新词汇中的上海“十三五”愿景

应琛

上海“十三五”规划看似很宏大，但离每位上海市民却又很近。

2月1日，《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“纲要”）正式发布。纲要正文的开头写道：“上海是2400多万市民的家园，美丽城市、美好生活是我们共同的追求。”

2020年，当全国全面实现小康社会时，上海会呈现出什么样的面貌与变化，令人充满期待。

五年后的今天，鼠年春节将近，海内外游客早早购买了迪士尼的“节日套票”；

游客往返上海，选乘的可能是上海制造的国产大飞机；飞抵城市上空，乘客会发现天蓝水清、绿意盎然，整座城市的现代化、国际化程度较五年前的今天又有了质的飞跃……打开“十三五”规划，更宏大、更详实的蓝图，已经跃然纸上。纲要提出，面向未来，上海将迈向更具创新活力、更加绿色宜居、更可持续发展、更加包容共享的国际大都市。而从纲要里许多崭新的词语中，我们能够感受到扑面而来的新风，感受到新时代的曙光。

五大新理念贯穿始终

上海的“十三五”，并非只是上海一座城市的“十三五”。在纲要中，一个重大要求贯彻始终：努力当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者。

到2020年全面建成小康社会，是国家确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年目标。上海“十三五”规划既要为国家全面建成小康社会做出重大贡献，又要为上海未来长远发展奠定更加坚实的基础。

上海政法学院社会管理学院院长、城市安全研究中心主任章友德教授在接受《新民周刊》采访时表示，上海的“十三五”规划，不单纯是未来五年发展的规划蓝图，它更是到2049年，中国第二个百年时，上海要实现城市发展目标的长期规划的一个重要组成部分。

“所以到2020年，我们要为全面建成小康社会做好规划；同样的，到2049年，我们要建成有竞争力和影响力的国际化大都市，这需要从现在起就做好城市转型，建设管理转型。”章友德说。

在上海“十三五”谋篇布局中，中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展新理念成为贯穿始终的主线。五大发展理念在上海“十三五”规划中，每一条都有落脚点，都针对上海实际，聚焦上海最需要面对和解决的问题。

章友德说，上海应该成为实行发展新理念的先行者。因此，上海“十三五”规划既将这五大新理念作为指导，又结合了自身发展的条件、瓶颈和目标，使规划更加适应时代要求、更加符合城市发展规律、也更加反映市民期待。“待规划愿景实现之后，上海将形成具有全球影响力的科技创新中心的基本框架，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。”

如今“两会”通过的上海“十三五”规划，不单纯是倡导性和指导性的意见。纲要在很多方面都提出了“硬指标”的约束，也有一些底线的要求。例如，稳增长方面，去年上海与全国GDP增速保持同步，未来五年，上海继续瞄准全国速度，提出GDP年均6.5%的增长底线，同样也是全国底线。

因此，实现上海“十三五”规划的挑战是巨大的。在章友德看来，这个挑战里，包括了人口规模结构、环境承载、土地开发资源等的问题，“这些问题都面临着各自瓶颈。要解决它们有赖于能否提升现代化城市建设的能力，以及能否形成一个治理体系和治理能力的现代化，这对政府、市场乃至社会都提出了一个全新的要求。”

例如，人口问题。纲要要求，为落实国家严格控制超大城市人口规模要求，统筹人口与产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2020年将常住人口控制在2500万人以内。

“实际上，这个压力是很大的，对各级人口管理部门提出了新的要求。既要考虑为满足上海发展而引入优秀人才的量，又要在面临老龄化、少子化的困境下，想办法调整和优化人口结构，还要考虑全面放开二孩后，沪籍人口的自然增长率。”章友德表示，要做到“总量控制，结构调整”，人口政策就必须进行动态的调整，来适应上海未来发展对于人口的需求。

纲要还要求，到2020年，全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内，现状低效建设用地减量50平方公里。

章友德说，在土地受到严重的指标约束的情况之下，在没有增量的情况下，如何转变土地利用方式，优化用地结构，来盘活土地存量，这对上海的土地规划部门，以及实际的用地部门都是一种考验。

“因此，上海各区县原有的那些规划要跟着‘十三五规划作出相应的调整。要调动各级政府、企业、市民来发挥作用，通过平等协商等有效的方式来解决各个主体间的矛盾，做到利益分享和利益共享。”章友德强调道。

