城市社区居委会权宜性治理行为探析及对策研究

钟　海

(西安财经学院思想政治理论教学科研部　陕西西安　710061)



·经济与社会·

城市社区居委会权宜性治理行为探析及对策研究

钟海

(西安财经学院思想政治理论教学科研部陕西西安710061)

摘要：在当代中国社区居委会实际运行过程中，一个不争的事实就是居委会已经脱离其社区自治的实体性价值取向和法理属性轨道，行进在一条“类政府组织”的道路上。在现有的居委会组织内部资源禀赋短缺的约束及外部环境因素的制约下，作为“弱者”的社区采取“权宜性治理”方式成为居委会行动的一种“权宜之计”。鉴于此，本文试图通过对当前我国社区居委会运转过程中采取的“权宜性治理”策略主义生发根源进行剖析，并提出解决的对策性建议。

关键词：权宜性治理；社区自治；基层社会治理；居委会行为

一、问题的提出

现行《居组法》规定，城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。以法理来看，社区居委会不属于我国现行行政管理体制中的一级政府组织。然而，在当下社区居委会实际运行过程中，一个有目共睹的事实就是居委会俨然已经脱离其自治实体性价值取向和法理属性轨道，行进在一条“类政府组织”[1]的道路上，蜕变为上级政府在基层社会汲取与整合资源的触角和末梢。尤其是20世纪90年代后，在政府职能转变和角色定位未能实时跟进的快速城市化进程中，大量名目繁多的政治任务、行政工作及基层社会事务等被自上而下逐级派发和转嫁，最终落脚在基层社区。“上面千条线、下面一根针”是我国当前社区居委会运转状态的真实写照。在现有的居委会组织内部资源禀赋短缺及外部宏观体制与微观居民主体行为取向的制约下，社区要保质保量完成各项工作任务几乎是不可能的，基层“一根针”根本无法“穿下”上面的“千条线”。那么，作为“弱者”的社区居委会则更多地利用胡编、乱造、变通、共谋、选择性政策执行、搞形式主义、越级求助等各类非对抗性的抵制方式与策略这样一种“韧武器”[2]来予以对付和摆平。不按既有的现代科层制的程序和非人格化的规则的“权宜性治理”方式似乎已经成为居委会工作人员开展日常工作的行动取向和行为逻辑。从理论层面看，基层自治法理层面的实体性价值与实际运转层面的工具性价值存在着悖论。从实践层面看，徘徊于繁重事务与自身使命之间的社区如何处理这两者的关系，成为当下社区治理的一大现实课题。鉴于此，本文试图通过对当前我国社区居委会运转过程中采取的“权宜性治理”策略主义生发根源进行剖析，并提出解决的对策性建议。小言之使得社区居委真正回归其自治本原，大言之对推进我国民主政治建设进程提供些许积累。

二、“权宜性治理”：社区居委会实际运转中的行为取向

所谓的“权宜性治理”就是指地方政府在其所承担的经济调节、市场监管、公共服务及社会管理等各项工作中根据特定的情境权宜性地选择并采取弹性化的、变通性的和短期性的技术、策略、手段和方法，行使职权并达成目标的一种行为方式。这种实用主义行为模式具有重策略轻程序、重硬指标轻软指标、重结果轻过程等基本特征。

