市县政府推行权力清单制度问题研究*

薛 瑞 汉



【当代政治】

市县政府推行权力清单制度问题研究*

薛 瑞 汉

市县政府处在履行管理服务职能的第一线，推行权力清单制度势在必行，意义重大。市县政府推行权力清单制度应提高市县政府对权力清单的认识，加强组织领导和监督；重视顶层设计，推进权力清单的规范化、全面化；建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据；完善市县政府推行权力清单制度的保障机制；引入地方人大审议机制，保证权力清单制度的稳定性和权威性；建立权力清单动态调整机制，实现权力清单的动态管理；权力清单的建立必须与责任清单结合起来，同步推进。

市县政府；权力清单制度；简政放权

推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的重要举措，是政府的一场自我革命，也是行政体制改革的突破口。所谓权力清单，就是把各级政府及其政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，依法审核确认，以清单方式列明并公之于众，主动接受社会监督。其实质是为政府依法行政提供基本依据，给行政权力打造一个透明的制度笼子。市县政府推行权力清单制度，一方面，是市县政府向社会公众集中性公开行政权力内容及其运行流程，破除政府权力神秘色彩，推动行政权力规范高效运行的举措；另一方面，也是与当前的简政放权改革、行政审批改革相融合的改革内容。当前，市县政府要把推行权力清单制度作为与简政放权、行政审批改革相融合的重要抓手，多措并举，统筹推进。

一、市县政府推行权力清单制度势在必行

从河北邯郸市探索的首份市长权力清单开始，到浙江“富阳模式”，权力清单制度的试点从点到面在全国铺开，直至写进中央全会文件，表明其已成为党和政府高度重视的核心议题，反映了党中央、国务院对规范政府行政权力运行改革的勇气和决心，也显示了推进权力清单制度建设的紧迫性。

1.推行政府权力清单制度是加强政府自身建设的基础性工作

近年来，虽然我国各级政府的治理能力不断提升，但与经济发展新常态的新要求和群众的新期待相比，地方政府在工作理念、治理水平、管理内容等方面仍存在不足，特别是许多地方政府部门对自己手中究竟掌握多少权力并不十分清楚，一些基础性的制度建设仍不完备，不同层级政府之间、政府与部门之间以及部门之间的职责权限不够明确，甚至存在职权交叉重叠的现象。①推行政府权力清单制度，使政府权力边界更加明晰，摸清政府部门的权力家底，以清单形式向社会公布，让政府部门清楚自身到底拥有哪些权力，该承担哪些责任，避免越位、缺位和错位，让群众明白政府应该提供哪些服务、不应该行使哪些权力，这十分有利于政府更好地行使权力。

2.推行政府权力清单制度是推进依法行政、建设服务型政府的重要途径

长期以来，许多地方政府部门存在权力运行过程不透明、程序繁杂、对权力的监督不够有力等问题，尤其是一些审批权、执法权、资金管理权相对集中的部门和岗位，容易产生暗箱操作，滋生腐败；一些政府部门不作为、乱作为等问题也时有发生。推行政府权力清单制度，将权力的来源、行使和监管纳入规范化轨道，从而使行政权力在法治框架内推进，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，可以有效减少权力寻租、设租空间，防止公权滥用，推动政府依法办事，履行好法定职责。同时，推行政府权力清单制度，有利于促进各级政府及部门转变监管理念，优化公共服务，正确履行职能，着力提升服务质量和服务水平，将该管的事管住管好，勇于负责，敢于担当，为群众提供更加优质、便捷、高效的行政服务。

3.推行政府权力清单制度是促进公民政治参与的重要保障

随着经济增长、人民生活水平的提高，我国公民的政治主体意识空前发展，对政治参与的期望也不断提高，权力清单制度有利于促进公民政治参与。推行政府权力清单制度，就是让权力执行的内容公开、程序公开、结果公开、范围公开，让公民了解各级政府部门及其工作人员到底有哪些权力，其权力是如何行使的，方便公民知晓政府“可以做什么”和“必须做什么”。众所周知，知情权是监督公共权力的重要前提，权力清单通过赋予公民更广泛的知情权，有助于消除政府权力的神秘感，为公共权力的全面监管开辟了新路径，符合现代民主的根本要求。一旦政府部门出现了公示权力之外的越权或滥权行为，公民就可以对照权力清单，通过社会监督、行政复议或行政诉讼的方式进行救济，这十分有利于保障公民的政治权利。

