二十年来的中国互联网新闻政策变迁*

■　武志勇　赵蓓红



二十年来的中国互联网新闻政策变迁*

■武志勇赵蓓红

【内容摘要】 自1994年我国接入互联网，互联网新闻政策经历了四个阶段的变迁：一是互联网建设初期，传统媒体“自由触网”，新闻宣传“统一入网”；二是Web1.0时期，支持建设重点新闻网站，规范综合性网站新闻登载和采编发布业务；三是Web2.0时期，细密限定综合性网站新闻采编权，实行许可证制度管理网络时政类视听节目，同时加强网络新闻舆论导向；四是媒体融合期，促进政务微博微信发展，规范即时通讯工具新闻传播资质与内容，倡导打造新型媒体集团融合互联网新闻。20年来，我国互联网新闻政策的基本特点是立足于维护和强化主流话语、前瞻性缺乏、以限制为主要管理手段。

【关键词】20年；中国互联网；新闻政策；变迁

*本文系教育部留学回国人员科研启动基金资助项目（2011）“中国新媒体政策演进研究”、国家社会科学基金重大项目“加快推进传统媒体和新兴媒体融合发展研究”（项目编号：14ZDA049）的研究成果。

第十六个记者节前夕，2015年11月6日，国家互联网信息办公室和新闻出版广电总局联合发放首批网络记者证。管理部门强调“在新闻网站发放的记者证与传统媒体发放的记者证是一样的，具有同等的权利，也具有同等的责任和义务”①，这在一定程度上表明互联网新闻生产与发布具备了与传统媒体同样的环境、同样的功效。此举是2014年10月《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》之初步落实。虽然发放对象仅限于人民网、新华网、央视网等14家中央主要新闻网站，远远未能满足互联网新闻发展的需求，但仍然可以看做是互联网新闻管理政策来之不易的进步。

自1994年中国正式接入互联网，至今已经20年。随着互联网技术的革新，互联网用户的增加，互联网迅速成为中国民众获取新闻讯息的重要来源，也成为重要的舆论场域。与互联网发展基本同步，中国管理互联网新闻的政策亦从无到有，持续建立、健全和变革。当下，回顾互联网新闻政策的变迁历程，有助于我们立足现实、放眼未来，改进和优化互联网新闻政策，在媒介融合发展之路上稳健进步。

互联网新闻，指以互联网为载体发布的新闻讯息，具备传统新闻的基本要素，且具有互联网信息传播的特点和优势。互联网新闻政策是指指引、规范和保护互联网新闻生产与传播的方针、法规和管理措施。

过去的20年，互联网技术从web1.0（网站）向web3.0（泛型数据库）快速演进，互联网新闻的传播形式和传播渠道日渐多元，存在文本、图像、音频、视频等多种形式以及新闻网站、门户网站、博客、播客、微博、微信、App等在内的多种传播平台和渠道。对照互联网技术与互联网政策的发展轨迹，可以发现，互联网技术变革是引发互联网新闻政策变化的主要因素，本文将以技术更新的节点为分期依据，分阶段探讨互联网新闻政策的变迁情况。

一、互联网建设初期的互联网新闻政策（1994—1998）

改革开放以后，国内政治、经济、社会和文化环境焕然一新，党和政府坚定把握新闻舆论导向的思想和策略则继续执行。与此同时，全球范围内以信息化和网络化为特点的知识经济日新月异，全球化大趋势不可逆转。在这种强调舆论导向与开放迎合全球化的对冲格局中，1994年我国开通互联网国际信道，实现TCP/ IP链接，与国际互联网实现互联互通，互联网时代大幕开启。这一时期对互联网特性和规律的认识尚处于初级阶段，互联网新闻政策主要是规范媒体如何接入和使用互联网。

1.传统媒体“自由触网”

互联网起源于20世纪下半叶的美苏竞争。1993年，美国白宫连接了互联网，美国颁布《国家信息基础设施法案》（US National Information Infrastructure Act），同年联合国也接入互联网。世界范围内兴起建设信息高速公路的热潮。