第三，环境承载的问题。以上海现有的6300多平方公里的土地规模，要容纳2500万人，又要过宜居的生活，章友德认为，环境形势是非常严峻的，“比方说，2500万人每天产生的垃圾，如何做到减量化、资源化和无害化处理。到现在为止，我们实际上连最基本的垃圾分类收集都没有做到位。”

章友德说，垃圾问题表面是带来了城市的脏乱差，实则带来的是一系列的管理问题。“未来要解决该问题，不仅仅要政府积极倡导和引导，政策激励和支持，更重要的还要有所有市民的参与。”

“规划凝聚着各方智慧，实现规划蓝图需要每一位市民俯身耕耘。”“十三五”规划特别强调规划的全民属性，“调动全社会力量共同参与规划实施，人人参与、人人尽力、人人享有。”

精准施策告别“一刀切”

事实上，所有的城市发展所面临的都是一些老问题。章友德表示，好在上海在解决这些问题的方面已经有了很好的基础和长期的实践。

“上海用了差不多十年的时间申办、筹办，最终举办世博会。上海从那时起就已经在思考什么样的城市才能让生活更美好。而在此过程中，上海也已累积了宝贵的经验。”章友德强调道，“我们一定要继承这笔‘世博遗产，更好地去挖掘过去上海在城市建设和管理中好的经验。”

而如今，在用新理念、新方法、新举措来解决这些老问题的要求之下，“精准施策”的方式就被适时提出。过去“一刀切”的方式，已经完全不适应今天上海的城市发展。

市委书记韩正在日前参加杨浦代表团全团审议时就曾提到，做好民生工作，必须一切从实际出发，坚持问题导向，针对不同群体的需求精准施策，尽力而为、量力而行，使广大人民群众有更多的获得感。

不仅是民生工作，章友德告诉记者，精准施策实际上要真正了解上海城市发展所要面临的各种挑战，以问题为导向，要做大量的科学调查，“上海作为特大型城市，在发展过程中需要去补的短板都是具体的、现实的，也是历史遗留下来的。”

比如，解决老百姓共同关心的雾霾问题。纲要中有一个指标，要将PM2.5年平均浓度下降至42微克/立方米左右。

“这就要具体分析上海PM2.5的构成，工业污染，尾气排放，居民消费，秸秆焚烧等各自的比例到底是多少？从而在第一手数据上，具体开展解决方案。如果解决不了，谁来承担责任？如果取得了好的效益，所产生的利益又如何分配和共享？”在章友德眼中，只有做到这些，才能称为真正的精准施策，“唯有指标、目标、举措等各方面都做到精准，才能产生精准的效果。”

又比如，国家说要精准扶贫，但导致贫困的原因不一样。而上海在这方面和全国又有很大的差异。

章友德有一位学生，外语能力非常强，但身患残疾。而他家中还有一位瘫痪的姐姐。在父亲过世后，全家人仅靠60多岁母亲微薄的收入苦苦支撑。

“如何做到精准施策，更好去关心这些特殊人群，我认为要一户一策。每一户家庭遭遇贫困的原因，遇到的困难各不相同。有的是缺少劳动机会，有的是缺少劳动能力。”章友德说，“我刚才举例的这个学生，他缺少的就是劳动机会。他外语口译和翻译能力都很强，社会就应该给他提供劳动机会，让他通过自身努力来改变贫困的命运的。”

面对老龄化时代，未来五年的社会发展中还提出了一个新概念：积极老龄化。这是对过度强调保护和照顾的养老理念的主动调整。

“以前我们叫健康老龄化，而现在更强调的是老有所为。就上海而言，受过专业教育的老龄人口很多，他们不是单纯需要照料的负担，而是有自己独特的价值。要发挥这批人的作用，不单单是发展为老服务，助老服务，要把他们看成优质资源，让各类老龄人才发挥作用。”章友德说，城市是人的城市，每个阶段的人都有自身的价值，这也是精准施策的表现，“家有一老，如有一宝。积极老龄化，城市要创造让老龄人发挥的平台。”

世界卫生组织也曾提出，要以生命全过程观点看待老龄化，在生命全周期的各个阶段都要创建促进健康的优良环境。这将是上海今天的老人和未来的老人们的福音。

以创新引领产业转型

纲要提出，上海贯彻落实五大发展理念，就是要把创新作为引领发展的第一动力；把协调发展作为实现更高水平和更高层次的内在要求；把绿色作为增强可持续发展能力的必要条件；把开放作为上海最大的优势；把增进市民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。