“权宜性治理”在世界各国地方政府实践中都或多或少的存在。在当代中国的基层社会治理中，这种治理模式显然已经超越了必要的约束边界，具有某种普遍性。在压力型体制下，从中央到地方再到基层的行政权力结构由于自上而下逐级下派和发布指标、任务、工作而最终形成一种倒金字塔式或漏斗式的管理格局，社区因诸事庞杂而陷入“万能居委会”的职能困局之中。笔者走访调研，西安市雁塔区长延堡街道办M社区居委会墙上挂的工作牌显示，其大体上承担的任务和服务的种类共8大项、将近50小项。在调研中一位社区工作人员这样说：“就这都不算许多临时派下来的任务，比如人普、经普、四城联创、各种入户走访等等，在社区工作，加班是常有的事。”更有甚者，江西南昌西湖区一份《社区办公场所挂牌情况统计表》显示，一些社区挂有四五十块职能部门的牌子，有的社区要承担29个职能部门131大项387小项工作和职责。[3]居委会从最初“群众性自治组织”的制度设计胚胎中孕育出的却是一个承担多种行政职能的“类政府组织”。在现有组织内部资源短缺及组织外部环境因素约束下，居委会要想保质保量地完成繁重的工作任务几无可能。“保质保量”已经是一个无法企及的目标高度，那么居委会似乎只能在“想方设法”上下功夫。这就不难解释在现实中，居委会更多地选择并采取编、捏、造假、变通、敷衍、搞形式主义等权宜性方法和策略来“完成”各项工作任务。这样一种“权宜性治理”模式不仅体现了社区居委会工作人员的观念意识和精神面貌，也表现出社区居委会日常工作中一种非常重要的行动取向。“权宜性治理”在实践中主要表现出以下一些特征：

1.重策略而轻规则导致只问结果不问过程

社区居委会为了完成上级下派的各种繁杂的工作任务，更多地重视并热衷于采取各种人格化、非正式的甚至非法的手段、技术和策略，这与现代科层制下的理性化、制度化及非人格化的组织结构、权力体系相去甚远。其权力运作充满随意性、变通性和短期性。那些不论是正式的还是非正式的、合法的还是非法的都将成为居委会开展日常工作的策略性行动。在策略主义的行动逻辑下，社区居委会更多地关注的是组织行动的结果而非过程，居委会行动缺乏稳定的、理性的及可预见性的运作规则。“只问结果不问手段”式的各种“摆平术”呈现出“不计成本、不惜代价”的非理性特点。这些策略既包括那些灵活的合理、合法策略，也涵盖那些不讲规则、不顾原则、不具合法性的策略。权宜性政策执行有悖于政策文本的原义。

2.重硬指标而轻软指标导致变通执行上级政策

压力型体制下，社区居委会的主要职能就是不间断的完成上级下达、转嫁而来的各项指标。按工作的轻重缓急等侧重点不同，指标又有硬软之分。在基层城市社区，社区服务类事务及涉及上级“一票否决”的那些行政类协助管理工作一般会被居委会视为必须保质保量完成的“硬指标”；而对于那些不涉及“一票否决”的大量定性的政治类任务和行政类协助管理工作则被认为是可以根据情境选择性应付的“软指标”。许多国内外学者(O’Brien&Li，1999；杨爱平、余雁鸿，2012；等)在对我国基层社会进行长期观察后认为，社区居委会工作人员在居民问责和维权的双重压力下，出于升迁和工作安全等方面的考虑，在组织资源有限的条件限制下，往往重视的是那些居民服务类事务和涉及“一票否决”类的政策执行及居民生命财产安全的行政类协助管理工作，譬如维稳、消防、治安等。而对那些“务虚”的政治类任务和不涉及“一票否决”的大量行政性协助管理工作则采取“选择性应付”[4]的策略。这也就不难理解社区工作人员为什么有时是国家政策的忠实执行者，有时却是“忽悠”上级的变通应付者。

3.重短期而轻长远导致行动偏离长远目标

与现代科层制设计遵循的理性主义原则相对的是实践中的社区居委会行动取向依据的是策略主义原则。策略主义不同于“策略”，它是一种组织运转中根据现实情境采取随意的、缺乏稳定的、权宜的策略和手段完成眼前的短期目标的行为原则。基层社区中的“权宜性治理”主要体现在社区居委会选择性地应付部分工作任务上。对于那些受约束因素较少的工作和任务，既然是选择了应付的态度和行为来对待和完成，那么其结果必然是忽略和漠视长远发展的战略目标，而只顾追求眼前的短暂目标。用社区居委会工作的日常话语来形容即为“不顾长远，只管眼前”。这必将导致居委会日常行动过程中往往偏离其长远目标，造成人力、财力、权力、精力等组织稀缺资源的无谓浪费，而最终影响组织的正常运作。

