台湾地区新闻自律的历史、现状与问题*

■ 阎立峰 蒋 航 罗敬霖



台湾地区新闻自律的历史、现状与问题*

■ 阎立峰 蒋 航 罗敬霖

一、台湾地区新闻自律的历史沿革

上世纪50至80年代,我国台湾地区产生了众多新闻自律规范与自律组织。在自律机构方面,这一时期成立的主要有“台北市报业公会”“台北市报业新闻评议委员会”“台北市新闻记者公会”等,它们在一定程度上推动了台湾新闻自律的萌生和发展；但因受政治控制、市场寡头垄断的双重压力,这些具有“官督民办”性质的“自律”组织实际运行效果有限。1988年1月1日台湾地区“报禁”解除,标志着一个媒体自由竞争时代的来临。由于岛内市场竞争激烈,致使“腥膻色”新闻泛滥,媒体的公信力下滑。政治方面,“解严”后伴随“蓝”“绿”对抗的政治格局,台湾“选举文化”盛行,媒体出于政治立场或经济利益的考虑,深度介入其中,成为特定政党或“族群”的“传声筒”“代言人”。作为“第三势力”的一些媒体人或知识分子,不满于新的政治、经济情势下的媒体状况,开始倡导“新闻自律”。这一时期的典型事件包括“编辑室公约运动”以及“台湾新闻记者协会”“社团法人新闻媒体自律协会”等诸多自律组织的成立。但其实际自律效果仍未及预期。原因在于它们缺乏新闻从业者的广泛参与,并且强制力不足,自律效果不佳。

二、台湾地区新闻自律与他律现状

1.新闻自律规范与组织

目前,中国台湾地区既有的新闻自律规范主要包括早期的《“中国”新闻记者信条》,以及后续的《报业道德规范》《电视道德规范》《无线电广播道德规范》等行业性的自律规章。此外,各媒体内部也多有各自拟定的新闻伦理道德规范。虽然这些自律规章、条例不在少数,但由于缺乏强制力,其实际效果主要取决于自律组织运作与管理的效力,各媒体的积极性,以及是否有他律手段监督配合。但归根结底,媒体尤其新闻从业者才是新闻自律的主体,所以新闻自律规范能否落到实处,很大程度取决于自律主体的践行意愿。观之台湾“新闻自律”下的实际状况,“腥膻色”新闻仍屡见,“乱象”也未好转,显示新闻自律规范未如倡导者所预期的那样,真正内化成媒体及其从业者的价值标准和行为准则。

台湾媒体自律组织众多,跨媒介属性的自律组织主要有“台北市新闻记者公会”“台北新闻编辑人协会”和“台湾新闻记者协会”等。单一媒介性质的自律组织则包括“台北市报业公会”“台湾杂志事业协会”“卫星广播电视事业商业同业公会”(简称STBA)等,它们的机构性质、规模、影响力等各不相同。

以跨媒介属性的自律组织“台北市新闻记者公会”为例,自1950年创会至今,记者公会的会员人数曾一度攀升至2800余人。但近年来,由于台湾媒体行业竞争加剧及经济效益下滑,导致台湾媒体的整体规模和从业人员数量有所减少。受此影响,截至2014年12月,记者公会的下属会员仅余900人左右。除此之外,由于台湾目前尚无相关机构对记者核发统一规范的记者证,因而记者公会亦不对各媒体会员单位报送的记者进行资格审查,这也导致记者公会的会员质量参差不齐。对此,台北市新闻记者公会的现任理事长直言,目前记者公会的职能仅限于举办新闻研讨会、开展新闻调查等浅显的自律工作,记者公会及其理监事会的决议对记者会员的影响力极小,记者会员对公会的认可度与重视程度也相对较低。从某种意义上说,“台北市新闻记者公会”的历史轨迹是台湾新闻自律组织发展的一个缩影。从人员数量的激增到锐减,表征了台湾新闻自律组织的兴起到滞缓。当台湾媒体以“新闻自律”之名获得更多“新闻自由”之后,新闻自律却逐渐成了各媒体看似“老生常谈”却实则“避而不谈”的议题。

再看单一媒介性质的“台北市报业公会”。2012年5月16日,该会成立了“儿少新闻自律委员会”,以专门受理有碍少年儿童身心健康的新闻检举案件,但报业公会并无强制力来处罚违规媒体,仅可依靠舆论压力和道德谴责来督促各媒体自觉缴纳罚款。并且,由于罚金额度较低,《苹果日报》《自由时报》等报社往往宁愿受罚,也要为了刺激销量而明知故犯进行违规报道。

同样受媒体商业竞争影响的还有卫星广播电视事业商业同业公会(STBA)。自2005年成立至今,其电视媒体会员数量已逾百家,总体规模较大。近年来随着台湾电视谈话性节目的崛起,各大电视台纷纷倚仗“名嘴”们辛辣、刺激的言论来“博眼球”、抢收视,但如何限制他们的出格言论,成为台湾新闻自律的一大难题。对此,STBA将其《新闻自律执行纲要》中的“本执行纲要不适用谈话性节目”更改为“本纲要适用取得执照的内容”,从而将谈话性节目纳入自律管理范畴。但从实际效果看,受谈话性节目高收视率的利益驱使,“名嘴”们依然活跃于台湾各大电视荧屏。加之电视谈话性节目时间较长,所涉人员较多,监管难度较大等,STBA及外部媒体监管机构都尚未针对电视谈话性节目做常态性的监管。谈话性新闻节目是激烈的媒体竞争的衍生物,并非单凭“自律”机制就可根治。