其中，创新经济，这个充满新意的名词，是“十三五”规划多次提及的词语，这意味着这种新经济形态将在未来五年中占据重要地位。这是一种在新科技革命和产业变革大潮下催生的以大众化、网络型创新为基础，以泛在连接、平台共享、跨界融合、用户牵引为主要特征，带来技术创新、商业模式创新和业态创新层出不穷的经济形态。

章友德指出，上海是中国最重要的经济中心城市，“我们首先要搞清楚经济本身的内涵，以及作为经济中心城市该如何发展经济。”

在过去的三十多年中国改革开放的历史进程中，中国经济增长方式，所谓的中国模式，它是靠要素投入所带动的增长。但同时，投资所形成的产能过剩，地方政府的债务累积，甚至带来金融危机的风险则是在不断加大。

“我们现在面临到的经济新常态，就是从原来的高速增长，到未来中高速增长的转变。经济如何适应新常态，单靠传统的生产要素的投入，人财物的投入带来的增长，已经不可维续了。”但他同时也庆幸上海对这个问题思考得比较早，“在过去的五年中，上海已经在努力地调整产业结构，努力地以创新驱动，实现城市经济增长方式的转型升级，并取得了一定的成效。”

章友德建议，未来上海更应通过转变政府职能，实行简政放权，并努力建设国际科创中心，从而发挥技术变量在城市经济升级和产业转型中的作用，“这就需要优化政策环境，优化体制环境，更好地去激励创新科技企业的发展。”

为了加快发展新技术新产业新业态新模式，纲要中是这样写的：顺应产业跨界融合大趋势，大力培育新技术、新产业、新业态、新模式，形成经济增长新动能。实施“互联网+”行动计划，加快分享经济发展，推动“新硬件”制造。

所谓“新硬件”制造，就是以强大的软件技术、互联网和大数据技术为基础，以硬件为表现形式的一种产业形态，是工业技术和信息技术结合的产物，如无人飞行器、无人驾驶汽车、3D打印机、可穿戴设备等。

对此，章友德认为，现代服务业和先进制造业，早已不再能用过去三个产业来简单划分了，“其实，‘新硬件制造体现的是一种跨界，把服务体验跟设备的制造联系在一起。这是真正具有前瞻性的，不能仅停留在‘互联网+的层面，而是要利用现有的大数据，现有的软件，现有的制造业基础，进行着三者的结合，让我们传统的，甚至是科技含量较高的制造业真正步入到‘新硬件制造的时代，也就是我们现在讲的工业4.0。”

此外，纲要也致力于关注呵护中小微企业发展，要求健全扶持和保障中小微企业发展的政策法规体系，着力营造适合中小微企业发展的土壤，鼓励企业做精做深做强，提出了要培育“专精特新”中小企业，打造细分市场“隐形冠军”等新的概念。

章友德表示，随着中国从短缺经济到过剩经济转变，越来越多的企业意识到，在细分市场中“苦练内功”，找到属于自己的位置，最终主导所在的市场领域，并占据很高的市场份额，寻求到独特的竞争策略，对于企业来说是至关重要的。

过去很多企业都在做综合性的多样化发展，但最终会导致哪一块都做不好，都不能产生自己的核心竞争力。而现在提出细分市场的“隐形冠军”，就是希望企业，特别是中小企业，不要一味想着“做大”，而是要力争“人无我有，人有我优”。

“这就要求企业要研究市场，并对自己有准确的定位。虽然是中小型企业，但一定要在某一个细分的市场中进行专心致志的耕耘。哪怕是某个大型设备中的一个螺丝或者螺母，但也有‘这个市场就是我的的自信。”章友德解释道，企业不能受发展规模的干扰，要把自己真正的优势做强，做深，做到不可替代，“这些冠军或许不为人关注，却实实在在是屹立不倒的小巨人。”

在“十三五”规划中，上海制造业增加值占全市生产总值比重，被要求力争保持在25%左右。而以上这些与制造业有关的新名词，在纲要中屡见不鲜，充分体现了这25%中的新气象。

“精明增长”与“城市更新”

面向未来，上海将迈向更具创新活力、更加绿色宜居、更可持续发展、更加包容共享的国际大都市。

“城市更新”这个词语就被多次用在了纲要中。章友德表示，相当长时间里，对城市建设的理解，就是造新建筑，或者是大拆大建。但事实上城市建设很重要的内涵是城市的更新。特别是优化城市功能、完善公共设施，提升城市品质、改善城市环境、完善基础设施等而进行的各类建设活动，更应该放在一个重要的位置上。

