城镇化进程中乡村治理的结构性调适*

汤 玉 权



【社会现象与社会问题研究】

城镇化进程中乡村治理的结构性调适*

汤 玉 权

我国现行的乡村治理结构是“乡政村治”，基本符合我国国情。然而，随着城镇化战略的提出及实施，这一治理结构的不适应性也越发明显。由此，改革这种乡村治理结构就显得尤为重要和迫切。构建一种“镇政、乡撤、村派、组治”的新型治理结构，有利于更好地服务于新型城镇化进程的推进。但构建这种新的治理结构需要解决好四个方面的问题，即法理依据问题、人员安置问题、财政负担与来源问题、“村派”机构与“组治”之间的关系问题。

乡政村治；城镇化进程；治理结构

我国现行的乡村治理结构是“乡政村治”，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，乡以下的行政村建立村民自治组织——“村民委员会”，对本村事务行使自治权。多年的实践表明，这种农村治理的基本构架是符合我国国情的。然而，新型城镇化战略的提出及实施，对农村基层行政管理模式和城乡发展体制提出了新的要求，“乡政村治”的农村治理结构日益显现出不适应性。由此，探讨一种新的能够更好地适应和服务于新型城镇化建设的乡村治理结构，就显得尤为必要。

一、城镇化进程中“乡政村治”治理结构的弊端

推进新型城镇化需要同步改革一些现行的行政管理体制，在基层，则需要对现有的“乡政村治”治理结构进行必要的改革。这是由新型城镇化的基本特征和“乡政村治”治理结构的弊端所决定的。

1.新型城镇化的三个基本特征

(1)不遗弃农村。新型城镇化的核心是人的城镇化，人的城镇化有三种基本形式：身体城镇化、身份城镇化和生活城镇化。①农业转移人口在城镇的市民化有四种不同的形式：一是不改变户籍、持有居住证享有城镇基本公共服务的城镇常住人口市民化。二是农业人口改变户籍、落户城镇的市民化。三是就地就近城镇化的市民化。四是在城中村改造过程中，村民变市民的市民化。其中，针对就地就近城镇化的市民化形式而言，由于这类农民的生产方式和生活方式已经城镇化了，又能与家人生活在一起，实际上也是一种生活城镇化的形式。此种城镇化由于没有“留守儿童、留守妇女、留守老人”的问题，从而成为当前社会代价最小、市民幸福感最高的城镇化方式。从生活城镇化这种代价最小的形式来看，城镇化并不必然要遗弃农村，而是可以在新农村建设的基础上，使农民足不出村就能享受到城里人的生活水平和公共服务。这既是新农村建设的目标，也是新农村建设最好的结果。

(2)重视对农村的公共服务。由于新型城镇化并不意味着遗弃农村，并非单纯地将农民赶到城市，那么，城市的公共设施、公共服务向农村延伸，使城乡公共设施与公共服务一体化、均等化，也就成为新型城镇化的应有之义。所谓城乡一体化，就是要改变过去城乡在生产、生活方式上的巨大差距，转而强调城乡发展规划、基础设施、资源配置、产业布局、生态建设、社会管理、公共服务等领域的一体化，改革创新人口、户籍、土地等城乡管理体制，重点促进教育、卫生、医疗、就业、社保等基本公共服务的均等化，使城乡居民都能够安居乐业、幸福和谐，公平地享受改革发展的成果。②这就需要地方政府扩大对农村公共服务的范围和种类，推进城乡基本公共服务均等化，使公共服务由城市延伸到农村，逐步缩小城乡居民在社保、医疗、教育等方面的差距，而这反过来也能为新型城镇化提供动力和保障。