三、内部约束与外部催生：“权宜性治理”行为生发的原委

美国著名组织理论家理查德·豪尔(Richard H. Hall)指出，组织的行动取向往往要受到组织内部资源禀赋及其所处外部环境的影响和制约。那么社区居委会“权宜性治理”行为产生的诱因是什么？下面就内、外部两个方面加以剖析：

1.内部资源禀赋短缺的约束

众所周知，任何组织的运转都不可避免地要受到来自组织内部资源禀赋的影响和作用。组织资源禀赋合理且优化，则组织能力强，组织目标易于实现；反之则弱，目标不易完成。对于社区居委会来说，其内部资源主要包括人力、财力及权力资源等。就其目前实际运转来看，资源供需失衡与短缺现象非常明显。这直接诱致居委会的“权宜性治理”行为的重复发生并逐渐成为居委会日常工作的主要行动方式。具体来看：一是人力资源配备的短缺。“人少事多”是目前居委会运转中非常突出的难题。按照《西安市人民政府关于规范城市社区专职工作人员和社区居民委员会成员管理待遇意见》(市政发〔2012〕112号)，社区服务站一般配置专职工作人员5至9人，2000户以下配置5人，2000至4000户配置7人，4000户以上配置9人。社区居民委员会一般配置5至9人，2000户以下分别设主任1人、副主任1人、委员3人；2000至4000户分别设主任1人、副主任2人、委员4人；4000户以上设主任1人、副主任3人、委员5人。据笔者调研，住户达6003户的雁塔区长延堡街道办M社区专职工作人员却只有1人，根本无法达到5人的标准，人员极其有限。人员配备的严重短缺造成居委会只能采取“权宜性治理”方式来选择性地应付上级下派的各项繁杂工作。二是财力资源的短缺。在压力型体制下，政府将多项职能逐层延伸到社区，各项政治性任务、行政性协助管理工作及社区自治事务等不断扩张造成社区运转过程中人、财、事的严重不对称。人不够用，钱不够使，甚至连基本办公场所都没有的情况也并不鲜见。据笔者了解，自2014年4月起，西安市社区工作经费从原来的3.5万元提高到20万元；其中市以上财政负担2/3，区县财政负担1/3。这已经是西安市自2008年以来第四次提高社区工作经费标准。但是，经费投入的快速增长仍远远不能满足社区有效开展各项工作的运转需要。再者，社区工作人员待遇低、身份得不到认同也极大地影响了社区工作人员的积极性和成就感，也使他们习惯性地产生了一种诸事不管、随便应付的心态。据悉，西安M社区除服务站专职工作人员工资达到2000元以外，社区居民委员会副主任、委员，以及公益性岗位工作人员每月只能拿到1000多元钱，其中公益性岗位的工作人员除了每月1000多元所谓的补贴外，几乎没有任何其他保障，比如说“五险一金”。三是权力资源的短缺。目前的社区居委会实际上已经成为一级“准政府组织”，承接着上级下派的各项行政性工作。但是，上级政府在转包、下派各项工作和事务的同时，却不赋予社区开展各项行政性工作相对应的权力资源，这直接导致社区居委会责权的失衡与不匹配。社区居委会不具有行政管理执法权，结果导致居委会更多地采取“权宜性治理”的策略来应对上级。