2.新闻他律法规与机构

台湾的新闻业管理与欧洲类似,均推行“共管”制度,即自律与他律并行。但自20世纪80年代起,台湾当局开始推动“宪政体制改革”,新闻传播领域的他律效果有所弱化。

首先,他律法规方面。1999年1月,台湾地区《出版法》被正式废除,《出版法实施细则》《出版奖助条例》等配套法规也被先后废止或修正。2004年1月,《新闻记者法》亦告废止。至此,台湾媒体迎来了“新闻自由”极大化阶段。但同时也给新闻自律带来难题,主要体现在目前台湾新闻传播活动可依据的除了《卫星广播电视法》等少数法规外,其余大多并不专门针对新闻业,这导致媒体主管机关和新闻自律组织在处理新闻检举案时无法可依、无章可循。

其次,媒体主管单位方面。“通讯委员会”(NCC)于2005年取代了“新闻局”“交通部”等“政府部门”正式接管台湾地区传媒业。然而NCC的监管效果仍有限。究其原因,一是NCC自设立以来,便处于“行政院”争权、“蓝”“绿”党争、媒体机构反弹等多方压力交织之下①,缺乏“他律”所应有的公信力;二是由于NCC采取的是“不告不理”的监管原则和颇有弹性的惩处措施,其新闻他律的主动性较低,责任感较弱;三是因为NCC在审议新闻违规案件时采用的是选择性的受理机制。比如,现阶段NCC会将所有电视节目的投诉案件先行转交给STBA进行过滤、筛选和处理。②这种做法使多数民众检举案件可通过自律组织进行内部消解,却也变相帮助违规媒体逃避了直接的行政处罚。台湾一位媒体人就表示,NCC对新闻记者不具备任何约束力。③

再次,民间媒体监督机构方面。“解禁”后,台湾涌现了诸多自发性民间“自律”组织,主要包括“新闻公害防治基金会”“台湾广告主协会”“台湾媒体观察教育基金会”等专门性的民间媒体监督机构,以及“台湾女性协会”“台北市家长协会”“台湾少年权利与福利促进联盟”等“公民团体”。在实际运作中,这些民间媒体监督机构主要通过监测媒体环境、与媒体对话、向媒体管理机关申诉等途径参与媒体监督。而部分台湾媒体自律机构和主管单位也引进外部监督力量参与其日常自律运作。仍以NCC为例,目前NCC已纳入外部“公民团体”共同参与新闻评议与媒体查处工作,“公民委员”可在初审阶段给媒体打分,以供NCC参考,当然最终裁定权仍归NCC所有。④

三、台湾地区新闻自律的现存问题

台湾地区的“新闻自律”发展至今,其新闻自律的形成动机、自律组织的实际运行效果、自律运作所依循的法律规范,以及自律机制的层级架构等方面,特点大致如下。

其一,是非自觉性形成动机。“报禁”时期,在政治管制与商业竞争的双重压力下,台湾媒体恶性竞争,最终引发了媒体信任危机。为了应对危机、减少台当局干预,而非完全出于承担社会责任之初衷,台湾媒体才效仿西方相继成立了媒体自律组织。并且,这种非自觉性形成动机至今仍为诸多台湾新闻自律组织所接受、奉行,尤其当为了吸引更多会员的加入而特意释出利益时。非自觉性的自律动机与目标,使得台湾媒体重“自由”、轻责任,新闻自律也易被商业、政治等因素所影响。

其二，则表现为功利化的发展倾向。“报禁”解除后,台湾媒体虽已获得了极大的“新闻自由”,但它们并不满足于此,而意在排斥一切干预与管控,“新闻自律”只是媒体用以换取“新闻自由”的手段,并且自律组织有其自身定位追求。有受访对象表示：“我们期待未来可以做到NCC关门,不需要官方机构的存在,一切都由媒体自己来做是最好的。”⑤对媒体而言,加入新闻自律组织还有现实的利益考虑,即当媒体违反新闻法规、条例时,自律组织会为媒体出面斡旋,帮助媒体减轻处罚。

其三,自律运作缺乏权威。台湾的新闻自律规章大多包含成文法律与道德规范两方面内容,其中又以道德规范为主。成文法律即在自律规章中直接引用具有法律效力的法规条例,道德规范则是将社会上约定俗成的伦理价值写进规章条例中,但不具备强制约束力与惩处权,仅依靠媒体及其从业者的自觉遵守与践行,效果常不恒定。台湾的新闻自律机构亦缺乏强制性惩处措施,面对媒体的失范行为,自律组织多采取“事后问责”的态度,具体方式也仅限于责令修改、通报批评等道德批判与舆论谴责,对媒体不会产生实质性的影响。

注释：

① 喻国明、李莹：《NCC：缘起、发展与现实困境——美国传播通讯监管模式(FCC)的台湾版分析》,《现代传播》,2007年第4期。

②③④⑤ 均源自本研究的访谈资料。

(作者阎立峰系两岸关系和平发展协同创新中心专家委员,厦门大学新闻传播学院副院长、教授；蒋航、罗敬霖系厦门大学2013级硕士研究生)

【责任编辑：张毓强】

*本文系国家社科基金项目“台湾地区传媒发展与政党变革关系研究”(项目编号：15BXW008)的研究成果。