1994年4月中国正式接入互联网国际专线，而后中国公用互联网（CHINANET）、中国教育和科研网（CERNET）、中国科技网（CSTNET）、中国金桥信息网（CHINAGBN）四大骨干网先后建成。1995 年1月，中国电信在北京及上海开通网络信道，通过电话、DDN（（Digital Data Network）专线等方式，网络服务商ISP（Internet Services Provider）开始面向社会提供互联网接入服务。新闻媒体与互联网的结合也迅速展开。1995年以《神州学人》《中国贸易报》《中国日报》为代表的纸媒成为首批走上互联网，发布“电子报”或“电子版”的报刊。意在拓宽发行范围、提高海外影响力。此后，一些中央和地方媒体也开始“触网”。

2.新闻宣传“统一入网”

互联网从引入到高速发展只用了短短几年时间，并一跃成为继报纸、广播、电视之后传播新闻的第四媒介。②中国互联网新闻相关政策在这一时期开始出台。

互联网接入中国一年后，1995年底，中共中央办公厅就加强电脑资讯的国际联网管理发出通知，首次对互联网信息的利害作出评估，指出用好国际联网，对扩大国际交流、推动经济建设和科技发展具有重要意义。但由于管理措施薄弱，一些淫秽色情等有害讯息传入国内，造成危害。因此必须采取有效措施，保障计算机信息系统安全。③1996年2月，国务院第195号令发布《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，明确要求“个人、法人和其他组织用户使用的计算机或者计算机信息网络必须通过接入网络进行国际联网，不得以其他方式进行国际联网。”该规定是我国互联网的第一个法规。

1997年3月，国务院新闻办公室、新闻出版署发布《关于利用国际互联网络开展对外新闻宣传暂行规定》，对网络传播作出严格管束，所有机构必须“在中央对外宣传信息平台统一入网”，严禁“自行在国外入网”或“自行通过其他途径入网”。

事实上，要求“统一入网”的做法并不具备现实可行性。1998年10月，因互联网“统一入网”造成信息拥堵，影响信息传递速度，国务院新闻办公室和新闻出版署联合发布《国务院办公厅关于进一步加强对有关出版物管理的通知》，允许新闻宣传单位，在将信息链接到中央外宣信息平台的同时，可以申请独立的域名，建立自己的网站。

历经四年技术和能量的准备，就在传统新闻媒体按部就班跨过“统一入网”等门槛加入互联网之时，一批综合性网站（商业网站）创立，积极开展新闻传播业务，成为互联网新闻新的发布平台。这其中，包括“新浪”“搜狐”等网站。

二、Web1.0时期的互联网新闻政策（1999—2002）

Web1.0时代，信息的传播模式仍然是“网站→受众”的线性模式，受众主要通过互联网浏览获取资讯。因而，网站的点击量成为网站盈利的关键，互联网新闻则是吸引受众点击浏览的重要因素。网站建设和网站新闻内容都需要满足受众的信息欲求。在1999年政府上网工程的带动下，重点新闻网站建设快速推进，同时一大批综合性网站建立并进入新闻传播领域。此一时期，互联网新闻引起党和政府的高度关注，互联网新闻发展被纳入国家战略。互联网新闻政策，开始着重于重点新闻网站建设、新闻与舆论内容管控、新闻发布与登载业务规范。

1.支持建设重点新闻网站

1999年，政府启动上网工程。此举加强了政府与民众的沟通互动，也营造了有利于我国信息产业发展的“生态环境”，加速了互联网产业的发展。同年10月16日，中共中央办公厅转发了《中央宣传部、中央对外宣传办公室关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》，这是中共中央关于互联网新闻宣传的一个指导性文件。文件从争夺21世纪思想舆论制高点的高度，明确了网络新闻宣传工作的发展方向，并对网上新闻信息发布提出了原则规范。提出“适应世界信息化趋势，抓住当前有利的时机，开展和加强国际互联网络上的新闻宣传，努力建设有中国特色社会主义的网络新闻宣传体系，是党的新闻宣传工作一项重要而迫切的任务。”