(3)将中小城镇和小城市作为建设的重点。经过30多年的经济快速发展，我国城镇化率已经超过50%。在此期间，由于人口过度向大城市集中，在带动大城市快速发展的同时，也引发了一系列的“城市病”问题，例如交通拥堵、环境污染、城市管理成本居高不下等，因其难以根治而饱受诟病。当前及今后要建设的新型城镇化，需要转换思路，由过去的建设大城市为主转向重点建设中小城市，发挥中小城市的要素集聚效应，使其逐步成为农村富余劳动力就近转移的主要载体。党的十八大以来，中央对新型城镇化的战略表述也定调在“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”上，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，由此可以看出中小城镇的发展在新型城镇化建设中的重要地位。

2.“乡政村治”治理结构弊端日益凸显

新型城镇化意味着乡镇和农村将成为重要的建设场域，并对乡镇的集聚带动能力和村级的公共服务水平提出了新的要求。然而从现有的“乡政村治”治理结构来看，要适应这样的要求还较为困难。

(1)乡镇集聚能力太弱难以带动新型城镇化。对于乡一级(在此主要是指乡政府驻地集镇)而言，由于其人口规模小、工商业基础薄弱，加之基础设施普遍落后，难以发挥其吸纳就业和人口集聚的功能。同时，乡镇政府作为我国现行行政管理层级中的一级政府，其设立目的是为了在农村社会贯彻国家意志，同时服务于广大农民。但由于是最低一级政府，其权限最小、职能最弱，尤其是乡政府，虽然和镇政府都属同一级别的行政机关，但乡政府在政策导向、财政拨款等方面要略劣于镇政府，在对农村和农民的公共服务水平和服务能力上难以适应新型城镇化的要求。

(2)村民自治不到位导致政府公共服务难以落地。一方面，“乡政村治”格局下建制村村委会的实际定位模糊，影响了农村公共服务的实施。城镇化意味着公共服务需要下沉，最终都要由乡镇政府再经由建制村村委会组织实施或协助实施。但由于乡镇与村委会的关系在现实中难以厘清，呈现出“附属行政化”和“过度自治化”两种倾向。“附属行政化”的结果是村委会日常工作中更多的是执行乡镇政府的行政事务，与村务联系不紧密，村民实际需要的公共服务难以提供；“过度自治化”则是指由于建制村往往包含了若干个自然村或村小组，人口规模大，特别是经过“合村并组”后的建制村，其地域面积更大，人口更多，单靠几个村委会干部，不仅人手不够，服务资源缺乏，而且无法深入接触村民，导致政府提供的公共服务难以下沉到村民。另一方面，“乡政村治”格局下各自然村或村小组之间容易发生利益矛盾，公共服务难以落实到村小组。现实中村庄公共服务更多的是以建制村为单元来考虑，这就很难照顾到各自然村或村小组的利益。同时，由于各自然村或村小组的利益不尽相同，关切点也不尽一致，在利益竞争时便容易发生矛盾，如面对一项扶贫资金，A村(小组)希望用于修路，B村(小组)则希望用于修建饮水工程，结果就有可能使项目无法落地。

二、“乡政村治”治理结构改革的构想

在提出新的治理结构之前，我们有必要先行检视一下十余年来学界提出的一些关于乡村治理结构改革的主张。这些围绕着县、乡、村治理结构的讨论，分别形成了“乡镇自治”“乡公所制”“乡政自治”“乡治、村政、社有”“乡派村治”“撤销乡镇”“削弱乡镇”“加强乡镇”等观点，归纳起来主要有“乡镇自治”“乡派”模式和加强农村政权建设三种改革路径。下面分别对这三种路径展开叙述与讨论。

1.学界现有的三种改革路径

(1)乡镇自治。这一路径又有几种不同的具体结构。如沈延生提出了“乡治、村政、社有”的结构，主张乡镇实行自治，在村级设立乡镇政府的派出机构村公所，农村土地属于村社所有。③温铁军提出了“把乡政府改成乡公所”的主张，同时提出了配套的改革：一是各村落实自治法，村自治组织直接对县；二是镇改建为自治政府，其自治权和村民自治的权利相等。④郑法提出了“乡镇自治”模式，主张将国家基层政权收缩到县一级，并在村民自治的基础上，实行乡镇自治。⑤党国英提出了“大农村社区”模式，主张取消村级管理层次，缩小乡镇规模，在乡镇社区实行“民主选举，议政结合，两委合一”。于建嵘主张在撤销乡镇政府的基础上实行“乡镇自治”。

