新常态下高校惩治与预防腐败体系建设思考

尤树林 邹爱萍

摘要：遏制高校腐败案件频发的现象，构建符合我国高校特点的惩治与预防腐败体系，在反腐败形势依然严峻复杂的大背景之下，是高校实现良性发展的紧迫任务。当前高校惩治与预防腐败体系建设中仍然存在教育效果不佳、制度执行不力、监督机制失衡等问题，必须从政府、社会、高校三个层面，以权力运行监控为主线，以反腐倡廉教育为基础，以法治反腐和制度反腐为支撑，以信息公开为突破口，构建科学有效的高校惩防体系，从源头上遏制腐败现象的发生。

关键词：新常态;高校;惩治与预防腐败;体系建设

中图分类号：G647     文献标志码：A     文章编号：1674-9324（2016）07-0186-03

十八大以来，党中央采取雷霆举措消除腐败存量，遏制腐败增量，持续释放高压反腐的强烈信号，彰显了中央惩治腐败、革新吏治的政治勇气和坚定决心。在十八届中央纪委第二次全会上，习近平总书记指出，反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”、“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓，体现了反腐治标与治本的辩证统一关系。中国社科院发布的《法治蓝皮书（2015）》也指出：2014年中国的反腐败力度不减、强度反增，持续的标本兼治成为中国廉政法治的新常态。在新的历史形势下，高校必须站在新的战略高度，遵循高等教育和科学研究的自身规律，进一步探索完善符合我国高校特点的惩治与预防腐败体系，切实提高高校反腐倡廉的科学化水平。

一、当前高校反腐败工作总体形势

当前，高校腐败案件仍然处于一个高发、多发时期，各种腐败形式变化多样，层出不穷，反腐败形势依然严峻。据中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的数据，仅2013年5月至2015年5月期间，各地高校领导的腐败案件就已经达40余起[1]，高校一般干部和普通工作人员的腐败案件更是不胜枚举。四川省纪委的数据显示，2013年以来，该省共查办高校腐败案件36件，处分26人，教育部门腐败案件在查办的重点行业腐败案件中居于首位。[2]据媒体不完全统计，从2009年以来，安徽省至少有30余名高校官员和工作人员被查。[3]从案发情况来看，高校腐败涉及的领域较多并相对集中，主要发生在基建工程、物资采购、招生、干部任用、后勤服务、校办企业和科研经费领域等，据2012年度全国教育系统职务犯罪情况统计，基建工程案件占到总数的24%。此外，科研经费腐败问题正逐渐成为引发高校腐败案件的“黑洞”，中央巡视组对科技部巡视的结果显示：中国工程院院士、中國农业大学教授李宁以及中国人民大学等5所大学的7名教授，弄虚作假套取国家科技重大专项资金2500多万元。[4]

二、高校惩治与预防腐败体系建设的现状与不足

近年来，在教育部党组的统一部署下，各高校都已建立了党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、广大教职工共同参与的反腐倡廉体制和机制，在反腐败工作中取得了一定的成效。[5]但以系统论的视角来衡量，高校惩治与预防腐败体系的建设仍然存在着薄弱环节，惩防体系的整体功能尚未完全发挥，高校腐败行为频发势头仍需要进一步加以遏制。

（一）教育笼统泛化，针对性和实效性不够

一是反腐倡廉教育的内容存在盲区。部分高校仅注重职业教育、道德教育而忽视了法治教育、纪律教育，部分干部法制意识、法纪观念淡薄，缺乏对法纪最起码的敬畏。2014年，江苏某高校发生的5起职务犯罪案件，均是由于工作人员缺乏相关法律知识和财经纪律知识，对自己的行为在法律上存在错误认知引发的，让人扼腕叹息。二是反腐倡廉教育的针对性不强，结合被教育者的岗位、职务、年龄等因素进行针对性的解读不够，理论和实际脱节，不接地气，使教育不能真正入耳入心入脑。三是反腐倡廉教育的目标缺少效果评估机制。高校在开展廉政教育时缺乏互动参与，也没有相应的效果评估和跟踪反馈机制，容易造成教育走过场、形式化，这些都直接影响了惩防体系建设的实效。

（二）制度建设滞后，执行效果不佳

一是制度建设滞后，某些领域或环节无章可循。面对新形势和新问题，不能及时采取积极预防的措施，往往消极应付或者“亡羊补牢”。二是制度建设的科学性不够。很多制度只有原则性的规定，可操作性不强。有的制度缺乏系统性，特别是涉及到多部门、多环节的业务流程，忽视了部门、环节之间的衔接性，弱化了制度执行的实际效果。三是制度的执行力不足。实践中存在重静态制定、轻动态执行的现象，有令不行、有禁不止。少数领导干部制度意识淡薄，其分管的部门或领域上行下效，导致制度执行力层层递减。此外，制度的运行缺乏强制性保障和有效监督，也成为影响制度反腐效果的重要因素。