2.外部宏观因素的催生与微观主体的助长

任何一个组织都不是脱离外部环境而独立存在的，必然要受外部宏观体制环境和微观个体行为的影响和制约。改革开放后，在经济发展和社会稳定的双重压力下，政府为实现经济赶超任务和各项指标，上级政府依靠政治压力和行政命令对社会资源进行调配，从而将指标和任务层层下达，直至基层，最终形成了“压力型体制”[5]。其运作的积极合理一面是它能够使上级政府的政令快速到达基层，政策自上而下传输效率较高。但是，“压力型体制”下中央、上级政府的目标设置往往容易脱离社会实际，也容易忽略下级政府乃至基层政府实际执行能力。那么，在政治问责制及“一票否决”制的考核和评价方式下，一定程度上催生了基层政府与社区居委会之间利益的彼此共容、“共谋”行为的发生及最终“政绩共同体”的形成。于建嵘指出，利益是永恒的关系链接物。在一个相对封闭的政治体系内，“政绩”成为上下级进行政治沟通和行政传递的主要方式。街道办公室政绩的取得离不开社区居委会的努力和支持，因此为了索取各种政绩资源来实现政治升迁，街道办对居委会的形如胡编、造假、应付、糊弄等“权宜性治理”行为采取“心知肚明”的理解、“睁一眼闭一眼”的默许，甚至“不惜破坏民主法治”的纵容态度。此外，街道办几乎控制了居委会的所有政治经济资源，这造成了居委会对街道办的经济政治依附。居委会的各种行动往往更多地是出于迎合街道办的意志和偏好，即所谓的“上有所好，下必投之”，换言之就是通过做表面文章应付上级检查和考核，无法真正做到“谋事要实”。此外，在社会阶层和利益日益分化的当下，绝大部分社区表现出的只是一个居民共同居住的地域共同体。而社区的部分居民甚或大部分居民尚未真正实现由“单位人”向“社区人”“社会人”的转变，这部分居民的涉及教育、社保、医疗、住房等方面的核心权益仍然依附于所在单位，社区公共事务几乎不太涉及其重大切身利益；加之社区流动性较强，并未形成一个“熟人社会”，更谈不上成为一个精神共同体，他们对社区事务都出于理性考量，对社区的政治任务、行政性协助管理工作等也多持听之任之的冷漠态度。社区居民的经济理性和监督缺失也在很大程度上助长了居委会“权宜性治理”行为的产生和重复发生。

四、回归本原：重塑居委会行为自治法理本分的对策途径

现行《居组法》规定，居民委员会是基层群众性自治组织。党的十七大报告则把基层群众自治制度确立为我国的一项基本政治制度。鉴于此，社区居委会“权宜性治理”行为逻辑重塑的取向自然是回归法理“本分”，真正抉发其民主自治制度的实体性价值。因此，本文建议应从以下几个方面着手重塑和重建：

1.加快立法进程，真正剥离居委会的非自治性事务，回归社区自治“本分”

一是尽快修订、完善《居组法》，明确居委会与基层政府的关系。现行《居组法》规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”涉及居委会与基层政府的关系，法律只作出原则性规定，既笼统又简单，缺乏规范化的可操作性。这也为基层政府转包、下派各项经济建设指标、稳定维护任务及其他政治任务和行政性事务提供了“法律依据”、自由裁量的权力及权威解释的空间。基层政府将上级政府下发的本应该自己承担的责任和工作，通过文件的形式转发给社区。层层加码之下，社区最终变成了一个“无限责任”承担者。能力与任务的严重不对称，造成基层一根针“穿不下”上面千条线的窘境，使社区只能以各种变通策略和方式对付、糊弄上级。总之，立法缺失为基层政府依据对社区赖以运转的人、财、物等资源的控制转嫁工作提供了法律生存土壤。因此，应尽快修订、完善《居组法》，明确、规范社区居民委员会与基层政府之间的关系，剥离居委会承担的非自治性事务，从法律依据上切断基层政府转嫁责任和任务给社区的通道。二是建立社区工作准入制度，明确“权责清单”。按照《居组法》规定，社区居委会的主要任务是宣传法律法规及国家政策、维稳等以及协助基层政府完成行政性工作和社区服务事务。实践中，大多数社区陷入“牌子多、台账多、评比多、检查多、证明多”的尴尬境地，这使得社区“权宜性治理”成为一种居委会的“权宜之计”。给社区减负是居委会职能回归本位的根本途径。因此，应尽快依法确定社区工作“职权清单”，实行工作准入制度，大力推进政府购买服务，把社区从繁杂的政治任务和行政性事务中解放出来，回归其自治本位角色。本应由上级政府或相关职能部门承担的其职责范围内的工作事项，不得下派、转嫁给社区；应由社区协助完成的行政管理工作，要严格履行上级政府许可或授权制度。

