以“惠民生”畜牧项目建设为契机筑牢新疆畜牧产业可持续发展基础—新疆实施村级“惠民生”畜牧业建设项目工程评估

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅巡视员）

以“惠民生”畜牧项目建设为契机筑牢新疆畜牧产业可持续发展基础—新疆实施村级“惠民生”畜牧业建设项目工程评估

文│巴特尔（新疆维吾尔自治区畜牧厅巡视员）

为贯彻中央精神和习近平总书记系列重要讲话精神，2014年2月，新疆维吾尔自治区党委决定，以做好群众工作为统领，以促进民族团结、宗教和谐为重点，以开展党的群众路线教育实践活动为切入点。利用三年时间，组织20万名干部深入基层开展“访民情惠民生聚民心”活动。2015年年初，自治区党委又做出将统筹安排的“惠民生”项目专项资金（每个村50万元，共约50亿元），落实到全区9611个行政村，实施村级“惠民生”工程项目建设的重大部署决定。

根据自治区关于做好2015年村级“惠民生”工程项目建设工作的要求，自治区畜牧厅组成“惠民生”畜牧业项目执行情况检查工作组。按照“切实把村级惠民生工程项目建设成为群众增收致富的惠民工程，建设成为广大群众感恩党和政府的民心工程”的总体要求，对自治区畜牧厅承担的245个行政村、2015年度村级“惠民生”（畜牧）项目，进行了检查督导。现对项目执行情况评估如下：

一、基本情况

2015年度，自治区畜牧系统承担建设的村级“惠民生”（畜牧）建设项目共245个。项目总投资1.35313亿元，其中自治区财政资金1.175亿元。项目建设涉及全区12个地（州、市）、54个县（市、区）、138个乡镇的245个行政村。项目建设主要涵盖畜禽圈舍、配（育）种站、药浴池、青贮窖、草料储备库、畜牧机械购置、养殖小区（场）修建、牧道建设、草场围栏、饲草料基地建设等10个方面的畜牧业基础设施建设工程。还包括为农牧民群众及村集体、养殖专业合作社购置活体（种）畜禽、生产母畜等。项目建设受益方主要为村集体，农牧民专业养殖合作社和部分农牧民贫困家庭。

二、经验与做法

1.加强组织领导，强化工作职责。各地（州、市）、各县（市、区）以及项目所在乡（镇）普遍重视村级“惠民生”工程项目建设。按照自治区“访惠聚”活动领导小组办公室《关于做好自治区2015年村级“惠民生”工程项目实施有关事宜的通知》（新民办发〔2015〕22号）要求，成立以主要领导为负责人的机构，召开专题会议研究部署具体工作，及时安排部署村级“惠民生”项目建设。按照“坚持项目实施主体不变、项目报批渠道不变、资金性质不变，严格按照国家项目实施程序、要求、标准进行各项工作”的总体要求。明确项目建设责任主体和各业务部门、各级驻村工作组的职责任务，在各级“访惠聚”办公室统筹协调下，积极组织实施“惠民生”项目。各县（市、区）畜牧部门、各乡镇党委政府、驻村工作组、村“两委”，认真履行职责，积极协调配合，不相互推诿、不敷衍塞责，共同推进项目建设进度。

2.积极协调沟通，严格立项审批。各地（州、市）、县（市）畜牧兽医局按照自治区畜牧厅《关于组织实施村级“惠民生”工程项目的通知》要求，坚持项目实施主体不变、项目资金性质不变，依据自治区下发的项目实施村名预告知名单，及时组织各县（市、区）编制项目实施方案。在项目立项时，各级驻村工作组积极发挥作用，结合本地实际和村民需求认真谋划项目。村两委班子认真研究商定，并召开村党员大会和村民大会或村民代表大会，广泛征求村民意见，力求项目符合民意、更多惠及民生。在项目编写过程中，各县（市、区）畜牧兽医局积极与乡镇党委政府、村委会、驻村工作组沟通联系，共同研究，制定了符合当地实际的项目建设实施方案和农业财政资金项目申报标准文本，为项目及时申报奠定了基础。在项目审批环节，各地（州、市）畜牧兽医局组织专家，围绕有利于夯实当地畜牧业发展基础、有利于带动当地群众增收致富和壮大村集体经济实力、能够发挥长期效益的目标，对各县（市、区）上报的项目实施方案和财政申报文本进行了认真审核，科学论证，严格把关并及时完善，使项目实施方案更加具有实用性、科学性和可操作性，为项目顺利建设奠定了良好基础。