4.市县政府推行权力清单制度意义重大

2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务和基本要求，并提出了明确的时间表，即省级政府在2015年年底前基本完成权力清单制定与公布工作，市县政府2016年年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作，要求各地区各部门结合实际，认真贯彻执行。市县两级政府在我国行政系统中具有十分重要的地位，处在履行管理服务职能的第一线，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县两级政府是国家大部分法律法规和政策的直接执行者，是人民能够直接感受到的政府的具体形式，也是国家与社会沟通的关键桥梁，发挥着承上启下、打通联系服务群众“最后一公里”的重要作用。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数是由市县政府做出的，市县政府的政策执行和管理能力以及服务大众的素质直接影响着人民群众对政府的看法和态度，市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程，市县政府推行权力清单制度直接关乎权力清单制度能否落到实处并取得最终成效，因此，必须把市县政府推行权力清单制度摆在更加突出的位置。

二、市县政府推行权力清单制度面临的矛盾和问题

近年来，从总体来看，各地正在按照中央和国务院的决策部署全面推进权力清单制度建设，如浙江省于2014年6月率先公布省政府部门权力清单，同年10月全省101个市县政府部门的权力清单在浙江政务服务网上向社会公布，成为全国第一个在全省推行权力清单制度的省份。一些市县政府积极探索开展推行权力清单制度工作，并取得了阶段性成效，主要包括：形成了行政职权清单，厘清了职权边界；规范了权力运行程序，筑起了权力的制度笼子；建立了行政权力运行电子平台，推动了电子政务建设，加快了政府职能转变等。这些探索为全国范围内市县政府推行权力清单制度提供了经验和借鉴。市县政府权力清单制度建设虽然取得了一些成效，但也存在一些亟须解决的问题。

1.对推行权力清单制度的思想认识和重视程度有待提高

权力清单制度建设是围绕政府行政权力的自我革命，这对行政机关行使权力造成了不便，其推动面临着来自各级行政机关及其官员的阻力也就成为必然。各市县政府的思想认识和重视程度不同，推动力度不一，工作进度不平衡，所以各地进展情况有很大差异。有的市县自十八届三中全会以来就已经有较为完善的清单出台，如北京西城区、上海杨浦区和浦东新区、河南郑州市、浙江富阳市等，大部分市县正在推行。一些市县领导重视不够，对全面推行权力清单制度建设的重要性认识不足，工作主动性不够，没有把权力清单工作真正摆上重要位置，没有组成工作班子，工作没有正式启动，这样很难保证2016年年底完成编制公布任务。个别市县工作推进不力，工作机制不健全，仍在等待观望，表现在沟通协调不到位、组织保障不到位、工作人员不到位，工作进度慢，推进力度小，需要加强督导。一些市县政府部门存在领导推行权力清单制度的热情较高而部分中层和基层公务员对推行权力清单制度积极性不高，不愿意、不主动参与权力清单制度建设的现象。比如，一些公务员认为推行权力清单制度会人为地增加工作量，给工作带来不便。有的政府部门虽然公布了权力清单，但公布权力清单也只是基于上级的权威和压力而采取的权宜之计。为应付检查，他们对行政权力进行简单化、程式化梳理，该列入的权力不上报，形式主义严重。有的政府部门想方设法为权力清单“瘦身”，盲目合并权力事项，或者将权力下放到下级政府及其工作部门。

2.权力清单存在规范程度低、覆盖不全面的问题

权力清单的规范不够，具体是指权力清单的分类标准、规范内容、运行流程等由各地行政机关自主设计和确定，还没形成统一标准，需要进一步明确规范。比如，湖北省明确将行政权力分为行政许可、非行政许可审批等15类，上海市将行政权力划分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政给付、行政确认、政府服务和其他行政权力等8类。各地、各部门在对行政权力内涵的理解、清理的范围、事项的分类等方面存在差异，出现了划分界限不清晰、类别划分有重复等问题，造成了清理结果差距较大。没有统一的度量衡，即使建立了清单，也不能比量，这样留下的人为操作空间，降低了对实际工作的指导性。调研发现，在权力事项梳理标准上，各地的标准不统一，同等类型的城市，权力的数量差别较大，比如，对共有权力的认定问题，各地就不一致，广州市有4972项，南京市有5122项，杭州市有4227项，成都市有7437项，对此现象公众难免心存疑惑。②各地公布的权力清单中，有的部门公开的内容笼统、不具体；有的部门名义上减少了很多权力事项，但实际上只是权力的合并同类项，把碎片化的权力整合进更大的权力当中，数目虽少，但权力还是原来的权力；有的部门公开的是“大清单”，然后又通过“其他审批事项”等兜底条款保留部分隐形的权力事项，设置权力的“弹簧门”。实践中，一些市县政府部门在具体分析自身所承担的职能时不能区分行政管理和公共服务职能，对于为民众和社会提供公共服务类的职责不知道该如何归类。权力清单制度建设还存在覆盖不全的问题，大部分政府部门公开的权力清单是从行政审批权开始的，而其他的行政权力如行政处罚、行政强制、行政征收等，还没进行清理和公开。此外，乡镇政府和各类功能区的权力清单制度建设需要加快探索研究，力争实现全覆盖。这项工作全国没有可供借鉴的经验，需要各地抓紧时间开展调查研究。