“除了优化基础设施外，城市更新还应是历史传承，那些具有人文色彩的建筑、街区，都能够更好地保留。”章友德说。

与此相关的，是“低影响开发建设模式”这个新概念。城市低影响开发建设强调城市规划、建设、管理、运行的有机统一，体现全生命周期理念，确保城市建设对城市正常运行和人民群众正常生活影响降到最低程度，同时为城市管理和运行维护创造便利条件，实现城市可持续发展。

在章友德看来，“口袋公园”这个新词语也可以是低影响开发建设模式的一种体现。口袋公园指的是小面积的城市开放空间，它提供自然的表面和有遮荫的地区，方便休憩、玩耍和娱乐。口袋公园具有选址灵活、面积小、尺度人性等特点，能见缝插针地大量出现在城市中，为人们提供休憩放松的机会，是城市公园的良好补充。

另外，在增长模式上，纲要提出了“精明增长”的新理念。精明增长是在发展中注重用足城市存量空间，减少盲目扩张，加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本，城市建设相对集中、空间紧凑、用地功能混合，保护开放空间和创造舒适的环境，实现经济、环境和社会的协调。

“过去美国的城市化就曾遇到类似的问题。美国城市是建立在一个私人交通发展的基础上，于是城市不断往郊区延伸。这样就造成，某个地方就算只住了一户人家，但基础设施也必须通到那里。这样不利于资源高效、节约化地使用，从而也导致了一系列的发展问题。”章友德举例道，“现在大家越来越意识到，不能再把城市化理解为郊区化了。所以在中心城区做规划的时候，要高效利用土地和周围资源，盘活存量，让社区功能能更有效地发挥。”

在“十三五”规划中，新鲜的词语还有许许多多，这些新词语，折射出的是新的发展理念、新的发展样式。正是这些令人耳目一新的词语和理念，揭示出“十三五”令人振奋的前景。

上海市委书记韩正说，做好民生工作，必须一切从实际出发，坚持问题导向，针对不同群体的需求精准施策，尽力而为、量力而行，使广大人民群众有更多的获得感。

上海的老年人期盼什么？

“现在上海的老年人关心什么？总体上讲，他们希望医疗服务要有保障，生活照料要有依靠，精神文化生活能够更丰富，养老金和其他津贴能够加一点。”韩正说，不同年龄阶段的老年人，养老需求也各不相同。在市级层面总体把握的同时，不同区县、社区要根据老年人构成，从实际出发提供各类服务，针对性地满足老年人的不同需求，使他们老有所学、老有所乐、老有所医、老有所为。“不是我们提供了各种自动化的服务，就可以完全满足老人的需求，老人最需要的是交流，需要面对面的关爱，整个社会要营造尊老爱老敬老的氛围。”

做好民生工作，必须一切从实际出发，坚持问题导向，针对不同群体的需求精准施策，尽力而为、量力而行，使广大人民群众有更多的获得感。

中年人在想什么？

“中年人在想什么？”韩正说，现在独生子女进入挑大梁的时候，家庭结构是“421”结构，将来有一部分“422”结构。他们希望父母生活好一点，孩子能上好的幼儿园学校，孩子生病不要排长队，收入能够高一点。他们的负担很重，压力很大。

普惠金融 是指立足机会平等要求和商业可持续原则，通过加大政策引导扶持、加强金融体系建设、健全金融基础设施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务，并确定农民、小微企业、城镇低收入人群和残疾人、老年人等其他特殊群体为普惠金融服务对象。

新硬件”制造，就是以强大的软件技术、互联网和大数据技术为基础，以硬件为表现形式的一种产业形态，是工业技术和信息技术结合的产物。

青年人关心什么？

韩正说，青年人更关心创业、就业的机会多一点，房价不要太高，拍车牌不要太难。与此同时，上海广大市民还共同希望空气质量好一点、雾霾少一点、食品更安全、叫出租车更方便、旧改速度更快些。青年人是城市未来的希望，房价太高、居住成本太高会把青年人压垮的。上海要控制房价，发展中小户型，总价让青年人经过一段时间的努力能够承受。

口袋公园 是指小面积的城市开放空间，提供自然的表面和有遮荫的地区，方便休憩、玩耍和娱乐。口袋公园具有选址灵活、面积小、尺度人性化等特点，土地使用性质具有兼容性，可以为绿地或其他用地，能见缝插针地大量出现在城市中，为居民服务，为人们提供休憩放松的机会，是城市公园的良好补充。