对农民生计及环境等可能造成的影响。对于水资源获取，尽管在原则上有所体现，但因涉及更多敏感问题，对其未作出具体规定。

6.保护和可持续管理自然资源，减少灾害等风险。这是实现粮食安全与营养及可持续发展的基础，强调投资应有助于预防、减少对土地、土壤、水、森林、空气和生物多样性造成的不利影响，并酌情对有关损害进行补偿；支持保护当地的遗传资源，推动重建生态系统功能；减少生产和收获后中的浪费和损失，促进废弃物或副产品的有效利用；采取措施增强农业和粮食系统对气候变化影响的抵御能力，减少或根除温室气体排放；通过农业生态及可持续集约化等方法，推动传统知识与现代科学及技术的结合。

7.尊重文化遗产和传统知识，支持多样性与创新。这是一项由FAO大力推动，也是中国非常关注的一项工作。该原则强调，投资应对文化遗产和系统进行保护，包括传统知识、技能和做法；在保护、改进和提供遗传资源中对小农户的作用给予认可，并根据有关国家法律和国际条约，对其利用和出售这些资源在权利及权益上给予尊重；根据相关国际条约，在一定的粮食和农业遗传资源获取体系中，开展遗传资源的商业利用和利益共享，并在相互认定的商业条件下，推动创新性技术开发、技术转让和利用。

8.推动建立安全健康的农业和粮食系统。这是负责任投资的立足点和基本载体，强调投资有助于提高粮食和农产品安全、质量和营养价值，以及可持续提高生产力；改进对农业投入品和产成品的管理，提高生产率，减少对环境、人类及动植物的危害；通过科学指导、建立控制食品安全的战略和计划等，规避和减少农业和粮食系统中的公共健康风险；提高食品质量、安全、营养和公共健康等方面的信息交流与宣传；根据国内、国际法律，为消费者提供安全、营养、多元和文化上可接受的食物。

9.纳入包容、透明的治理框架、流程和申诉机制。这是保证负责任投资的外部措施，强调投资应尊重法律、依法进行，反对腐败；以包容、公平、可获得和透明的方式，在投资周期的各个阶段，保证民众能分享与投资有关的信息，并寻求其支持，并按《权属治理自愿准则》要求，保证受到投资直接影响的群体积极、自由、有效地参与相关决策进程；依法进行透明、有效的申诉与调解。其中，对特殊群体土著人、受冲突影响群体的权属权利等，也提出了原则性要求。

10.对投资影响进行评估，并建立相关问责机制。强调通过相关机制，对受影响群体尤其最脆弱群体的潜在影响进行独立、透明的评估，这种评估包括小农户、性别及年龄等，而影响则包括经济、环境和文化方面。为做好评估工作，应建立相应的用于监测和测量的基础数据和指标，提出预防和应对潜在不利影响的措施，包括必要时停止投资活动；评估应该是动态的，评估结果应与相关利益方进行交流；以及在出现不利影响或违反国家法律或合同的情况下，采取措施进行有效补救或补偿。

从上述内容看，FAI具有几个明显特点：

一是强调了负责任投资的理念，为促进相关投资提供了原则性的指导框架。FAO等联合国机构对负责任投资的基本理解是：投资能够加强可持续生计，特别是小农户、边缘群体和脆弱人群的生计，为所有农业和粮食工作者创造体面的工作，根除贫困、促进社会和性别平等，推动社会参与和包容性，带动经济增长并实现可持续发展。

二是强化对农民土地等资源权属的尊重与保护，对大规模农业投资中的敏感问题给予了回应。谈判中，《世界人权宣言》、《国际劳工组织关于工作中的基本原则和权利宣言》、《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》、《里约环境与发展宣言》等国际文书或文件被作为重要的文件基础，欧盟等发达国家，联合国人权委员会，以及民间社会团体等都反复强调并力争在案文中突出人权内容，一些非洲等发展中国家也给予了积极呼应。

三是突出对农业和粮食系统框架下投资的治理，侧重强调了负责任投资的核心影响要素，覆盖领域广泛。按照FAO的定义，农业和粮食系统包括源自农业的所有产品的生产、加工、营销、零售、消费活动，包括粮食和非粮食产品、畜牧业、游牧、渔业（包括水产养殖）和林业，以及各个步骤所需的投入品和产生的产出品。同时，也包含相关的社会政治、经济、技术和自然环境等。

三、对RAI应采取的应对措施

对中国而言，RAI是一把双刃剑，一定时期内可能有消极影响，而从长远发展看，中国可利用它推动对外投资水平的提高，将消极影响转化为积极因素。

中国对外农业投资尚处于发展初期，一些做法尚难与国际完全接轨，客观上需要有一个较宽松的外部环境，而RAI可能推动一些国家加强和完善有关法律及政策，对外来投资提出更严格要求，从而设置了较高准入门槛。例如，要求将投资纳入当地国家粮食安全与营养框架及重点领域，注重对农业和粮食系统的实质性投资，对农民等权属权益给予充分尊重和保护，促进粮食安全及增加农民就业与收入，保护当地生态资源与环境，等等。其中，一些问题具有复杂的经济、社会及文化背景，客观上也难以对其是非曲直作出准确的判断与衡量，这极易在实际投资活动中引发争议、纠纷。因此，RAI可能在一定时期一定程度上对我境外农业投资产生约束作用，不利于中国农业“走出去”战略的顺利实施。也不排除，个别国家和别有用心之人可能借RAI进行炒作或设置障碍，形成不利于中国对外投资的国际舆论环境。但从发展的角度看，RAI对我改进国际投资行为，加快与国际接轨，推动可持续对外投资有积极作用： 一是全球粮农事务已经进入新的发展时期，国际社会及有关国家对粮食安全问题的关注程度不断提高，实施有效治理的态度也更加坚定和务实，原则倡导的一些理念符合联合国可持续发展目标，也基本符合我长远根本利益；二是农业“走出去”战略是长远大计，应长远谋划、稳扎稳打，起点要高，效果也要好，而按照国际标准或规则规范农业投资行为是大势所趋，也是我农业“走出去”可持续发展的重要保证；三是我对外农业投资起步晚，经验少，在具体操作中还存在许多问题，客观上需要规范化指导，以便促进投资按国际标准进行运作，这是提高投资管理水平，增强软实力的必由之路。

《负责任投资原则》对改善中国内农业投资也具有一定指导或借鉴作用。我农业领域引入外资已经走过了多年历程，近年来来自国内外的各类农业投资正呈不断增长之势，如何在土地等资源开发中有效保护耕地、水等自然资源，维护农民相关权属与基本权益，促进自然资源与环境的可持续利用，是需要进一步思考的问题。

基于上述认识，仅从促进对外农业投资角度，对做好相关工作提出以下建议：

1.细化中国农业“走出去”战略，明确重点投资地区/国家及重点领域。这需要顶层设计，根据国家整体经济发展与对外战略需要，对海外农业投资框架进行合理细化。

2.引导企业熟悉和利用有关国际规则，提高投资运作的国际化水平。例如，结合投资所在国家实际情况，在项目设计、实施上，充分考虑共赢与可持续发展理念，为实现长期投资奠定良好基础。

3.学习日本、美国等国家“走出去”的经验，对企业加强相关培训。对日本等对外投资成功做法进行深入研究，并结合中国国情及对外投资中所存在的问题，对相关企业提供具有针对性的培训。

4.加强多双边外交与宣传工作，营造国际上对我良好的投资环境。充分利用各种国际平台，扩大对我农业“走出去”对发展中国家粮食安全及经济发展等积极成果的宣传，消除误解与担忧。