2000年1月，国务院新闻办召开首次互联网络新闻宣传工作会议。3月初，时任中共中央总书记江泽民发表讲话《加快发展我国的信息技术和网络技术》。指出对信息网络化问题，党和政府的基本方针是积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用，强调“努力在全球信息网络化发展中占据主动地位”。这一精神同时体现在具体的政策中。3月底，中共中央宣传部和国务院新闻办公室共同制定了《国际互联网新闻宣传事业发展纲要（2000—2002）》，提出互联网新闻宣传事业建设的指导原则和奋斗目标是“积极发展，加强管理，趋利避害，为我所用”，并确定了首批重点新闻网站名单，包括人民网、新华网、中国国际广播电台网和中国日报网等。4月，国务院新闻办网络新闻管理局成立，此后各地新闻办也相继成立。2000年下半年，从国务院到信息产业部、广电总局等相关部门出台了多项政策，全力支持重点新闻网站建设。以重点新闻网站为主要网络新闻与舆论阵地的传播局面基本形成。

2001年至2002年两年间，地方新闻网站与行业网站迅速整合，重点新闻网站的实力加强，保障了重点新闻网站的主流地位，也确保了网络空间中主流声音的响亮、畅通。

2.规范综合性网站新闻登载和采编发布业务

1998年下半年，随着独立域名、独立网站的开放以及Web1.0技术模式的成熟，强调内容聚合的“门户网站”概念提出，综合性网站（商业网站）迅速崛起，如以搜索起家的搜狐、雅虎中国、百度；平台起家的新浪、阿里巴巴；游戏起家的网易、盛大等开始全面涉足新闻传播业务，包括广播电影电视类节目的服务。互联网群雄逐鹿的局面逐步显现，互联网媒体的新闻传播地位急速上升。

1999年10月，国家广播电影电视总局发出《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》，规定各种信息网络传播广播电视类节目，须报国家广播电影电视总局批准。且传播的广播电视新闻类节目（包括新闻和新闻类专题），必须是境内广播电台、电视台制作和播放的节目。明确规范了广播电视类新闻节目互联网传播的核准机关、实体资质与节目来源。

2000年9月，国务院颁布《互联网信息服务管理办法》；同年11月，信息产业部颁布《互联网电子公告服务管理规定》，这两项政策的出台表明政府对互联网信息内容的规范逐步明晰具体。《互联网信息服务管理办法》和《互联网电子公告服务管理规定》明确规定互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播的九大内容：

（1）反对宪法所确定的基本原则的；（2）危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的；（3）损害国家荣誉和利益的；（4）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的；（5）破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的；（6.散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；（7）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；（8）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；（9）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。

这九条禁载规定在以后几乎所有的互联网新闻政策中得到沿袭，成为互联网新闻与舆论不得触碰的“底线”。

2000年11月，国务院新闻办公室和信息产业部颁布了《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，对从事登载新闻业务的互联网站作出资质和运营规定。针对综合性网站，《暂行规定》制定了以下准入条件：

关于登载新闻业务的核准：

综合性非新闻单位网站依照本规定……从事登载新闻业务，应当经主办单位所在地省、自治区、直辖市人民政府新闻办公室审核同意，报国务院新闻办公室批准。（第八条）

关于开展登载新闻业务网站的资质要求：

综合性非新闻单位网站从事登载新闻业务，应当具备下列条件：（1）有符合法律、法规规定的从事登载新闻业务的宗旨及规章制度；（2）有必要的新闻编辑机构、资金、设备及场所；（3）有具有相关新闻工作经验和中级以上新闻专业技术职务资格的专职新闻编辑负责人，并有相应数量的具有中级以上新闻专业技术职务资格的专职新闻编辑人员；（4）有符合本规定第十一条规定的新闻信息来源。（第九条）

要求网站从事新闻登载业务须经管理部门审批，具有规章制度、编辑机构、场所设备和专职人员，还必须“有符合规定”的新闻来源（即和专业新闻提供单位签订供稿协议）。

《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，对于互联网新闻的采编发布提出如下要求：

第一，综合性网站不得自行采编发布新闻。第二，综合性网站登载新闻须与新闻提供单位签订协议。第三，综合性网站登载新闻单位提供的新闻须注明来源和日期。第四，综合性网站登载境外新闻须另行报批。