2.转变政府职能，真正实现从职权无限到权责法定、从权力本位到服务本位的转变

造成社区负担越来越重的根本原因之一是旧体制政府的无所不管观念仍然支配着当前的政府行动。政府看起来什么都想管，但实际上不可能什么都管好。解决的根本途径是转变政府职能，实现从“全能政府”到“有限政府”的转变。习近平总书记在十八届二中全会上指出，转变政府职能“实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么”的问题，要处理好“政府和社会，管理和服务”的关系。一是实现从职权无限到权责法定的转变。转变政府职能的关键是做到有所为有所不为，明确政府的法定职责，建立权责清单制度。按照职权法定和市场优先原则，对政府部门现有行政职权进行全面梳理，把政府的权力以清单形式明确下来，真正实现政府及其派出机构的“法无授权不可为”和市场主体的“法无禁止即可为”，使权力行使和运作充分沐浴在阳光下，真正接受群众的监督，从根源上规避权力的错位、缺位及越位。不在清单内的工作职责和任务，一律不得下移给社区居委会。对社区的考核工作，实行以社区居民自我考评为主的考核机制，实现从官本位到民本位、从行政考评到民主考评的转变。如果职能部门不切实把自己的责任承担起来，社区负担会越来越重，减负就只是一句空话。二是实现从管理到服务的转变。现行体制下，基层政府几乎控制了社区居委会赖以正常运转的人、事、财、物等资源的配置权力，社区必然会沦为基层政府的附庸，只能尽力完成街道办下派、转发的各项工作和任务。社区的人事、财政等权力的不独立使其只能依附于基层政府。职能、权限、程序、责任的法定化，实现从权力本位到服务本位、从管理到服务的转变，可以将社区从不堪重负的行政事务中剥离出来，从而弱化社区的行政色彩，真正抉发社区自治的实体性价值，同时也可以限制街道办的行政行为方式在社区自治领域内的延伸和泛滥。

3.建立责权利相结合、事权与财权相匹配的社区运转经费保障机制，真正做到“权随责走，费随事转”

长期以来，我国一直实行的是中央自上而下的行政管理体制。上级政府依靠控制下级政府运转的基本资源权力通过行政发包把责任和工作任务下派给下级政府，地方政府尤其是基层政府运行过程中职能错位、权小责大、费少事多、待遇低惰性高等现象普遍存在。就社区居委会而言，只要不从根本上彻底解决其对街道办的资源依赖，真正回归基层社区自治本原必将是一句空谈。目前，很多地方在推行居站分离，创新社区管理模式。但是，由于没有解决社区责权利匹配均衡机制，在推行过程中受到的阻力较大，导致收效甚微。因此，不管采取什么方式推进社区管理模式创新，都应建立社区责权利相结合、事权与财权相匹配的运转经费保障机制。为此，一是事权转移，权随责走。区街职能部门必须面向社区，转变职能，工作重心下移，强化基层，事权转移，权随责走，实行“谁办事，谁负责”。二是工作转嫁，费随事转。前提是区街职能部门必须把自己的本职工作做好，做到位，改变过去一味将工作推给社区的作法。如果对属于政府职能部门的工作确实需要社区配合，在经区政府同意、与社区协商后，按照费随事转即“谁办事，谁用费”的原则，由职能部门与社区共同完成，做到责权利配套到位。

