地方政府性债务审计野屡审屡犯冶问题探析

丁静

摘要：近年来，地方政府债务日益增多，在其存在问题不断凸显的背景下，本文以“屡审屡犯”的视角为切入点，分析了近年相关审计公告。从政府债务审计公告披露的问题中我们不难发现，政府债务审计“屡审屡犯”的根源在于相关的法律制度不够健全、风险防范意识薄弱以及目前我国审计信息披露的局限性。基于此，本文从健全完善相关的法律法规及管理办法、增强地方政府的风险防范意识、改变审计信息披露方式等方面提出了建议。

关键词：地方政府 债务审计 屡审屡犯

地方政府性债务状况关系到我国经济能否健康、持续的发展，受到党中央和国务院领导的高度重视和社会各界的广泛关注。李克强总理曾在国务院常务会议上指出，要将地方政府性债务作为接下来政府工作重点关注的对象。政府债务资金在支持重点基础设施项目建设、改善市政基础设施和城市交通，支持民生保障和社会建设，应对金融危机以及夯实地方经济社会发展基础等方面发挥了积极作用。

地方政府性债务在发挥积极作用的同时也带来了众多问题，因此，为了加强债务管理和防范风险，审计署近年来多次组织开展了全国性的地方政府债务审计。审计署希望能够通过开展审计工作，全面了解目前地方政府债务现状，找出问题及根源，从而对症下药、提出对策。然而，审计署开展的全国地方性政府债务审计中，却出现了一些违法违规问题年年审、年年出现的现象。因此，为了破解政府债务审计“屡审屡犯”的困境，本文开展了相关研究。

一、透视地方政府性债务现状

根据审计结果公告显示，1997 年以来，为了刺激我国地方经济的发展，加快经济发展的步伐，各地方政府不断扩大借债规模。从政府债务增长的相对水平来看，1998年较1997年增加了48.20%，而2009年较2008年增加了61.92%，由此可见其增长速度不断加快。其次，若从其债务金额来看，2010年底为107 174.91亿元，2012年底为38 475.81亿元，而到2013年6月底则高达108 859.17亿元。从这一系列的数字统计我们不难发现政府债务规模日益壮大。

目前地方政府性债务从不同的政府层级来看，省级为17 780.84 亿元、市级为48 434.61亿元、县级为39 573.60亿元、乡镇为3 070.12亿元（见图1，数据来源于审计署2013年32号审计公告，下同）。

从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55 252.45 亿元、12 146.30亿元和11 658.67亿元（见下页图2）。

图2中，1代表银行贷款，2代表BT，3代表发行债券，4代表应付未付款项，5代表信托融资;6代表其他单位和个人借款，7代表垫资施工、延期付款，8代表证券保险和其他金融机构融资，9代表国债外债等财政转贷，10代表融资租赁，11代表集资。

虽然目前地方政府性债务规模巨大，但从其资金投向来看，绝大部分债务资金用于基础设施建设和公益性项目，而这些项目大多有着良好的收入，这就使得政府债务为地方经济发展提供了资金的保障，从而促进了地方经济社会的发展（见下页图3）。

图3中，1代表市政建设，2代表土地收储，3代表交通运输设施建设，4代表保障性住房，5代表教科文卫，6代表农林水利建设，7代表生态建设和环保，8代表工业和能源。

从图1—图3可以看出，地方政府性债务虽在一定程度上促进了地方经济的发展，但是要想获得健康可持续的发展，则不能过多的依赖于债务，因此，我们要对规模巨大的地方政府性债务开展全面的审计工作，以期解决地方政府性债务存在的众多问题，推动经济的可持续发展。

二、地方政府性债务审计促进国家治理机制分析

目前我国处于经济快速发展的社会主义初级阶段，仅仅依靠国家下拨的财政资金难以满足各地方经济发展的需要，这一现状导致了地方政府性债务的出现。地方政府性债务资金的投入，加快了地方基础设施、民生工程的开展进程，此类工程的开展带动了当地人员就业、经济发展的同时，还对当地的生态环境起到了积极的作用。然而越来越多的问题随着地方政府性债务规模的日益壮大而凸显出来。为了使地方政府性债务更好地促进国家经济的发展，我国自2011年起开展了三次全国范围内的地方政府性债务审计，其作用主要表现在：

一是理清我国地方政府债务的现状，能够有效为国家相关政策、措施的制定和实施提供准确、可靠的信息。审计署开展的地方政府债务审计不仅能够准确地了解目前各级政府的债务情况，而且在审计过程中通过审查相关的财务资料能够更加深入地分析相关资金的来源及使用合理与否。因此，审计工作的开展能够更好地协助相关部门加强债务的管理和使用，从而促进国家的善治。

二是揭示目前我国地方政府债务风险及负担，防范国家财政金融方面的风险。改革开放以来，我国经济飞速发展，在此过程中地方政府出于经济发展的需要纷纷通过举债的方式筹集了大量的资金以弥补财政资金的不足。然而巨额的资金规范管理的缺乏引发了众多的问题，如：债务规模控制不到位、过度举债等，这些问题对国家的财政和金融安全造成一定威胁。

三是关注地方政府债务资金投向，以期形成良好的国家治理方式。通过全面开展的地方政府性债务审计能够全方位地了解地方政府性债务的情况，此外，通过开展审计工作对具体债务资金的使用情况进行检查以找出违规资金的去向及其原因所在，从而促进国家相关部门加强对资金使用的管理，进一步规范资金的使用，使其更好地促进地方经济的发展，进而实现国家的善治和经济社会的科学发展。

