美国政府对营利性和非营利性私立高校的分类管理研究*

江　虹　鞠光宇



美国政府对营利性和非营利性私立高校的分类管理研究*

江虹鞠光宇

随着我国民办教育分类管理试点工作的开展，构建我国民办高等教育的分类管理制度已经成为我国教育的一项重大任务。本文以美国为案例，介绍了美国政府对营利性和非营利性私立高校的分类管理制度，包括区分标准、管理体制、登记注册、产权界定、税收管理、日常管理、经费资助和认证等八个方面，以期为我国的民办高等教育分类管理制度的建立提供借鉴。

发展；管理；借鉴

作为深化民办教育办学体制，促进民办教育可持续健康发展的一项重要政策举措，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出，积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。2010年国务院发布了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确提出探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法，随之试点地区开始启动营利性与非营利性民办学校分类管理的试点并出台了相关的办法。除了试点地区，我国其它一些省市也纷纷出台相关政策，促进民办教育的分类管理，民办教育的分类管理已经进入试水阶段。如何对营利性和非营利性民办高校进行管理是我国政府面临的一个现实问题，借鉴外国政府对私立高校分类管理的经验对于我国民办高校分类管理制度的建立有着积极的作用。

从世界范围来看，美国是当今世界上高等教育体系最发达的国家，也是营利性与非营利性私立高校并存的一个国家，两类私立高校在美国并存已有几百年,都已经成为美国私立高等教育的重要组成部分。2011-2012学年，全美具备学位授予资质的高校有4,706所，其中私立高校3,057所，占美国所有授予学位高校的65%。其中，非营利性私立高校1,653所，占私立高校总数的54%；营利性私立高校1,404所，占私立高校总数的46%。[1]2011年，全美共有高校注册学生20,994,113人，其中在私立高校注册的学生有5，883，917人，占所有注册学生总数的28%。在非营利性私立高校注册的学生有3,927,186人，占所有注册学生总数的18.7%；在营利性私立高校注册学生有1,956,731人，占所有注册学生总数的9.3%。[2]目前，除罗德岛州禁止营利性私立高校的运营外[3]，美国其它州都允许营利性高校的合法运营，美国政府在私立高校的分类管理方面有着丰富经验。因此，本文选取美国作为研究案例，分析美国政府对营利性和非营利性私立高校的管理经验，以期为我国民办高等教育的分类管理提供借鉴。

一、区分标准

美国法律对营利性和非营利私立高校的区分很明确：不将扣除成本之后的净收入分配给机构成员的私立高校是非营利性私立高校，不受上述条件限制的私立高校则属于营利性私立高校。具体而言，非营利性私立高校的衡量指标有三点：第一，非营利性私立高校的宗旨不以营利为目的；第二，非营利性私立高校的利润不能用于成员间的分配和分红；第三，非营利性私立高校的资产不能以任何形式转变为私人财产。而营利性私立高校则相反，组织的宗旨可以以营利为目的，组织的利润可以用于成员间的分配和分红，组织的财产可以依照法律规定转化为私人财产。

二、 管理体制

美国是一个高度法治化的国家，在教育领域基本形成了以联邦与州立法机构颁布的制定法和以联邦与州司法机构确立的判例法两大系统构成的复杂的法律制度和法律体系，美国联邦政府和州政府依法对营利性和非营利性私立高校进行管理。

在美国，联邦政府依法对营利性和非营利性私立高校行使管理权。非营利性私立高校主要由联邦教育部(Department of Education)进行管理。而对营利性私立高校进行管理的联邦政府机构相对较多，因为美国的营利性私立高校既被视为教育，也被视为商业，除联邦教育部(Department of Education)之外，联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)、总审计局(General Accounting Office)、证券和交易委员会(Securities and Exchange Commission)等联邦机构都有对其进行管理的权力。