(2)“乡派”模式。基于“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的权能，有学者主张应该加强乡镇政府的建设，将县级政府设在乡镇的机构下放给乡镇政府管理，使之成为一个完备的政府组织。另有学者认为，乡镇政府与其不能成为一级完整的政府组织，倒不如在乡镇设立“乡公所”或“镇公所”，作为县级政府的派出机构，执行政府职能。徐勇对此进一步提出了自己理想的结构模型即“乡派镇治”模式，“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”；徐增阳则提出“乡派镇政”的模式，在乡设立县级政府派出机构，在镇设立一级政府。

(3)加强农村政权建设。有人认为，“乡政村治”是中国特色的农村政治模式，是新时期治理农村的最好制度安排，主张“加强乡政，完善村治”；有人则主张“县政、乡派与村治”，以实现乡村治理的结构性转换；有的主张将“乡政”下沉到原行政村一级，将“村治”局限在自然村之内；有的主张实行“乡治、村政、社有”；也有人主张村委会准政权化，赋予村委会一定的行政强制权，使村委会具有一定程度的政权性质和地位。

2.对三种改革路径的讨论

上述各方案，尽管针对不同的具体问题各有一定的合理性，然而也遭到了一些学者的批评。从城镇化进程的角度，上述方案又是否可行呢？我们试作分析。

(1)关于“乡镇自治”。在村民自治仍存在诸多问题的当前，贸然实行乡镇自治，不仅容易将村民自治的问题带入乡镇之中，而且自治后，乡镇的财政特别是一些经济基础比较薄弱的乡镇财政问题如何解决？自治后乡镇提供公共服务的动力何在？城镇化如何统筹实施？这些都将成为难以忽视的问题，因此目前暂不宜实施。

(2)关于“乡派”或乡公所制。“乡派”虽然能够解决农民负担，但作为县政府的一个派出办事机构，只是在县政府领导下行使事权，其原有的一些职能，如按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府“管理本行政区域内的经济、教育、文化、卫生、体育事业和财政、民政、计划生育等行政工作”的职能则很难由一个派出机构来完成，这对于乡镇的发展和建设将产生不利的影响。因此乡公所制对于城镇化建设也不是一个好的方向。

(3)关于“撤销乡镇”。撤销乡镇，由县级政府直接对接农村，在当前村民自治还难以有效实行、村庄治理对政府依赖还比较重的情况下，县级政府由于人力、财力等限制，很难直接、全部对接农村。这种做法将比乡派更不利于城镇化的推进，更不利于向农村提供公共服务。

3.“镇政、乡撤、村派、组治”治理模式的构想

(1)镇政。即保留镇的建制，镇政府作为一级基层政权，管理农村社会事务的行政地位不变。在城镇化进程中，由于需要推行就近就地城镇化，将镇建成为综合实力较强的中心镇，将使建制镇的地位得到进一步提升。

(2)乡撤。乡由于规模小、实力弱，集聚带动作用有限，可予以撤销，将其并入邻近的镇。由此，一方面可以减少乡政府的财政支出，减少人员编制；另一方面可以集中更多资源，增强镇的规模与实力，提高其发展能力和人口吸纳能力。从实践看，近年来各地已有不少乡被撤销，也并未造成不良后果，证明是可行的。

(3)村派。在城镇化进程中，由于撤乡以及镇的规模扩大，镇一级政府需要服务的对象和内容也在扩展，同时由于镇管辖的行政村一般都在10个左右，每个行政村之下又有若干个自然村或村小组，镇政府直接管理和服务自然村或村小组还较为困难，因而仍需要行政村一级组织的存在，但照顾到行政村普遍行政化和自然村或村小组利益难均衡的现实，宜将行政村村委会改为镇政府的派出机构。如广东省清远市将原行政村村委会改为村党政服务中心，作为镇政府政务服务的下沉机构，使村民足不出户便能办理有关事务，在政治上享受到城镇化的政务服务。