3.精心做好前期准备，强化资金规范化管理。各地（州、市）畜牧兽医局按照下达的投资计划，及时对各县（市、区）的项目进行批复，保证了项目立项、审批、建设的及时衔接，促进了各县（市、区）及时开展项目前期准备工作。在前期准备方面，各县（市、区）积极做好各项准备工作，县主要领导或分管领导多次召开会议，组织各部门根据项目建设要求、建设内容，在项目选址、用地审批、招投标、材料联系、牲畜采购、检疫隔离、饲草料储备等方面积极协调和精心准备，并因地制宜简化项目建设有关手续，积极创造有利条件，保证了项目顺利开工建设。

在项目资金拨付方面，各地（州、市）畜牧兽医局及时和财政部门对接，及时将畜牧厅“惠民生”项目资金拨付到各县（市、区）财政，保证了资金及时到位。在资金使用管理上，各县（市、区）根据本地实际和项目特点，采取了县统一招标，按工程进度支付工程款、县集中采购牲畜统一支付资金、项目资金下拨乡（镇）财政所统一管理使用等方法，加强了资金管理，做到专款专用，杜绝了资金挪用，保证了项目资金切实用在“惠民生”工程上。

4.强化项目监督检查，完善项目开工建设和竣工验收。各地（州、市）、各县（市、区）将加强项目督促检查作为推进项目加快建设的重要手段。地、县两级“访惠聚”办公室专门成立项目督查组，定期开展项目进展专项检查，有的地州、县市还结合“维稳”“去极端化”等其他工作，进行村级“访惠聚”项目检查，通过加大检查力度，提高了各乡镇、各村委会对项目建设的重视程度，调动了各方对项目建设的积极性，及时了解了项目建设存在的突出问题，并针对性地提出具体的对策措施，有力促进了项目全面开工，也确保了项目资金按规定使用，项目内容按方案建设，项目进度按计划推进，促进项目按期完工。项目建成后，各地畜牧兽医局积极协调有关部门进行检查验收，对发现的问题及时整改，保证了项目工程建设质量发挥预期效益。

5.加大项目运行管理力度，努力提升项目建设绩效。各地（州、市）、各县（市、区）围绕项目建设，积极创新项目运行管理模式，对形成的村集体资产采取了统一管理、有偿使用、入股合作社分红等多种方式运行管理。有的通过项目建设直接惠及当地困难群众提高发展能力，有的通过承包给合作社、养殖大户，壮大村集体经济实力增强为民服务能力，有的通过示范带动促进当地村民增收致富，力求使项目发挥更大的经济社会效益，更多地惠及当地村民。

三、取得的成效

一年来，各地以“惠民生”（畜牧）项目工程建设为契机。按照“切实把村级‘惠民生’工程项目建设成为农牧民群众增收致富的惠民工程”的总要求，确立“保障改善民生，提高各族群众生产生活质量和幸福指数，推进畜牧产业可持续发展”的思路。突出“提质、转化、增效、增收”四个重点。狠抓“示范带动、基础建设、结构优化、疫病防治、资源利用”五个关键，使新疆边远贫困地区畜牧业经济得到了长足发展。

1.成为各族群众感恩党和政府的民心工程。开展“访惠聚”活动是中央新疆工作座谈会以来，贯彻“群众第一、民生优先、基层重要”这一理念的延续深化和生动实践。也是符合新疆实际、符合群众愿望的民心工程。实践证明，只要把思想和行动统一到中央精神和自治区党委部署上来，攻坚克难、脚踏实地加以落实，就能够得到广大群众的认可和支持。项目实施以来，村里畜禽养殖圈舍标准了、养殖规模增加了，基层畜牧业技术服务能力提高了。基层群众人人有笑脸，处处有赞誉，党群干群关系更加密切了。