从州政府对营利性和非营利性私立高校的管理上看，受联邦最高法院皮尔斯案件(Pierce v.Society of Sisters)和达特茅斯学院案件(Dartmouth College v.Woodward)等案件判决的影响，州政府对这两类高校具有一定管理权，通过登记注册、税收管理、日常管理、经费资助等对私立高校进行管理，但这种权力是受到限制的，即州政府在管理中不得侵犯两类高校的自主权。在皮尔斯案件中, 联邦最高法院确立了公立与私立高校并存的原则, 在判决中赋予各州权力去规范学校以此确保学校运行良好[4],使州政府对私立高校有“合理干预”的权力，州政府可以依法对两类高校实行管理。而达特茅斯学院案件维护了私立高校的独立资格，划清了与公私学校的界限, 规定州政府不得违反宪法对私立学校采取监督、干涉、侵权等措施。所以，州政府对这两类高校实施管理时也不能逾越既定的界限，不能侵犯私立高校的自主权。另外，虽然这两类学校的监管主体在很多州是分开的，但一些州政府在评估营利性私立高校时，也开始使用类似评估公立和非营利性私立高校的标准。相关调查显示，州政府并没有单独对营利性私立高校进行监管，而是使用与非营利性私立高校同样的监管程序，这表明州政府日益将营利性私立高校纳入到高等教育规范结构中来。[5]

三、登记注册

美国高等学校的开办审批权在州一级，大多数州对私立高校的建立和运作采取不同形式的审批、注册和鉴定制度，也有少数州对私立高校未规定相关制度。

在有登记注册规定的州，申请注册为营利性和非营利性私立高校的手续基本相同。申请注册非营利性私立高校，申请人要向州政府相关部门提供以下文件：向教育行政主管部门提供拟设立学校董事会成员名单、学校章程、经费来源、校长人选、师资情况、课程设置计划等文件；向州政府主管卫生、建设和消防安全等行政部门提交拟设立私立高校的有关文件并接受上述部门的实地检查。[6]对于申请注册为营利性私立高校的，各州一般在教师资格、卫生与安全、课程与课题、档案与报告、财务状况、办学能力等方面提出要求，在申办时要提交有关学校章程、董事会成员名单、专业设置、学费标准、办学条件等文件。[7]

四、产权界定

在美国，营利性与非营利性私立高校产权制度存在根本区别，美国政府对这两类高校建立了不同的产权制度。

非营利性私立高校的产权制度主要体现在以下几个方面。(1)营利性私立高校拥有独立的法人财产权。美国联邦最高法院1819年达特茅斯学院案认为：“这些特性能够使一个法人管理自己事务,在没有混乱的复杂关系、没有危险的和无止境的需求的情境下,为了达到它的目的,拥有永久让与的财产。”[8](2)非营利性私立高校没有明确的所有者，产权社会化。按照美国法律的一般规定，非营利性私立学校的捐资人在捐资后即失去对所捐赠财产的所有权，其财产归属学校所有，而归学校所有并不意味着归董事会所有，董事会只是行使对学校财产的管理权，董事会成员并不享有学校财产的所有权。(3)非营利性私立高校的成员在高校正常运转时，并不享有剩余财产索取权，在组织解散时也不享有最终的剩余财产分配权。

美国营利性高校建立起了不同于非营利性私立高校的产权制度。第一，营利性高校的产权所有者明确，界定清晰。从美国现有的营利性高校来说，营利性高校的所有者一般有以下几部分组成：机构投资者持有的股权占到营利性高校股权主要的部分，营利性高校内部管理人员也拥有一定比例的公司所有权，很多营利性高校建立了股票期权制度。第二，营利性高校的投资者在高校正常运转时拥有剩余财产索取权和相应的决策权，在高校解散时拥有最终的剩余财产分配权。第三，营利性高校确立了明确的法人财产权。“现代公司制的核心是法人财产权制度，它包括公司法人主体地位的确立，公司法人财产，以及公司法人财产权的独立及其运用等内容，其中最重要的是公司法人财产权的界定。”[9]

五、税收管理

美国政府针对营利性和非营利私立高校的不同运营机制制定了不同的税收政策。非营利性私立高校可以享受多种税收优惠，最重要的有以下三种优惠：免除联邦收入税①；免除州、县、市财产税；向免税学校等机构捐赠的组织和个人捐出的资金免除联邦收入税。而相比之下，美国的营利性私立高校由于自身的商业性质，它们同公司一样，须履行纳税义务，并由工商部门进行管理。根据《美国标准公司法》第132条的规定，营利性私立高校不享受免税的待遇，需要缴纳资产财产税、销售税、所得税等，大多数营利性私立高校要将税前收入的40%用于纳税。[10]

