“四议两公开”工作法的深化推广

郭广平（中共河南省委党校党史教研部，郑州　451000）



“四议两公开”工作法的深化推广

郭广平
（中共河南省委党校党史教研部，郑州451000）

〔摘要〕河南省邓州市探索创造的“四议两公开”工作法是在实践基础上将党的领导与基层民主相结合创新出来的好经验、好做法，几年来进展顺利、成效显著，但在深化推广过程中存在持续推动力不足、村级组织不力等诸多问题。因此，为了促进该工作法的深化推广，要做到各级领导干部高度重视、提升认识；完善体制机制，积极营造该工作法的制度化运行环境；加强基层党组织和队伍建设；提升村级干部待遇，加大基层投入；等。

〔关键词〕“四议两公开”工作法；深化推广；党的领导；基层民主

“四议两公开”工作法是2004年以来，由河南省邓州市探索创造出的一种党领导下的村民自治工作的新形式。2009年4月，习近平同志在河南调研时专门听取了关于“四议两公开”工作法实施情况的汇报，给予了充分的肯定，并作出重要批示，指出这一工作法是党的基层组织建设的好经验、好做法，可加以完善并在更大范围内推广。几年来，“四议两公开”工作法进展顺利、成效显著，但在推行过程中依然存在诸多问题，一定程度上阻碍了该工作法的进一步普及与深入。有效解决这些实践中存在的问题，在更大范围内深化和推广“四议两公开”工作法，是加强基层组织建设、进一步推进基层民主必须做的工作。

一、“四议两公开”工作法的运行成效

“四议两公开”工作法也被简称为“4+2”工作法，是基层干部在实践基础上将党的领导与基层民主相结合创新出来的工作方法，这一工作法实施以来，对于发扬党内民主和基层人民民主，推动农村经济社会发展和村民自治，发挥了很好的作用。具体而言，主要表现在以下几个方面：

（一）加强了农村基层党组织的领导，理顺了村级组织关系

“四议两公开”工作法使党支部的领导核心地位和村委会的决策执行主体地位更加明确；通过提议、决议和决策实施全过程的群众参与，落实了群众的知情权、参与权、表达权和监督权；通过党员审议等环节，充分保障了党员权利。这一工作法的实施，巩固了农村党组织的核心领导地位，加强了村级组织配套建设，提高了党员干部领导科学发展的能力，从而完善了党领导下充满活力的村级民主自治机制。

（二）实现了决策民主化，促进了农村经济发展

“四议两公开”工作法从提议开始，要求广泛征求广大群众的意见，集中广大党员的智慧，否则在后面党员大会与村民大会等环节就无法通过，因此具有很高的民主性。并且，通过每一个环节的磋商与修改，能够在更大程度上得到共识。由于在决策过程中充分贯彻民主化，因此通过的相应决议能够更加合理化，在后期决策实施过程中也就会减少诸多阻碍因素。这一工作方法的实施为农村各项工作决策提供了新的思路，也使得基层干部在推进工作中有了更有效的抓手，解决了干部不敢干、不会干的问题，推动了农村经济社会的发展。

（三）坚持了党的群众路线，有效化解了农村矛盾，保持了农村社会稳定和谐

党的群众路线要求从群众中来、到群众中去，“四议两公开”工作法遵循了这个原则。一方面，要求在村内重大事项提议过程中必须广泛听取广大村民的意见，吸纳广大党员的建议，并最后通过党员大会与村民大会或村民代表会议决定，实现了群众的事情自己议、自己定、自己干、自己管。另一方面，“四议两公开”工作法的实施，能够有效处理疑难事务、解决复杂矛盾，从而实现党的主张和群众意愿的统一。同时，该工作法的实施能够从制度上防止村级权力滥用和腐败现象滋生，增强了党组织在群众中的威信，融洽了农村党群干群关系，巩固了党在农村的执政基础。

二、“四议两公开”工作法深化推广的影响因素

（一）持续推动力不足

第一，各级组织思想与行动有所松懈。当前在我国，各级组织与领导的重视成为一项工作或一种活动能够前进的主要推动力，“四议两公开”工作法在产生初期，由于高层领导的重视，一度进入各级组织的视野，使得该工作法得到了积极有效的推广与实施，收效显著。但是，近几年来，由于对日常事务处理牵扯了一定的精力，省、市、县、乡各级党组织对该工作法的重视程度与推进意识相对松懈，所以，该工作法在推进过程中存在整体推动持续性不足的问题。