三、地方政府性债务审计中存在的“屡审屡犯”问题

近些年开展的全国性地方政府审计中出现了一些违法违规问题年年审、年年存在的现象。这些问题有的发生在不同的地方，有的发生在不同的年份，而有些则是在同一地方每年均发生。为了找出地方政府性债务审计工作发现的“顽疾”，本文对审计署披露的全国性地方政府债务审计公告进行了归类统计和分析。通过分析发现，地方政府性债务审计发现的“屡审屡犯”问题主要包括：

（一）地方政府举债融资缺乏规范。根据国家政策相关规定，目前地方政府并不具有自主举债的权利。然而出于经济发展的需要以及财政资金的短缺，各地方政府纷纷通过各种渠道去举债筹集资金，这便导致了目前各地举债不规范、不透明的现状。就目前的审计情况而言，绝大部分的地方政府是以融资平台的方式举借债务。2010年审计发现，有7个省级、40个市级和107个县级政府及所属部门，违规为融资平台公司等单位举借债务提供担保464.75亿元;2011年至2012年，地方政府及所属部门违规融资总额合计2 180.87亿元，占这两年新举借债务总额的15.82%。2013年审计发现，部分地方违规通过 BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务 2 457.95 亿元，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保 3 359.15 亿元，融资平台公司等单位违规发行债券423.54 亿元，违规融资总额合计6 240.64亿元。

（二）地方政府偿债能力弱，存在风险隐患。从审计情况来看，目前各地方政府债务负担重而偿债能力较弱。2010年底，政府负有偿还责任债务率高于100%的有78个市级政府、99个县级政府，分别占总数的19.9%和3.56%。此外，由于地方政府偿债能力不足，一部分地区出现了逾期债务，借新还旧率超过20%的政府数目也多达44个。2012年底，政府负有偿还责任债务率高于100%的省会城市就多达9个，债务增长率超过20%的政府数目则有12个之多。此外，从相关统计来看，出现逾期债务以及借新还旧率超过20%的仅省会城市就多达19个。2013年底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额 105 789.05 亿元，比2010年底增加38 679.54 亿元，年均增长19.97%。

（三） 地方政府性债务资金未及时安排使用。根据审计公告显示，截至2010年底，未支出的政府债务资金总额为11 044.47亿元。而这笔资金中有1 319.8亿元是2008年及以前年度举借的债务，占未支出债务资金总额的11.95%。最新审计公告显示，截至2012年未支出政府债务资金总额中有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借，至2012年底仍未支出。这部分债务资金闲置时间过长，导致了资源的浪费，使其未能发挥效益。

四、破解地方政府性债务审计“屡审屡犯”的对策

针对目前我国地方政府性债务审计“屡审屡犯”问题，我们应该采取相应的措施以减少或避免审计所发现的问题再次出现，从而使得审计更高效服务于国家治理，促进我国社会主义市场经济的发展。笔者认为应采取以下相关措施：

（一） 不断完善政府性债务管理制度。国家及地方政府相关部门应出台有效、健全的规章制度，使得各地方政府在举债过程中能够有章可循，从而加强对地方政府性债务的管理。此外，财政部门应不断地完善我国债券市场的相关政策法规，规范债券市场的管理，对于众多的融资平台公司实施全面的整顿，建立系统完善的报告制度。通过这一系列的工作对我国地方政府性债务实现动态的监控，从而加强对融资平台公司的管理，以实现政府性债务的规范化管理，使得我国地方政府性债务的管理制度更加完善。

（二） 不断强化债务风险防范措施，加强审计力度。国家应积极鼓励地方政府建立配套的债务预警制度，以避免地方债务额度过高，地方政府因承担不了巨额债务而影响经济的发展。同时为了减少地方债务风险，各地方政府还可以建立偿债准备金制度。此外，国家还应对各地方的政府性债务采取谁举债谁偿还的责任制度，从国家层面给地方政府施加一定的压力，使地方政府减少发行债券或是通过地方性的融资平台举借债务，减轻国家负担的同时也减少了地方的债务风险。鉴于目前我国地方政府性债务的审计工作还处于起步阶段，对于全国各地方政府债务尚未能够实现动态的管理监控，此外，该方式审计工作的开展并不能够全面地控制风险。因此，在今后的工作中还应加大审计的广度与深度，对债务风险实现动态监控，从制度层面保证政府性债务审计的常态化。

（三） 明确审计公告的信息披露，监督资金流向。审计公告结果的披露应当保证信息的全面性与有用性。然而纵观近年来的审计公告我们不难发现，公告中仅大篇幅地披露了债务余额以及债务负担总体情况，并没有对各地方债务偿还情况进行披露。可见审计公告披露情况不全面。此外，公告中对于债务情况从未点名批评，只是提及涉及了多少个地方政府。审计公告采用如此模糊性的披露方式对于审计整改极为不利。笔者认为，审计机关应该改变目前审计披露的方式，更加清晰明了地指出地方政府存在着何种债务问题，以及债务资金的分配使用具体存在哪些不合理之处，这样才能使信息使用者依据报告更好地开展下一步的审计整改工作，地方政府性的举债也能够更好地发挥其作用，促进地方经济的发展。

五、 结语

鉴于目前地方政府债务存在的众多“屡审屡犯”问题，笔者认为，国家以及审计部门应该高度重视政府性债务的审计工作，加强审计监督的同时还应将其与相关行政部门的审计工作相结合。这样才能够准确定位问题原因所在，以采取相应的对策实现政府债务的规范化、效益化管理，促使地方政府性债务能够更高效地服务于地方经济社会的发展，促进社会进步。审计人员应力求通过审计工作的开展来促进债务管理的规范化，从而减少债务风险，提高债务资金使用效益，使审计工作在国家治理以及经济社会可持续发展的过程中发挥应有的积极作用。X

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