六、日常管理

为了维护公共教育利益，美国政府依法对营利性和非营利性私立高校进行日常管理，但如前所述，受法院判例的影响，美国政府对这两类私立高校日常管理的权力受到了很大限制，在管理过程中，一旦侵犯了私立高校的自主权，就可能遭到相关方的起诉。在“法灵顿诉土库石杰”(Farrington v.Tokushige)案例中，联邦最高法院以“州政府蓄意置外国语学校于政府的严格控制之下，侵犯了家长及其学校经营者的权利”而判决该项法令无效。[11]因此，营利性和非营利性私立高校在遵守政府法律的前提下, 享有较大的管理教育教学以及其他事务的自主权，美国政府一般不直接干预营利性和非营利性私立高校的日常运作，而是通过间接的方式对其进行日常管理。州政府一般通过州教育厅及其教育董事会对这两类高校进行宏观指导，但如果私立高校在运作过程中违背法律，出现危害社会利益的行为，美国政府就会介入，对其危害社会利益的行为进行查处，这一方面对营利性私立高校的管理尤为突出。近几年来，不少营利性私立高校在学生招收、录取、就业率和财政叙述等方面弄虚作假而受到政府调查。例如，2004年2月，美国联邦司法部的一个下属机构突袭检查了国际技术教育公司(营利性高校)的总部和10个校园，此次检查行为主要针对国际技术教育公司虚报学生注册人数来骗取政府资助的行为。[12]美国教育部也对美国最大的营利性私立高校——凤凰城大学在1998年9月到2004年2月期间的相关情况进行了检查，并于2004年2月发表了检查报告，该报告称凤凰城大学将雇员收入和招生挂钩，违反了相关规定，凤凰城大学为此支付了980万美元罚款。

另外，依法对营利性和非营利性私立高校定期评估是美国政府管理这两类高校的重要方式，评估主要包括常规评估和总体评估。常规评估主要针对办学过程, 总体评估主要针对其办学成果。总体评估内容主要包括对教学质量、学术影响、教学设施、规章制度以及毕业生被社会认可的程度等方面,并通过诸如学校排名等方式公布最终评估结果。此外，除了政府组织的评估外, 民间信誉度较高的基金会也会积极参与到评估工作中来。

七、经费资助

由于认识到私立高等教育在美国社会中的巨大作用，美国政府对两类私立高校实施了积极的经费资助政策，并因营利性和非营利性私立高校的不同性质而有所差异。对营利性私立高校进行经费资助的主要方式是资助在此类高校就读的学生，包括学生奖学金和学生贷款。而对非营利性私立高校的经费资助的方式是既资助在此类高校就读的学生，也资助此类高校的科研项目。美国政府的资助是营利性和非营利性私立高校收入的重要来源，营利性私立高校越来越依靠政府对学生的资助，而政府投入是非营利性私立高校收入的重要组成部分。在2008-2009财政年度，美国联邦政府对非营利性私立高校公共财政投入达210.24亿美元，占当年美国非营利性私立高校教育经费总收入690.64亿美元的30.44%。[13]

美国政府积极为在私立高校就读的学生提供奖学金和学生贷款，这既面向在非营利性私立高校就读的学生，也面向在营利性私立高校就读的学生。1972 年通过的《高等教育法》修正案决定向包括私立高校在内的几乎所有高校提供资助,各私立高校可自主决定资助经费的使用，这对营利性私立高校的发展非常有利，在营利性私立高校就读的学生获得了申请联邦资助的资格。从州一级的层面上看，在营利性私立高校的争取下，许多州对营利性私立高校设立了学生资助项目。例如，亚里桑那州向学生提供联邦教育资助项目的配套经费；纽约州向所有高校就读的学生(包括营利性私立高校)提供学费资助项目、越南退伍军人奖学金及兼职学习资助。

八、认证制度

认证制度是美国高等教育领域的重要质量保障模式，也是美国政府管理营利性和非营利性私立高校的主要手段。在美国联邦政府介入提供给高校经费资助之前，认证程序是一个自愿程序，获得认证仅证明该私立高校教育质量较高。但随着1952年《退伍军人权利法案》的通过，无论是营利性还是非营利性私立高校，若想获得联邦政府的项目资助，必须通过联邦教育部认可的认证机构的认证才能获得资助。获得联邦教育部认可的认证机构的认证，成为了私立高校获得联邦资助的必备程序。因此，无论营利性私立高校还是非营利性私立高校都非常重视联邦政府的机构认证，尤其是各类营利性私立高校，都积极地加入到认证程序中来。