4.转变目标设置方式，清理社区难以承受的重压，重塑社区法定运作逻辑

马克斯·韦伯认为，与传统组织类型不同，按照既有程序和非人格化运作规则，现代科层制下的组织结构、权力体系、职能设置及运作方式具有稳定性和可预期性。压力型体制则破坏了城市基层社会治理的运作思路与运行逻辑。因此，要创新社区治理机制，实现基层治理的实体性价值，必须要重塑社区治理的运作逻辑。对此，一是要转变基层政府目标设置方式。在现有体制下，由于上级政府控制着居委会运转的资源，他们一般只注重那些仅被上级政府认为重要的目标和任务等“硬指标”的完成。单一化的目标设置方式缺乏来自居委会、社会自组织以及社区居民等多元主体的协商与合作，这不利于社区居委会的良性运转。因此，在目标设置上应注重多元化转变，即在目标设置中引入那些不能产生经济效益但对城市基层社会生活和社区秩序至关重要的事项。二是引入信息反馈机制和协商机制。压力型体制下上级政府下达给居委会的各项“硬指标”往往超过了其执行目标的现实条件和实际能力。那么在“零和博弈”“一票否决”的考核机制下，很容易使居委会以造假、摆平等“非正式权力的正式运作”技术来应对压力型体制中的高指标。对于一项政策是否符合实际，基层最有发言权。因此，要建立上下通情的信息反馈机制和上下级之间的协商机制，确保目标任务制定切实可行与尊重实际，从而使居委会既有执行国家政策的压力而不至于“惰政”，又有执行国家政策的能力而不至于“怠政”。三是规范社区考核评比活动。考核评估活动严格按照中央制定的相关权威文件精神执行，取消条块结合、职责同构下上级职能部门单独组织的各项考核评比活动，取消上级政府对社区的“一票否决”事项，应建立以居民满意度为主要评价指标的考核机制。四是清理社区难以承受的“牌子”之重。压力型体制下，上级政府及相关职能部门争相以“挂牌”的方式来争夺社区阵地，以此夯实基层。一块“牌子”就意味着一项任务。但是，只见牌子挂上墙，不见工作走下来。由于缺乏人才、知识、技术、资金等要素，相关工作实际上处于停滞和瘫痪状态。对此，社区居委会应按法理属性赋予的职责范围，清理“职权清单”以外的各种“牌子”，回归自治本原。

五、总结与余论

当前，社区居委会的“权宜性治理”是一种有着生存土壤的客观现象。这一现象普遍存在的主要原因是现有体制约束下组织内部运转资源的缺失、社区自治回归法理本原法律依据的缺失以及外部宏观环境因素的制约等。鉴于此，应加快《居组法》修订的立法进程、政府职能转变时间表的制定、事权与责任支出相适应的财政体制的建立健全、居委会合法性基础重建的步伐等，使社区居委会法理性质与实际运转回归本原，真正抉发基层社会自治的实体性价值，推动我国国家治理体系和治理能力现代化建设的进程。当然，这一历程是长期的、艰巨的，并充满多方复杂利益博弈的。

参考文献：

[1]吴刚.类行政组织的概念[J].中国行政管理，2001(07)：29.

[2]折晓叶.合作与非对抗性抵制——弱者的“韧武器”[J].社会学研究，2008(03)：1.

[3]胡勇.居委会应早日回归自治地位[N].法制日报，2014-08-17.

[4]杨爱平，余雁鸿.选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例[J].社会学研究，2012(04)：105.

[5]荣敬本,等.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998：28.

[责任编辑李秀燕]

Urban Community Resident Committee: Expedient Governance and Its Countermeasures

ZHONG Hai

(DepartmentofTeachingandAcademicResearchofIdeologicalandPoliticalTheory,Xi’anUniversityofFinanceandEconomics,Xi’an,Shanxi, 710061,China)

Abstract:During the actual operation of the community resident committee in China, there is an obvious fact that it has separated itself from the substantial value and legal attribute of the community autonomy. Moreover, it has been on the road of the quasi-governmental organization. Under the restriction of internal shortage of resources and the external environmental factors, the community, as the weak, has taken the expedient governance method which has become a strategy. Therefore, this article attempts to analyze the cause of the expedient governance adopted in the operation of the resident committee in China, and put forward the countermeasures and suggestions.

Key words：expedient governance; community autonomy; grass-roots social governance; resident committee behaviors

收稿日期：2015-12-31

基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目“社区自治与城市基层社会治理的现代化转型研究”(15JK1288)。

作者简介：钟海(1977—)，男，讲师，主要从事城市基层社会治理研究。

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1672-8505(2016)03-0073-06