2.成为群众增收致富的惠民工程。2014年以来，自治区把保障改善民生作为重要工作。把发展落实到改善民生上、落实到惠及当地上、落实到增进团结上。各地在实施“访惠聚”活动村级惠民生工程项目中，根据各行政村实际，尊重群众的所急所盼，使项目更多地向农牧区一线倾斜、向增加农民收入倾斜。通过实施一些改善生产生活条件的项目，多办一些顺民意、惠民生的小工程、小项目，多解决一些各族群众牵肠挂肚的问题，把有限的资金用在刀刃上，把好事办到群众心坎上。使各族群众在共建共享中有更多获得感，对未来美好幸福生活充满信心与期待。同时，各地注重发挥各派出单位和“访惠聚”工作组的优势。以“惠民生”项目建设为契机，加大资金、技术、人才支持力度，办实事好事，解决群众所急所盼。加强对群众的教育引导，解决好既富口袋又富脑袋的问题，鼓励各族群众依靠自己勤劳的双手建设美好家园。

3.为畜牧产业可持续发展奠定了坚实基础。2015年度行政村级“惠民生”（畜牧）项目全部完工后，全区将共建设棚圈1679座，建设面积达40.87万平方米；新建配种站9座；药浴池13座；青贮窖64座；草料棚35座；购置各类畜牧机械96台（套）；修建养殖小区道路38.2千米；新修牧道287千米；草场围栏12.25千米；修水渠6.2千米，新建饲草料地6194亩；为群众及村集体购置生产母羊38005只，生产母牛255头，其他畜禽2061只（匹、羽）。项目实施后，将惠及全区农牧民25308户。必将为提高新疆畜牧业基础设施建设水平，加快实现现代畜牧业发展进程打下扎实的基础。

4.工程建设促进了产业结构调整，畜牧业总量和效益明显提升。

畜牧业综合生产能力持续增强。据部门统计，2015年，全区肉类总产量276.20万吨，牛奶产量369.64万吨，禽蛋产量59.78万吨，分别较2010年增长31.42%、38.16%和70.41%，主要畜产品丰产丰收，供应充足。预计2015年全区畜牧业产值650亿元，较2010年增长73%，畜牧业产值约占农业总产值的23.4%。

现代畜牧业建设取得新成效。2015年，全区规模化养殖场累计达到7465个。牛、羊、猪禽的良种率分别达到68%、76%和92%。全区奶牛、肉牛肉羊、猪禽规模养殖比例分别达到27%、35%和65%。全区畜牧龙头企业71家，其中天山畜牧、麦趣尔等2家企业成功上市。有37个畜产品获新疆著名商标，全区累计认定无公害畜产品产地156个。

传统畜牧业改造提升取得新进展。截至2015年，全区已完成牧民定居建设11.05万户，游牧民定居率达到78.7%。国有牧场危房改造11.17万户，农牧民生产生活基础条件得到切实改善。全区31.45万牧户享受生产资料综合补贴，户均年政策性收入达6064元。全区草原生态持续改善，草原环境恶化趋势得以遏制。

动物疫病防控和畜产品质量安全监管体系进一步加强。动物疫病防控工作的基础条件、装备水平、队伍建设和预警预报水平不断提高。积极推进产地检疫及流通环节检疫监督，基本理顺了畜禽屠宰监管职能。加强了畜牧业投入品管理和畜产品质量安全各环节监管工作，确保了全区未发生区域性重大动物疫情和重大畜产品质量安全事件。

5.项目指导原则因地生根，带动了养殖水平的提高。各地在实施村级“惠民生”（畜牧）项目建设中，坚持从各地实际出发，充分尊重群众意愿。按照“宜牛则牛、宜羊则羊、宜猪则猪、宜家禽则家禽”的原则。在加强畜牧业发展基础设施投资建设，合理调整养殖结构等方面，因地制宜实施了适合当地发展的畜牧业养殖项目。使“惠民生”（畜牧）工程项目实施更趋于合理化、理性化。带动了当地群众发展畜牧业的养殖热情，提升了畜牧业增效、农牧民增收的水平。