这一规定为我国互联网新闻的内容管理打下了基础，构成了网络新闻内容管理的基本法规框架。这些规定的出台，从管理对象而言，不再局限于体制内的“各新闻宣传单位”，综合性网站开始隶属于“从事登载新闻业务的网站”。从内容规范而言，综合性网站只能转载具有新闻发布权的境内报纸、杂志、电台、电视台的新闻，不具备采访权，不得擅自刊发报道，严重制约了综合性网站的新闻业务开展和传播功能发挥。平心而论，这些政策的规制，使综合性网站在新闻登载方面处于相对不利的地位。

2003年的数据表明，全国获得批准具有新闻登载权的网站150余家，形成了中央重点新闻网站为龙头，地方重点新闻网站为骨干，辅以门户网站的互联网新闻传播格局。④

三、Web2.0时期的互联网新闻政策（2003—2009）

2003年，被称为互联网发展的分水岭。Web2.0不仅带来了技术的革新、网络经济的复苏，同时所呈现的开放平台、聚合信息、受众分享理念，点燃了长期被压抑的受众热情，博客、播客、SNS、WIKI等强调联系性和工具性的受众参与型应用飞速发展，网络舆论空前活跃。据中国互联网信息中心发布的发展统计报告，截至2003年底，我国上网用户总数为5910万人；2005年底突破1亿，为1.11亿人；2009年底人数上升至3.84亿人。⑤网民人数快速增长。同时我国的人均GDP突破1000美元大关，社会整体步入矛盾凸显期，社会分层明显，群体情绪激化，互联网新闻和互联网舆论直接影响到意识形态和社会运行的安全与稳定。这一时期，综合性网站采编权规范、互联网视听节目服务许可制度、网络舆论导向成为互联网新闻政策的关键词。但在互联网与生俱来的开放格局中强调限制与监管，实际上与技术发展、公众期待和社会进步是不相适应的。

1.更细密规范综合性网站新闻采编权

网民大规模扩展，网络影响力高歌猛进之际，2005年9月，国务院新闻办公室和信息产业部联合发布《互联网新闻信息服务管理规定》，取代2000年发布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，以适应互联网新闻发展的新形势。

《规定》严格区分了互联网新闻信息服务单位的种类：新闻单位和非新闻单位。新闻单位具有新闻发布权，而非新闻单位（综合性网站）只有新闻“转载”权。另外新闻单位与非新闻单位合作设立互联网新闻信息服务单位，视股权比例，新闻单位拥有的股权不低于51%的，视为新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位；新闻单位拥有的股权低于51%的，视为非新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位。

在新闻采编权方面，《规定》相较于《暂行规定》限制更加细密。首先，《暂行规定》中的“新闻”涵盖面较广，而《规定》中的“新闻”是指“时政类通讯信息”。第二，《暂行规定》中强调不得登载“自行采写”的新闻，而《规定》中强调不得登载“自行采编”的新闻，原本综合性网站依据托于自身定位进行“编辑”的权利受到一定的限制。第三，《暂行规定》指出应当注明新闻来源和“日期”，《规定》中明确要求“不得歪曲原新闻信息的内容”，以保证综合性网站转载的新闻信息“原汁原味”。

2.实行许可证制度规范网络时政类视听节目

播客（Podcasting），2004年下半年开始在互联网上流行，以用于发布音频文件。2005年初，视频分享网站YouTube在美国创立，其巨大的成功，迅速影响国内互联网传播格局。音视频为互联网提供了一种新的更为“真实”“生动”的新闻报道方式。2005年10月13日上午，“神舟六号”飞船发射成功。除了中央电视台新闻频道提供了24小时全天候直播报道，各大综合性网站亦同时推出了在线直播，此次观看发射直播的观众达到5亿人，成为网络电视的一个发展“拐点”。时至2008年，国内P2P模式的网络音视频服务已臻成熟，互联网上已然众声喧哗、异彩纷呈。据中国互联网信息中心第21次发展统计报告，2007年底，我国2.1亿网民中，三分之二以上的网民经常使用网络影视娱乐服务。