第二，部分村级党组织和村级干部“不敢干、不愿干、不会干”。基层组织是实施该工作法的主体，基层干部尤其是村支书的作用发挥是关键。但在该工作法推进过程中，存在基层党组织与村级干部动力不足的现象。首先，部分村干部由于认识能力与行动能力有限，加上思想认识比较消极，担心掌控不了整个流程与局面，从而给自己带来麻烦，所以出现“不敢干”现象；其次，这一工作法本身会对村干部产生约束与规范，其透明性与程序性在一定程度上会影响到村干部的自身利益，同时需要村干部耗费大量的时间与精力，所以出现“不愿干”现象；再次，部分基层干部有心通过该工作法把事情办好，但是相应法律政策知识不足，对该工作法具体实施的关键与流程掌握不充分，不知道如何去做，所以出现“不会干”现象。

第三，群众民主意识淡薄。目前仍存在部分群众民主意识与参与意识淡薄的问题，在很多时候村民代表大会与村民大会召开时，其参与人数达不到规定人数，使得基本的村民自治程序无法顺利实施，这种村民民主意识淡薄的现状的确影响着“四议两公开”工作法的深化拓展。

（二）村级组织不力

第一，村级党组织凝聚力、吸引力、影响力不强。调研反馈显示，强有力的村级党组织对该工作法的实施非常重要。首先，强有力的班子能够将提议有效地限定在法律和政策的范围内，保证提议的合法性、合政策性，从而能够有效启动基本程序。其次，高水平的班子能够使得提议不偏离事实，不是任何村民的建议都适合进入程序的，其中，明显违背公平的、不符合事实的提议在第一关就会被党组织清除出去。再次，优秀的干部队伍一定程度上能够减少成员不团结与理念落后等问题。调研发现，有少数村级党支部软弱涣散，个别村级组织常年处于瘫痪状态，班子成员都配不齐，更不用谈推动村内工作的开展，党支部领导核心作用根本无从谈起。有的村级组织党内民主发展不充分，党员民主权利缺失，导致有的党员对党组织的认同感下降，使得村级党组织不团结，无法有效发挥其核心领导作用。有的农村党员队伍年龄老化、思想僵化、能力弱化。这些因素导致村级党组织的凝聚力、影响力下降，并直接影响到“四议两公开”工作法的实施。

第二，农村基层优秀干部缺乏。调查过程中，不少乡镇干部和村干部一致认为，“四议两公开”工作法能否实施，优秀的基层干部尤其是村支书非常关键。而当前个人的社会发展机会多元，更多有能力、有见识的人倾向于通过其他渠道发展自己的事业，对于担当村级组织干部的欲望并不强烈，村干部待遇低是原因之一。

（三）工作法本身不完善

第一，由于党支部提议是该工作法的第一道程序，因此，提议的内容、提议的具体方式涉及如何进行全面准确的信息收集与民意调研，并进行合理的谋划，这些会耗费村干部大量的精力，因此存在保证程序的完整性、实效性与耗费的时间、精力的成本高昂性之间的矛盾。当村干部不想投入太多时间与精力的时候，村支部提议的科学性就会受到一定的影响。所以，对于如何在减少时间与精力的基础上提升党支部提议的科学合理性需要做进一步研究。

第二，按照正常程序，党支部提议后是三道商议或审议过程，如果在任何一道没通过怎么办？还需不需要再提议？如何提议？后续工作该怎么做？这些都是亟待进一步在实践中加以完善的内容。同时，针对决议通过的事项，又如何加强对决策执行过程的监督，如何确保公示内容的及时性、权威性、真实性，这些方面依然存在诸多不明确之处，需要进一步加以完善。

第三，目前农村“两委”书记、主任大多是一肩挑，两委委员人数配备并不多，少则3～5人，多则5～7人，两会可以合开。而党员大会参加的党员和村民代表大会参加的村民代表大多身份重叠，再开两道会议，似有重复之嫌；若合二为一，则少了一道会议，这也是一个需要考虑的问题。

第四，农村情况比较复杂，即使一件好事，也不一定每个人每一户都想得通、愿意办、能受惠。由于“四议两公开”工作法不具有法律地位，通过的决议并不具有法律强制力，存在个别人拒不执行的状况，这也是该工作法在实践中遇到的挑战之一。