6.工程效益带动了部分贫困群众思想观念的转变。村级“惠民生”畜牧项目的实施，在促进当地养殖业发展，增加农牧民收入的同时，也使得靠扶贫开发富裕起来的农牧民群众的思想观念发生了变化。各族群众对加快农牧区畜牧业公共配套设施建设、完善畜禽良种体系，开展畜产品精深加工、解决销售难问题，提高农牧区生产组织化程度。通过发展养殖业实现收入增加的共识得以增强，发展养殖业的热情和要求不断提高。同时，各地群众开始重视教育等公益性公共设施的建设。贫困人口教育水平得以提高，新建的农村文化活动室，为广大贫困群众进行农村实用技术培训、村民议事、党员活动提供了良好的场所，有力地促进了农村两个文明建设，为建设社会主义新农村牧区打下了坚实基础。

四、项目建设存在的主要问题

1.项目管理存在不够规范问题。自治区在新民办发〔2015〕22号文件中，明确县级人民政府为项目建设主体。但在项目实际操作中，有的县市将项目建设的主体责任下放到项目乡镇，有的县市委托“访惠聚”活动办、畜牧局组织实施管理，有的县市多头管理，由于管理的要求、管理的内容、管理的方法不一致，基层单位难以适应，应付性工作较多。有的项目县（市）人民政府在履行主体责任时作用发挥不明显，组织领导力度相对薄弱，在项目实施前，项目的领导协调、组织实施、监督管理等方面程序不够明确，影响了项目开工建设。

2.部分项目审批手续复杂、前期费用较多。自治区对惠民生项目没有统一的项目管理办法。各地（州、市）、各县（市、区）在项目立项审批、资金管理、项目招投标等方面存在较大的差异。有的县市要求30万元以上的项目实行公开招标，并需要土地规划、土地勘探、地形测绘、环评、工程设计、工程施工等各种手续，办理这些手续涉及部门多，手续复杂，花费时间长、费用大，如50万元的“惠民生”项目，有的前期费用就要花费近5万元，影响了项目惠民生作用的最大限度发挥。例如：有些棚圈、配种站等畜牧业设施建设项目，工程不复杂，各级畜牧部门可以提供现成的图纸。

3.部分项目开工晚、建设进度慢。由于第一年设施“惠民生”项目没有统一的建设方向和建设内容，各村根据实际情况提出了许多建设内容，包括购买牲畜、修建圈舍、饲草料库、配种站、药浴池、青贮窖、购置畜牧机械、牧道建设、草场围栏、渠系建设、种草等畜牧业生产方方面面。但是，由于施工条件、建设要求、牲畜采购时间等因素的影响，加之有些项目审批时间长、开工手续办理困难、组织管理不当等因素影响，致使部分项目开工和建设进度缓慢。

4.项目档案资料不健全。各地在项目档案管理方面存在资料收集不全、管理不规范的问题。项目立项、审批文件、资金拨付文件、项目实施方案、项目管理办法、资金拨付凭证、招投标手续、项目建设合同、牲畜承包合同、项目检查监督、项目监理、项目验收、工程决算、村民大会或村民代表大会表决记录等档案资料不齐全，有的收集归档不及时，有的缺失，有的没有制定，有的文件资料没有签名盖章等，需进一步完善和加强管理。

5.项目建设与村民实际需求存在一定差距。由于2014年度自治区村级“惠民生”项目库准备仓促，加之项目上报时间紧，缺少具体的项目申报指南和要求等原因，各地项目申报仓促，存在不规范、不科学的问题。2015年在项目实施时，自治区确定全区9600多个项目村由自治区25个厅（局、委）承担建设，并要求项目报批渠道不变、资金性质不变。因此，项目村预名单下达后，各县市在编制项目实施方案时，由于资金的使用方向与2014年上报的项目建设内容不相符，需变更项目建设内容，导致了村民需要建设的一些项目无法建设，只能按各厅（局、委）下达的项目资金使用方向与要求建设有关工程项目，有些存在重复建设，有些并非村民亟须工程，与村民实际需求存在较大差异。有些项目由于没有按照下达的项目资金使用要求，对2014年上报的项目建设内容进行修改完善，导致项目在2015年实施时面临一些问题。