(4)组治。村派后，行政村只负责政务，村委会将成为政务服务场所，村务由谁来负责呢？只能由各自然村或村民小组一级负责，实行自我管理、自我教育、自我服务，回归“自治”。清远市在自然村设置村委会的实践形式就是如此，效果良好。

“镇政、乡撤、村派、组治”的治理模式，在乡镇层面，将有利于集中主要资源发展和建设建制镇，提升镇的集聚效应，增强镇对于农业人口的吸引力，扩大非农业人口的规模，加快城镇化的进程，因而实际上也是“强镇”的重要途径。对于村级而言，则有利于行政村组织的定位，真正理顺行政村组织与镇政府、自然村或村小组之间的关系，农村公共服务项目和资金直接下达自然村或村小组，也能缓解自然村或村小组之间的利益争夺和矛盾，使公共服务更容易落地，使村民在生活方式上更好地实现城镇化。

三、新结构需要解决的问题

“镇政、乡撤、村派、组治”的治理模式虽然是为加快城镇化进程而作出的改革方案，具有很强的现实性。然而在理论上和实践中都将面临一些问题，需要进一步讨论和澄清。

1.“乡撤、村派、组治”的法理依据问题

就目前来说，实行“乡撤”“村派”于法无据，甚至是有悖于国家《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定的。但实际上，一方面，镇的层级仍保留；另一方面，撤销的乡，也不是其层级消灭，而是将其并入邻近的镇，使镇的规模和实力增强，起到城镇化的带动和辐射作用。这与近年来各地兴起的“合乡并镇”并无本质区别，只是要从推进城镇化的角度加快这项进程。同时，对于少数发展较快的乡，达到设立建制镇条件的，也可以撤乡建镇。而“村派、组治”尽管有点回归到1998年以前的意味，但又不是完全的回归，因为此时的“村派”不是在行政村成立村公所这样的管理机构，而是建立党政服务站这样的服务机构，这是二者的本质区别。而“组治”只是把村民自治的单元下沉到自然村或村民小组，在法律上，《村委会组织法》并未明确规定村委会只能设在行政村，因此“组治”也并未违反法律规定。况且2014年中央一号文件提出了“农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”，2015年中央一号文件再次强调指出，“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点”。因此“组治”也符合中央的政策规定。

2.“乡撤、村派”的人员安置问题

撤乡之后，原有的属于公务员编制的乡干部如何安置？这是一个需要严肃对待的问题，这个问题不解决，将成为乡村治理新结构的较大阻力。但如上所述，撤乡主要是要把乡政府并入邻近的镇，因此其工作人员也应优先分流到邻近的镇，无法安置的再向其他镇分流。另外，由于行政村组织改成了派出机构，也需要行政服务人员，这也是分流乡政府工作人员的有效渠道。而“村派”后，原村委会人员由于本身不是公务员，其农民身份就好解决得多，村干部根据意愿在各自的自然村或村小组参选自治组织即可。

3.“村派、组治”的财政负担与来源问题

“村派、组治”后，将面对的另一大问题是行政村的派出机构人员和“组治”后村干部人员增多带来的财政负担问题。截至2014年底，全国共有镇20401个、乡11111个、苏木151个、民族乡1019个、民族苏木1个。村委会58.5万个，村民小组470.4万个，村委会成员230.5万人。⑥由于撤乡后，原有乡政府的工作人员通过向镇、村派机构分流，这部分人员不会增加额外的财政支出。而如果村民小组全部设立村委会，村委会成员将是现有的8倍有余，这的确有可能增加政府财政负担。但也要从另外一个方面来考虑，由于行政村村委会取消了，村民自治下沉到村民小组，此时的村民小组自治组织已完全不需要承担来自镇政府的政务，可以实行真正意义上的自治，其自治可以参照广西等地的做法，采取理事会的形式，在党小组的引导、规范、带头示范、指导和村民(代表)会议的领导和决策下，负责执行方面的工作，做好村小组内的一些自治事务，如制定新农村建设工作思路，制定村规民约，制定矛盾和纠纷调处办法，负责其他重大事务的讨论和决策等。理事会成员采取义务方式履职。这样，一方面是原村委会成员和村民小组长撤销了，可以节支几百万名村组干部的财政补贴，另一方面是新结构中村民小组的自治组织成员采取义务履职方式，不但没有增加财政负担，反而削减了财政支出。即使个别地区在自然村一级建立村委会需要给村委会成员部分补贴，也由于行政村村委会的撤销，节省下来的原村委会成员以及村民小组长的开支也能够抵消自然村村委会成员的大部分财政支出，财政负担并不会很大。