（三）权力监控缺位，监督制约机制不完善

长期以来，由于体制机制方面的原因，高校内部的监督机制非常薄弱，纪检监察部门独立性较差，无法超脱行使监督权，对同级党政领导的监督很难发挥实效。在日常监督工作中，纪检监察部门往往过多参与职能部门的具体履职过程，使监督深陷困境，对二级单位的监督也难以发力。从高校外部监督来看，由于信息的不对称，上级主管部门、新闻媒体等很难对高校的一些具体情况进行有效监督;教职工代表大会作为高校教职工行使监督权力的重要平台，在实际运行中未能发挥应有作用，教代会所讨论的事项很少涉及学校的重大决策、经费使用等，对权力监督的影响力十分有限。

（四）惩处力度不足，责任追究失之于软和宽

腐败的发生往往是量变到质变的过程，“小德”不足道，“小事”不足为，“小节”不足拘，以致积隐成患。实践中，高校对违法违纪行为的惩处中“好人主义”和“从轻观念”普遍存在，将违纪问题视同“小节”，能不处理就不处理，能从轻处理就从轻处理;在责任追究方面，重直接责任、轻领导责任，“一案双查”落实不到位。实践表明，当前高校腐败行为的增加、不正之风的泛滥，与案件查处概率较低、打击和整治的力度不够有一定的关系。

三、新常态下高校惩治与预防腐败体系建设的总体要求

（一）贯穿法治思维

各国惩治与预防腐败的实践表明，只有法治才能从根本上预防和杜绝权力的滥用。随着十八届四中全会把“依法执政确定为党治国理政的基本方式”，我国反腐势必要走上规范化和法治化的道路，高校惩防体系的建设也同样需要法治的引领和规范。在惩防体系建设中贯穿法治思维就是要以确定性的规则取代不确定性的个人意志，要求法律、制度的执行者要增强规则意识，努力形成敬畏法律、遵守法律、依法办事的作风，使法治思维真正内化于心，外化于行。

（二）突出质量和实效

高校惩防体系建设应当突出问题导向，进入质量视角，找出惩防体系建设的短板，着力于提升高校惩防体系建设的质量和效益。即，无论是制定新的措施亦或是修改现有制度，都必须有质量思维，使高校惩防体系建设更加成熟、更加定型、更加有效。

（三）内生机制与外生动力结合

高校作为一个相对封闭的社会组织，具有科层化和扁平化组织的双重特征，遵循市场的有限介入和政府的有限干预，其权力的行使也有别于一般公权力而呈现出其自身的特点，因此，惩防体系建设应当更多依靠高校内生机制的自给自足。然而，高校并非一个完全闭合的封闭系统，高校从来就没有与社会及其所处的环境分离过，因而，高校惩防体系的建设也离不开外生动力的结合，如社会诚信体系的建设、公民公共意识的觉醒和公共精神的培养以及利益相关者的监督等。只有将内生机制和外生动力结合，高校惩防体系建设才能确确实实取得实效。

四、新常态下科学有效构建高校惩治与预防腐败体系的具体路径

应对高校腐败，必须坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，针对高校腐败发生发展的特点、趋势，科学有效构建具有高校特点的惩防体系建设。2014年11月，教育部印发了《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》，这对高校科学有效构建惩防体系具有指导意义。

（一）以权力规制为主线，构建三位一体的权力运行监控机制

科学配置权力，科学分立权力，强化对权力的制衡监督，是构建惩治与预防腐败体系的重要环节。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[6]“权力科学架构合理了，大面积的问题，深层次的问题就能够得到妥善解决。”[7]从高校目前的权力配置来看，高校的行政权力过于强大，其他权力则相对式微，有必要以高校综合改革为契机，对高校现有权力进行整合和体制创新。

1.完善高校民主决策程序。要进一步明确界定行政权和学术权行使的界限，理顺党委领导下的校长负责制的具体职权，提升教代会、学生代表民主参与的意识和能力，建立健全科学民主的权力运行决策机制;对组织人事、招生考试、物资采购、财务管理等人、財、物、事权相对集中的重点领域和关键环节，必须严格执行“三重一大”制度。通过科学配置权力，优化决策流程，实行风险防控，真正建立起政治权力、行政权力和学术权力三权相互制衡的内部管理体制和科学合理、制约有效的权力运行监控机制。

2.强化重点领域信息公开。高校权力阳光化运行是反腐有效手段，要严格执行权力清单制度，依法公开权力运行流程，让权力在有效监督下运行。一是要做好内部公开，保障师生员工的知情权、监督权。二是要抓好外部公开，让高校接受社会监督。更重要的是，要加大招生、财务等重点领域和重要信息、关键信息的公开力度，如财务预决算、普通招生中预留计划的使用情况等，应当纳入必须公开的范畴，而不能选择性公开。

3.建立健全内、外部监督机制。权力的治理分为静态治理和动态治理，静态治理指的是对权力的分立和配置，而加强对权力的制约和监督，则是实现对权力的动态治理。日常的监督是防止因权力滥用从而导致腐败问题的重要防线，在内部监督方面，既要发挥纪检监察、审计的日常监督作用，又要充分发挥教授委员会、教代会、学代会等民主监督的作用。同时，高校应当秉持开放的心态，引入社会公众和新闻媒体等外部力量的监督制约机制，保证权力正确行使。通过构建内外监督耦合的高校权力运行监控机制，切实提升权力监督效果。