（四）政策之间缺乏协调性

第一，“四议两公开”工作法的实施本身所依据的政策、法规不足。即该工作法实施本身缺乏明确的法律与政策规定，并不在《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等法规条例规定之内，对于基层组织和基层干部而言，不用该工作法来决定事项，既不违法也不违规。

第二，在具体政策的落实要求中缺乏对“四议两公开”工作法作为实施载体的规定，即对于哪些事项必须通过该工作法进行实施，并没有明确严格的规定。当前，涉及农村经济社会发展与农民利益的重大事项主要有三类：一是自主组织实施的重大事项，二是国家惠农与帮扶政策的相关事项，三是上级党委政府确定的工作事项。许多具体政策并没有明确要求要通过“四议两公开”工作法加以落实，而部分基层干部为了省心、省力，就会略去这一环节，这就造成诸多惠民政策在具体实施过程中的不透明，产生许多不必要的麻烦。

（五）部分村硬件建设和经费跟不上

实施“四议两公开”工作法，需要健全的组织保障和硬件设施，而现实中部分村级组织办公场所缺乏、办公经费不足、村干部待遇不高，不仅影响到日常工作，更影响到“四议两公开”工作法的深化拓展。调研发现，部分村没有合适的村部，连开会的基本场所都不具备，这在一定程度上限制了村里各项工作包括“四议两公开”工作法的开展。另外，基层组织办公经费不足，在很大程度上制约了活动的开展，当然，“四议两公开”工作法的实施也毫无例外地受到影响。

三、深化推广“四议两公开”工作法的建议

（一）各级领导干部要高度重视、提升认识

“四议两公开”工作法作为“推进社会主义民主政治制度建设、加强和提高党的执政能力制度建设”在基层的成功实践，对于其重要性和现实意义的认识应该在各级组织和党员干部中得到提升。只有这样，才能上下一心，持续有效地将其深入推广开来。具体而言：

第一，坚持推动的连续性。“四议两公开”工作法流程上的改进与完善是一项长期工程，因此，切忌用搞运动的形式一哄而上来深化拓展。同时，也不能松懈，要根据实际发展状况陆续出台各项支持政策与措施，不间断地来推动该工作法的实施。

第二，加强对深化拓展“四议两公开”工作法的监督和指导。针对调研反馈的有的基层干部消极不想干及能力不足不会干、不敢干的现状，指派强有力的干部负责监督与指导效果会较好，尤其是对村级组织不健全、村主要领导能力不足的村，效果更显著。因此，加强上级党组织的指导与监督是推进该工作法的有效手段。

（二）继续创新、深化拓展该工作法

第一，在条件成熟的地方和单位，逐步推广村民小组“一提二审三通过”工作法。这一简化版的工作法是“四议两公开”工作法在村民小组层面的创新运用：村民小组理事组提出实施意见，村“两委”审查同意，村民小组户代表会议或村民小组会议决议通过。

第二，拓展该工作法在村之外的其他基层组织中的实施。具体而言，可以进一步尝试探索完善城镇社区“四议两公开”工作法，探索推进“四议两公开”工作法在乡镇（街、区）的拓展延伸，稳慎推进“四议两公开”工作法向机关和企事业单位拓展延伸。

（三）完善体制机制，积极营造该工作法的制度化运行环境

第一，健全和完善党员联系群众制度。该工作法的有效实施，需要最大范围内征求村民意见，这就要求发挥党员积极联系群众的作用，使每个党员都能够从自身条件出发，充分利用各种渠道，有效联系群众，了解群众意愿需求，反映群众意见建议，让他们帮助“两委”议大事、出点子，使决策更加贴近实际，符合群众愿望。

第二，健全和完善村民代表联系农户制度。实践经验表明，村民代表联系农户是现实中沟通群众、充分了解民意的有效途径。因此，要继续遵循“就近居住、便于联系”的原则，完善村民代表联系农户制度。使得每个村民代表负责一定比例的农户，真正发挥代表的作用，及时了解和反映联系户的意愿和要求，在此基础上形成合理化的意见和建议。村民代表要积极发挥宣传、引导功能，推进自己联系的村民自觉执行各项决议。为此，要进一步完善村民代表选举与撤换的规定，确保村民代表积极发挥作用。

第三，健全和完善党员活动日制度。原则上固定规定每月的某一天为村党员活动日。在这一天，全体党员要根据村党组织的安排，对需要按照“四议两公开”工作法程序决定的事项，进行认真的审议。党员无特殊情况，必须按时参加活动。党员活动日党组织要提前一天通知每名党员，认真组织活动并填写“四议两公开”工作法记录。