4.“村派”机构与“组治”组织间的关系问题

乡村关系问题一直是村民自治实施以来难以解决的难题，影响着村民自治的有效实施。在农村实行“村派、组治”后，原有的乡村关系问题会不会转移到“村派”机构与“组治”组织间来？这是很有可能的，因而值得讨论。就“村派”机构而言，由于是镇政府的派出机构，是下派到行政村为村民服务的，因而其性质和定位是明确的，一是执行镇政府政务，二是履行为村民服务。作为派出机构，它是不能干涉自然村或村民小组的自治事务的。这里的“不能”，已由其性质和定位所决定，“村派”机构与自然村或村民小组的自治事务也能够清晰地划界而得到保证。属于镇政府的事务，只能由“村派”机构直接承担，“村派”机构直接履职，不能再向“组治”组织转移。“组治”组织的职责，只能是属于自然村或村民小组的事务，具体而言就是党小组引导、提出的而由自然村或村民小组内村民(户主)会议决策的事项，或由镇政府或“村派”机构下放的服务项目。农民要办理政务的，“组治”组织无权履行，农民需直接跟“村派”机构发生关系，“村派”机构无法解决的，再与镇政府或更高行政机构发生关系。由于当前没有农业税费的征收，计划生育工作也相对容易，因而“村派”机构能够集中在服务工作上，与村民和“组治”组织也容易相处。在这样的背景下，“村派”机构与“组治”组织间的关系将不难处理。

注释

①邓大才：《新型农村城镇化的发展类型与发展趋势》，《中州学刊》2013年第2期。②杨荫凯：《新型城镇化到底新在哪儿》，《学习时报》2014年1月20日。③沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1999年第6期。④温铁军：《如何进行新一轮农村改革》，《中国经济时报》2003年1月13日。⑤郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。⑥《2014年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015年6月10日。

[1]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[2]徐勇，吴理财等.走出“生之者寡食之者众”的困境——县乡村治理体制反思与改革[M].西安：西北大学出版社，2004.

[3]李学举，王振耀，汤晋苏.中国乡镇政权的现状与改革[M].北京：中国社会科学出版社，1994.

责任编辑：闻 道

The Structural Adjustment of Rural Governance in the Process of Urbanization

TangYuquan

China′s current rural governance structure is "township government and villager governance", it is in line with China′s national conditions. However, its inadaptability is more apparent with the proposal and implementation of the urbanization strategy. Thus, the rural governance structure needs to be reformed urgently. The paper argues that we should build a "town government, township withdrawn, village sent, group governance" model of rural governance structure to better serve and promote the process of urbanization. But it needs to solve the following four problems, namely legal basis, personnel placement, financial burden, capital source, and relationship between "village sent" and "group governance" .

township government and villager governance; urbanization process; governance structure

2015-12-05

教育部人文社会科学研究一般项目“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制研究”(10YJC810042)；教育部人文社科重点研究基地重大项目“日本城镇化进程中的公共治理及其启示”(13JJD810002)；广西科协专项课题“广西农村人口就近就地城镇化的促进机制研究”(科协〔2015〕Z-13)。

汤玉权，男，广西大学公共管理学院教授，硕士生导师(南宁 530004)。

C912

A

1003-0751(2016)01-0080-05