6.部分项目后期运行缺乏管理措施。部分项目组织运行形式过于简单，如购买羊只分发给贫困户，项目效益难以长期发挥。部分项目只注重工程建设，对后期的运行、管理缺少相应的管理办法、制度和有效的管理措施。如：有些购买牲畜承包给合作社壮大村集体经济的项目，有的缺少规范的承包合同和有效的管理制度，而且村集体对承包户上交的承包费（或利润分成、股份分红等）没有规范的使用管理办法，对“惠民生”项目产生的收益没有明确如何惠及本村村民；有些村集体建设的牲畜配种站、棚圈、饲料库等项目，缺少具体的运行管理办法；有些利用“惠民生”项目资金建设的工程产权不明晰，缺少相应管理办法等；这些问题将会对项目效益的长期发挥带来影响。

五、结论与建议

开展“惠民生”畜牧业建设项目，严格讲是一个“短、平、快”的到村到户项目。项目具有受益面广，社会效益、经济效益十分突出的特点。对于把项目建设成为各族群众感恩党和政府的民心工程，群众增收致富的惠民工程，在促进贫困地区畜牧产业发展，畜牧业增效农牧民增收，加快脱贫致富步伐的进程中发挥了重要作用。实践证明这项工程是符合新疆实际，深受各族群众期盼和欢迎的民心工程。为进一步规范管理今后“惠民生”（畜牧）项目建设工作，提出以下建议。

1.建议设立自治区“惠民生”专项资金。统一由自治区“访惠聚”活动领导小组办公室管理和实施。各业务部门可负责项目实施的技术指导和服务等具体环节的工作，切实使各村将项目资金用在本村亟须而且农牧民最能受益的地方，以发挥“惠民生”项目建设的最大效益。

2.建立统一

的项目管理办法。明确项目申报、立项、审批、实施、督查、验收、资金拨付与管理等具体要求。明确项目管理、项目实施、项目监督、项目服务的责任主体及职责。研究制定统一的简化项目审批程序，破除项目开工建设障碍，促进项目顺利建成。同时，建议建立项目抽查检查验收的长效机制，确保项目建设科学规范并实现良好运行。

3.研究制定项目绩效考核管理办法。建立项目建设奖惩机制，保障“惠民生”项目建设发挥功能作用和达到预期效益。针对畜牧业各类项目建设的不同要求，制定统一的监督验收工作评估制度。可设定包括“组织管理、项目管理、工程质量、资金管理、绩效考核、存在问题、整改落实”等关键环节内容，对项目实施进度情况实行量化评价，以便于把握项目实施效果与绩效考核工作的有机结合。

4.简化中央预算内投资计划项目组织实施程序。中央预算内投资计划项目前期工作比较烦琐，需有关部门出具诸多附件材料，使得办理前期手续烦琐，影响项目建设进度。而且从项目的勘察、设计、施工、监理到设备、材料的采购，都要走招投标程序，直接造成工程造价上浮。在一定程度上影响了资金使用效益。建议协调有关部门，参照财政项目实行先建后补或者报账制，在不违反项目管理有关规定的前提下，简化各类审批手续。对部分项目（如资金额度小、建设地点较散的项目）采用先建后补项目管理方式，项目建设单位按照项目建设要求完成全部建设内容，经验收合格后，资金一次拨付给项目单位。

5.加大管理人员培训。加大地（州、市）、县（市、区）及乡（镇）项目管理人员的项目管理技能培训工作力度。加强项目管理队伍建设，增强法规意识，规范档案管理，使项目建设档案成为经得起检查的历史文件资料。