据统计，在1972年高等教育法重新授权之前，只有不到15%的营利性私立高校获得了认证。[14]而到了2005年，几乎所有授予学位的营利性私立高校和近半数的非授予学位的营利性私立高校获得了认证。传统上，大多数营利性私立高校是由全国性认证机构认证的，现在越来越多的营利性私立高校开始获得地区认证机构的认证，但是大多数营利性私立高校依然由全国性认证机构认证，因为地区认证机构对营利性私立高校或多或少有一些敌意。目前，这种情况已有所改变，美国司法部通过了对美国律师协会(一个专门对法律高校进行认证的机构)的相关裁决，要求美国律师协会停止“仅仅因为它们是营利性私立高校就拒绝予以认证的行为”[15]，这意味着一个认证机构基于私立高校的营利性身份做出认证决定的行为是非法的。

九、结语

由上述分析可见，由于营利性和非营利性私立高校性质不同，美国政府对这两类高校的管理制度存在很大不同。实行分类管理为美国私立高校的发展提供了一个良好的制度空间，使得两类高校有序发展，共同促进了美国私立高等教育的发展。积极学习美国政府对这两类高校的管理经验，可以为我国民办高校的管理提供借鉴。

从我国办学现实情况来看，投资办学是我国民办高等教育的基本特征，“我们可以作一个基本判断，即我国民办高等教育的基本特征或本质特征是投资办学，而不是捐资办学”[16]，我国存在着大量的投资性质的民办高校，也有一些捐资办学的民办高校，两者需要不同的法律制度和政策进行规范。但到目前为止，我国并没有在国家层面上确立民办高等教育的分类管理制度，我国的民办高等教育立法和政策都是基于我国民办高等教育的非营利性来制定的，这使得现实中出现了不少问题，不利于我国民办高等教育的发展。我国应该尽快建立民办高等教育的分类管理制度，对投资办学的营利性民办高校和捐资办学的非营利性民办高校制定有区别的立法和政策，才能促进我国民办高等教育的协调有序发展。

注释：

①美国《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。

[1]Table 279[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_279.asp.

[2]Table 198[EB/OL].[2015-10-08].http://nces.ed.gov/programs/digest/d12/tables/dt12_198.asp.

[3]丹尼尔·贝内特，亚当·卢凯西，理查德·维德.美国政府对营利性高校的管理历史分析[J].世界教育信息，2013(23)：35.

[4]Decision: Pierce v.Society of Sisters (1925)[EB/OL].[2015-10-01].http://atheism.about.com/library/decisions/privacy/bldec_PierceSociety.htm.

[5]Kevin Kinser, From Main Street to Wall Street: The Transformation of For-Profit Higher Education (Hoboken:Wiley, 2006)[EB/OL].[2015-10-02]http://eric.ed.gov/?id=EJ791615.

[6][12]周梁云,穆美琼.美国私立教育法律制度的特点及其借鉴[J].云南师范大学学报,2006(5):35-39.

[7]朱瑞刚.美国私立学校发展的外部条件研究[D].保定:河北大学,2005:56.

[8]Trustees of Dartmouth College v.Woodward[EB/OL].[2015-10-01].http://caselaw.findlaw.com/us-supreme-court/17/518.html.

[9]刘灿.现代公司制的产权关系和治理结构研究[M].成都:西南财经大学出版社，1996: 140-141.

[10]高晓杰.美国营利性私立高等教育与资本市场[M].广州：广东高等教育出版社，2008:31.

[11]Farrington v.Tokushige[EB/OL].[2015-10-01].https://supreme.justia.com/cases/federal/us/273/284/case.html.

[12]NCLC.Making The Numbers Count: Why Proprietary School Performance Data Doesn’t Add Up and What Can Be Done About It[EB/OL].[2015-04-29].http://www.studentloanborrowerassistance.org/wp-content/uploads/2013/05/ProprietarySchoolsReport.pdf.

[13]崔来廷.美国私立非营利性高校多元化教育经费投入结构解析[J].现代教育科学，2012(4):132-135.

[14]J.H.Jones.“Proprietary Schools as a National Resource,” The Future in the Making, ed.D.W.Vermile (San Francisco: Josse-Bass)[EB/OL].[2015-04-29].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[15]Daniel L.Bennett, Adam R.Lucchesi.For-Profit Higher[EB/OL].[2015-10-02].http://centerforcollegeaffordability.org/research/studies/for-profit-higher-education-2010.

[16]邬大光.投资办学:我国民办高等教育的本质特征[J].广东教育学院学报，2006(12):59-60.

(责任编辑陈志萍)

2015-08-18

江虹，首都师范大学2010级博士生；鞠光宇，教育部教育发展研究中心助理研究员。(北京/100048)

*本文系国家社会科学基金“十二五”规划2012年度教育学青年课题(课题批准号CGA120131)的研究成果。