2007年12月，广播电视总局、信息产业部发布《互联网视听节目服务管理规定》。《规定》于第八条对互联网视听节目服务单位资质作出明确要求，申请从事互联网视听节目服务的单位，首先应当是具备法人资格，为国有独资或国有控股单位，且在申请之日前三年内无违法违规记录。并且“还应当持有广播电视播出机构许可证或互联网新闻信息服务许可证。”许可证需向省（自治区、直辖市）电信管理机构或国务院信息产业主管部门申请。规定还严格管束视听节目“上载”环节，“互联网视听节目服务单位不得允许个人上载时政类视听新闻节目”，以应对自媒体影响力快速发展的局面。

视听服务许可证的发放是广电总局加强互联网视频新闻管理的重要举措，这一政策的出台也表明电信网、广播电视网和互联网之间的融合已是大势所趋。

3.加强网络新闻舆论导向

2003年被称为网络舆论年。从这一年起，互联网舆论开始成为传媒和社会关注的焦点。2003年“孙志刚事件”形成的强大舆论压力，促使政府废止1982年颁行的《城市流浪人员乞讨收容遣送办法》。2004年“木子美事件”、上海社保案等，让博客进入中国民众的视野。2004年9月，中国共产党十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出高度重视互联网等新型传媒媒介对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制，加强互联网宣传队伍建设，打造网上正面舆论的强势地位。

2005年，博客大众化的同时，社交网站纷纷涌现，网络舆论场域和形态快速多元、多样化。面对网络舆论影响广度和深度的增大，政策管理力度也在增强。2005年9月颁布的《互联网新闻信息服务管理规定》，强调《规定》出台的目的是“为了规范互联网新闻信息服务，满足公众对互联网新闻信息的需求，维护国家安全和公共利益，保护互联网新闻信息服务单位的合法权益，促进互联网新闻信息服务健康、有序发展”，旗帜鲜明地宣示了从保护国家安全、公共利益出发管理“网络舆论”的方针。

《管理规定》将互联网新闻信息服务单位登载、发送的新闻信息或者提供的时政类电子公告服务，禁止传播的内容由2000年颁布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》中的9条增至11条，新增“煽动非法集会、结社、游行、示威、聚众扰乱社会秩序的”“以非法民间组织名义活动的”两条。这些内容的增加，可以看做是对互联网舆论频频引发群体性事件情势的应对。从2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出“加强互联网宣传队伍建设，形成网上正面舆论的强势”，到《互联网新闻信息服务管理规定》首次从国家安全的角度关注网络舆论，“网络舆论”成为了这一时期新闻政策的关键词。需要指出，这一时期面对汹涌而至的“网络舆论”，党和政府采取的支持重点新闻网站建设，限制综合性网站采编权的管理策略，并未能达致预期效果。自2005年始，我国的网络舆论事件实际呈逐年上升态势。且在上述互联网新闻政策颁行三年之后，2008年国内相关网络舆论事件达到58起，约是2007年的三倍之多。⑥

此一时期，网络舆论已然成为社会舆论的主阵地之一。党和政府逐渐开始建立网络舆论方面的规范。强调以人为本、执政为民，重视推动信息公开和网络反腐，大力推进网络舆论监督。

四、媒体融合期的互联网新闻政策（2010—2014）

2010年—2014年，中国从微博元年迈向媒体融合元年。互联网技术从Web2.0向web3.0过渡，以往单向接收讯息的受众，转变为收发合一的用户。互联网信息进入个性化定制时期。这意味着互联网新闻的可管可控更加困难。庞大的互联网用户基数，以及新闻信息传播渠道的多样化和“朋友圈”化，要求互联网新闻政策进行相应的变革。

1.促进政务微博微信发展

2010年被称为“微博元年”。微博用户从最初的“晒心情”，到积极披露社会事件。微博揭示新闻线索，传统媒体介入进行采访、核实，引爆舆论，成为众多舆论事件的“常态”。微博对新闻舆论传播产生了深刻影响。绝大多数用户将微博作为一个重要的消息来源，微博也成为大众传播媒体跟踪突发消息的重要线索源头。