第四，健全和完善意见收集、处理和反馈制度。村“两委”要通过广大党员、村民代表广泛收集群众对决策事项以及决策实施过程的意见、建议，对收集到的意见、建议进行定期归纳、整理、分析、存档，并及时向群众作出解释、答复。

（四）加强基层党组织和队伍建设

第一，培养好村支书。实践证明，一个作风好、能力强、威信高的村支书对于村组织的凝聚力、影响力的发挥非常关键，加强基层党组织建设的首要任务就是要培养一个好的村支书。因此，在通过各种途径将品行好、能力强、敢担当的人选拔为村支书的同时，应不断提升其落实“四议两公开”工作法的能力，增强其执行该工作法的自觉性，从而不断提升党支部提议与决策事项的科学性、合理性。

第二，建好村支两委会。村“两委”的打造要积极拓展各种途径，采取多种方式将优秀人才吸引进来。当前，一方面要更注重从农村致富带头人、退伍军人、务工返乡农民、专业合作组织负责人、退休干部以及县乡机关、企事业单位党员干部等群体中选拔合适的两委成员。另一方面要进一步增强大学生村干部的工作力度，这部分群体文化水平高、学习能力强，能够很快接受新事物。因此，要健全大学生村官的选派、培训、管理、激励等方面的制度，培养好人才、留得住人才，让他们在推广“四议两公开”工作法中发挥积极作用。

第三，锻造好党员、村民代表两支队伍。要加强对农村党员干部的培训，引导农村党员干部对于党的理论与政策、先进技能与工作方法的学习，不断提高基层党员干部执行政策、加快发展、化解矛盾等各方面的能力；强化党员大会审议等环节和程序，提高审议质量，从制度上尊重和落实党员的主体地位。要把素质好、威信高、能力强、热心为集体办事的群众选为村民代表，加强对他们的培训和指导，把他们培养成村民的真正代表。

（五）提升村级干部待遇，加大基层投入

第一，提升村级干部待遇，能够使他们更有尊严、更有动力，这是留住人才、提升他们积极性的核心和关键。提升村级干部待遇，应包括村干部的生活、工作条件的改善。在这方面，可试行村级干部“公职化管理”。

第二，增加对基层的支持和投入，对于当前部分村级组织没有合适办公场所，以及部分村部办公经费不足的现状，建议由国家财政予以专款解决。

（六）用实际成效评价检验“四议两公开”工作法

第一，查验该工作法流程原始记录是否完整、真实。实地调研显示，该工作法实践效果好的基层组织，相关原始记录相对比较完整。因此，要了解“四议两公开”工作法各个环节的落实进展状况，可以首先查看会议原始记录内容，看基层组织每一次开会是否具有完整的会议流程和内容的原始记录，在此基础上查看各个环节的具体内容的合理性、真实性与程序的科学性。

第二，核实村级组织工作难题的解决情况。前文已经提及，村级组织工作主要包括三个大的方面：自主组织实施的重大事项、国家惠农与帮扶政策的相关事项、上级党委政府确定的工作事项。评价“四议两公开”工作法的实践效果，一要看这些事项通过该工作法落实的比例，二要看各个具体事项落实的实践效果。

第三，查看基层群众矛盾化解、社会和谐的有效程度。据调查反馈，在引入“四议两公开”工作法之前，部分村村民之间矛盾尖锐且无法得到有效解决，村民对基层组织的决议不满而引发的持续上访现象长期存在，但该工作法实践之后，村民上访现象大量减少甚至消失，可见村民上访率高低与该工作法的实践效果有直接关系。因此，查看上访率是检验该工作法实践效果的有效标尺。

〔参考文献〕

〔1〕河南“四议两公开”工作法获习近平批示解农村难题〔N〕.河南日报，2014-05-09（1）.

〔2〕尹书博.“四议两公开”工作法是发展农村基层民主的有效途径〔J〕.学习论坛，2010（1）：21-23.

责任编辑梁华林

〔作者简介〕郭广平（1979-），男，河南淇县人，中共河南省委党校党史教研部讲师，哲学博士。

〔基金项目〕河南省哲学社会科学规划重大项目（2014A002）。

〔收稿日期〕2015-员2-03

〔中图分类号〕D262

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0070-04