（二）以法治和制度为支撑，不断提升制度反腐的执行效果

制度是法治社会的神经网络，任何一种社会性公害的滋生都可以归究为制度欠缺、制度低质、制度紊乱等原因。同理，任何一种社会公害的惩治也可以通过制度变革、制度创新、制度完善等路径来获得最终的根治。[8]“所谓以制度创新根治腐败，就是通过制度制约把以寻租为特征的腐败控制在最小范围之内。”[9]

遏制高校腐败的滋生蔓延趋势，不仅需要构建内容科学、程序严密、配套完整的制度体系，还要提升制度的执行力，使制度管用、有效。一是完善惩防体系各项制度，深化重点领域和突出环节的制度建设，根据人性来构建防范制度，既包括基本制度、执行制度，也包括实体性制度和程序性制度，从根本上堵塞制度漏洞，定期对制度进行清理，及时废止、修订和完善。二是要完善制度制定的程序，要通过民主公开程序，多听取利益相关者的意见和建议，并向社会公开。三是要加强对制度本身的廉洁性评估和实效性评估，切实解决制度本身不廉洁、制度无力反腐、低效反腐等问题。

（三）以教育为基础，构建高校廉政文化建设长效机制

一是要结合新形势，扩展反腐教育的内容，做到思想政治教育和法纪教育、财经纪律教育结合，领导干部教育和普通干部教育结合，法律知识教育与法治思维教育结合。二是要创新教育的形式，结合权力行使者的岗位职责和被教育对象的实际特点，采用灵活多样的方式，如情景模拟等，切实提升教育的实际效果。三是要对高校现有的反腐教育资源进行整合，充分利用高校自身的教育资源优势，构建以大宣教为格局的反腐倡廉教育工作机制。

（四）以信息化建设为手段，提升科学化监管水平

运用现代信息技术，增加惩防体系建设科技含量，最大限度地减少人为因素干扰，从而杜绝制度落实中形同虚设、执行不力等现象的发生，提高防治腐败的效能。一是通过运用现代信息技术，推行网络办公，固化高校权力的运作流程，使权力边界清晰、行使规范、运行公开，提高对权力的监控力度，最大程度地限制自由裁量权。二是推行电子监察。如采用移动监察、视频监控、即时通讯、短信服务等科技手段，发挥科技监控真实、预警纠错及时、提高办事效率等作用，也为责任追究提供依据。如在招投标、招生等监察、工程管理等工作中，高校可以建立标准化的评标室、标准化考场等，将评标过程、招生过程、施工过程等全程录像并保存备查，把纪检监察部门从日常事务中解脱出来。

（五）以零容忍态度严惩腐败，增强惩防体系的权威性

新常态下，反腐治标在一定时期内仍有非常重要的战略意义，抑制增量腐败、惩治存量腐败的力度不会减弱。王岐山同志在十二届全国政协常委会第七次会议上指出：要“持续释放执纪必严的信号”，执纪必严，也就是要坚持对腐败的零容忍。在惩治体系中，高校要严把科研经费、物资采购，校办企业、学术诚信、工程建设、招生录取、财务管理等“七个关口”，加强信访核实、科学办案、惩处治理“三个结合”，努力实现惩治的综合效益。一是要抓早抓小，对苗头性、倾向性问题要及早发现，建立高校廉政预警机制。高校的惩治体系不仅仅是惩治已经构成犯罪的严重的违法违纪行为，更重要的是要突出违纪行为的惩治。党纪严于国法，高校纪检监察部门要深化三转职能，把纪律和规矩挺到最前沿，突出执纪特点，体现纪律审查的政治性和纪律性。二是建立健全高校纪检监察部门与检察机关协作办案、密切配合、合力反腐的查办案件机制。三是要完善举报线索评估、案件线索信息沟通、案件查办协同、案件处理协调、办案工作交流、办案成果共享机制，指导和推进高校查信办案工作。

参考文獻：

[1]中共中央纪律检查委员会 中华人民共和国监察部[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/jlsc/index_49.html.2015-05-28.

[2]四川一年多查办高校腐败案件36件处分26人[EB/OL].

http：//sc.sina.com.cn/news/m/2014-10-19/detail-ianfzhne6458857.shtml.2015-02-19.

[3]盘点近年安徽高校反腐：“苍蝇”“老虎”一起打[EB/OL].

http：//www.ahwang.cn/anhui/20140813/1384127.shtml.2015-01-20.

[4]程铁军.如何防范科研经费腐败[N].安徽日报，2014-10-21.

[5]彭国亮.十七大以来高校惩治与预防腐败体系建设的回顾与前瞻[J].廉政文化研究，2012，（5）.

[6]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.商务印书馆，1961：154.

[7]覃匡龙，李永忠.党内监督走近最佳位置[N].检察日报，2004-06-01.

[8]徐显明，齐延平.论司法腐败的制度性防治[J].法学，1998：32-33.

[9]胡鞍钢，康晓光.以制度创新根治腐败[J].改革与发展，1994，（3）.