此一阶段，伴随着移动互联网的进一步普及，个人互联网应用呈现整体上升态势，手机上网使用率达83.4%，超越电脑80.9%的使用率。手机终端逐渐成为第一上网工具。即时通信软件后来居上，在高使用率基础上继续攀升，尤以微信的使用率为最高。⑦微信的传播渠道具有私密性，但传播的内容具有公共性。其用户关系具有强粘性，其传播范围由点及面，短时间内即可世人皆知。如在北方雾霾、马航MH370客机失联等新闻传播过程中，以微信为首的即时通信媒介迅速集结和发布信息，成为新闻流转的新通道和舆论形成的新平台。

2013年10月，国务院办公厅发布《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，明确指出要“着力建设基于新媒体的政务信息发布和与公众互动交流的新渠道”。要求各地区各部门积极探索利用政务微博、微信等新媒体，及时发布各类权威政务信息，“尤其是涉及公众重大关切的公共事件和政策法规方面的信息”，并充分利用新媒体的交互功能，以及时、便捷的方式与公众展开沟通。政务微博、微信成为与政府新闻发言人、政府网站并列的政府信息公开途径。

2.规范即时通讯工具新闻传播资质与内容

随着互联网技术的发展，即时通讯工具QQ、MSN、SKYPE、微博、微信等迅速崛起。中国互联网信息中心第35次发展统计报告显示，从2011年起，微信等即时通讯工具的使用率以每年超过10%的速率增长。截至2014年底，微信等即时通讯工具的网民使用率已达到90.6%，即时通信已经成为网民最基本的网络使用行为。与此同时，即时通信产品也将整个产业链条打通，游戏、电子商务、O2O等服务都能够通过即时通信终端入口到达用户。用户使用即时通信软件获取了多渠道推送的前所未有的信息量，也可藉由此通道反馈和发布信息，开展社会服务。在这样的形势下，对即时通讯工具的新闻传播规范提上议事日程。

2014年8月，国家互联网信息办公室发布《即时通讯工具公众信息服务发展管理暂行规定》，要求即时通信工具服务提供者应当“取得法律法规规定的相关资质”，若从事公众信息服务活动，应当“取得互联网新闻信息服务资质”；新闻单位、新闻网站开设的公众账号“可以发布、转载时政类新闻”，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号“可以转载时政类新闻”。其他公众账号“未经批准不得发布、转载时政类新闻”。《暂行规定》鼓励各级党政机关、企事业单位和各人民团体开设公众账号，服务经济社会发展，满足公众需求。但对于公众号，依然沿用新闻传播资质限制的办法，以维护传统新闻单位、新闻网站和党政机关等利用即时通讯工具发布时政新闻的优势。

然而实践证明，在新闻传播领域，受众、用户面对一系列限制，所采取的“突破”行为，反而会促成新的媒体形式的出现或转型。这是互联网开放、互通、自由的属性所决定的。

3.倡导打造新型媒体集团融合互联网新闻

2013年，为顺应传媒业融合的大趋势，新闻出版总署和国家广电总局合并为国家新闻出版广播电视电影部，在宏观管理层面上实现了“条”的整合。

2014年8月，中共中央总书记习近平在中央全面深化改革领导小组第四次会议指出：“中央主要新闻媒体要走在融合发展前列，努力成为拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论”。会议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》。全国媒体融合发展势头强劲。如2013年10月，解放日报报业集团与文汇新民报业集团合并而成“上海报业集团”，报业集团斥巨资打造新媒体平台——澎湃新闻。媒体集团的成立可以最大限度地掌控信息资源，推进媒体融合。透过媒体融合，可以将互联网新闻框限于传统新闻管理架构之中，牢牢掌握新闻与舆论的生产、传播流程，维护主流话语和意识形态安全。

五、二十年来互联网新闻政策的特点

全面、系统地梳理20年来我国的互联网新闻政策所走过的历程，可以发现以下几个比较显著的特点：

1.立足于维护和强化主流话语

1949年新中国成立以后，报纸、广播完全公有公营，大众传媒是党和人民喉舌的定位延续至今。保障和弘扬主流话语是新闻政策的根本目标。电视媒体产生以后，这一情形未有改变。至互联网时代，掌控主流话语权依然是新闻政策的主要考量。1995年的新闻媒体“统一入网”政策；1999年明确互联网新闻宣传在于占领舆论制高点、在于建设以重点新闻网站为主的传播格局的政策；2005年规定非新闻单位网站只有新闻“转载”权的政策；2014年强调建设拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，以融合互联网新闻的政策等等，都是维护和强化主流话语权这一管理思想在互联网新闻领域的具体体现。这也是我国互联网新闻管理政策的一个重要特点。

2.缺乏前瞻性

互联网技术发展一日千里，互联网新闻的传播样态和方式也日新月异。互联网新闻政策的制定，受限于传播技术发展和网络新闻渗透力的难以把握和难以预测，往往缺乏前瞻性。如限制个人上载时政类视听新闻节目政策、限制即时通讯工具发布时政新闻政策，皆是落后于业界发展实际，并有碍于互联网新闻进步的做法。随着网民大规模增加，互联网新闻的突飞猛进，互联网新闻政策的制定，如果仍然沿袭“资质审核”和“限制”的管控模式，无视互联网随时随地突破界限的特质，不能够将眼光放远，有所预判，则政策效果不彰、不能促进互联网新闻健康发展的状况就难以改观。美国等发达国家的互联网新闻走在世界的前列，其互联网政策有着诸多值得我们借鉴之处。比如对国家安全和个人隐私信息严格保护以及宽松的互联网新闻发布环境。他山之石，可以攻玉，管理部门可以结合我国的国情，汲取发达国家互联网新闻政策的先进性和科学性，为我所用。藉此提升我国互联网新闻政策的前瞻性，出台视野远大、着眼未来的互联网新闻政策，引领和推动我国互联网新闻业的繁荣。

3.以限制为主要管理手段

在互联网新闻发展之初，党和政府曾就互联网问题作出评估，认为网络资讯混乱会造成危害，必须加强管理，维护公共秩序和社会稳定。这一思想一直贯穿在日后的互联网新闻政策之中。具体表现在日趋细密地限制新闻采编权、严格地限定新闻传播主体的准入资质等等。面对微信、微博等社交媒体首发和转发新闻信息，采取的同样是限制性管理手段。如限制非新闻单位开设的公众号发布、转载时政类新闻。这些规定，与互联网开放、互通、自由的属性是相冲突的。如在一些发达国家社交媒体只是社交媒体，功能比较单纯。而我国的社交媒体却成为了重要的新闻传播场域和舆论形成平台，热衷于输送热点新闻和塑造焦点舆论，原因就在于我们的互联网新闻限制性政策太多。当一个平台难以承载多元信息和观点的时候，信息与观点就会寻求新的突破口，并以新的方式呈现。以限制为主要管理手段的做法在一定程度上成为互联网新闻发展的桎梏，弊端多多，亟需改变。

注释：

① 《国家互联网信息办公室、新闻出版广电总局联合发放首批新闻网站记者证》，新华社2015年11月6日电。

② 1998年5月，时任联合国秘书长安南在联合国新闻委员会上提出，在加强传统的文字和声像传播手段同时，应利用最先进的第四媒体——互联网（Internet）。自此，“第四媒体”的概念流传开来，至2000年前后又被“网络媒体”一词取代。

③ 1995年12月31日，新华社播发《中共中央办公厅、国务院办公厅加强电脑资讯网络国际联网管理的通知》。

④ 闵大洪：《2003年的中国网络媒体传播影响分析》，http：/ / tech.sina.com.cn/ i/ w/2003 -12 -30/1016275192.shtml，2003年12月30日。

⑤ 据中国互联网信息中心发布的第13次、第15次、第23次发展统计报告。

⑥ 钟瑛、余秀才：《1998 -2009重大网络舆论事件及其传播特征探析》，《新闻与传播研究》，2010年第4期。

⑦ 据中国互联网信息中心（CNNIC）第34次《中国互联网络发展统计报告》。

（作者武志勇系华东师范大学传播学院教授、博士生导师；赵蓓红系华东师范大学传播学院博士研究生）

【责任编辑：潘可武】