3.权力清单运行的保障机制还未建立

当前，在权力清单制度建设中，某些部门存在选择性放权和“打包”放权现象，不少事项是非需求性权力，特别是束缚企业生产经营、影响群众创新创业的事项，取消下放不够；少数部门存在放小不放大、放虚不放实的现象，取消和下放的权力事项含金量不够高，个别部门还存在形放实不放、明放暗收的问题；清单对权力重叠、部门分工问题进行了梳理，但缺乏有效的协调与裁决机制，工作过程中，部门协调不一、推诿扯皮的问题仍然很多。这些问题的存在，是由于权力清单制度建设中监督保障机制不完善、民众监督渠道不畅、监督责任不明确等原因造成的。建立权力清单，无论是在政策把握上还是在实际操作中，都需要大量高素质的专业人员，但现有的机构配置、人员编制状态显然无法同加强监管的改革方向完全适应。我国大多数县级政府知识结构不优，法律和专业人才奇缺，难以抽调出大批业务骨干从事这项新的重要工作。权力清单的落实需要一系列制度措施作支撑，需要建立健全目录管理、规范运行、政务公开、监督制约等各项规章制度，实现实时动态调整、规范运行和全程监督。目前，这方面的制度机制还没有建立起来，需要各地尽快研究制定。

4.推行权力清单制度的主体权威性不足，缺乏各级人民代表大会的确认

目前，市县政府权力清单制度的推行往往是由政府自身牵头进行，比如，由隶属于机构编制办公室的“审改办”牵头，政府法制部门参与“确权”等相关工作，并由各级政府最终确权，各地权力清单大多是以政府规范性文件的形式公布的，这便于工作的推进和开展。但是，这种工作机制没有充分发挥各方面专家、行政相对人等多方主体的作用，更为重要的是，缺乏各级人民代表大会的作用，因此推行权力清单制度的主体权威性不够。③必须认识到，政府或政府部门自我制定权力清单，容易陷入权力“自我认定”“自我裁量”的法律怪圈。也就是说，政府应行使什么权力，不应行使什么权力，应由人民通过其代表机构即各级人民代表大会，依照宪法和法律，根据新一轮改革总体部署和精简原则，做出规范性裁定。

5.“红头文件”式审批亟待清理

目前省级以上政府才允许设有行政许可事项，但由于市县级以下政府承接了大量的具体工作事务，政府往往会下发“红头文件”以推进事务落实，在此过程中，也衍生出大量并无法律依据的“红头文件”。这种普遍存在的“红头文件”式授权，导致了一定程度上的行政权力越位现象。这些“红头文件”式审批不仅涉及面广，而且与群众的生活息息相关。一些市县政府的行为依据仅仅是相关部门发布的“红头文件”，而不是国家法律法规，这违背了政府权力的来源必须基于法律明确授权的要求，缺乏充足的法律支撑和保障。

三、市县政府推行权力清单制度的路径选择

市县政府推行权力清单制度是一项时间紧、任务重、专业性强、涉及面广的系统性工程，既要求快，也要求稳、求好；既需要重视改革的顶层设计，也需要注意运作过程中的微观设计；还需在理性的制度设计和明晰的理念支持下，统筹制定规划，推进规划，按照明确的时间节点，采取有效措施，确保按时完成工作任务。具体可从以下几个方面做起。

1.提高市县政府对权力清单的认识，加强组织领导和监督

思想是行动的先导。市县政府应在思想上高度重视推行权力清单工作，要把这项工作列入重要议事日程，在人财物上予以倾斜。市县政府及其工作部门要通过多种渠道，广泛宣传推行权力清单制度的重要意义。通过宣传和学习培训，既能使市县政府部门领导和公务员清楚推行权力清单制度是政府职能转变和简政放权的有效举措，对规范行政权力运行、促进依法行政具有重要意义，也能提升市县政府公务员推行权力清单制度的积极性和主动性。市县政府主要领导作为第一责任人要亲自抓，分管领导要直接抓，要认真研究部署，制定工作方案，明确工作步骤，落实工作责任。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，坚决防止搞形式、走过场，切实抓好贯彻落实。要组织召开市县推进权力清单片会，共同研究解决工作推进中遇到的问题，交流经验，提供咨询，解惑释疑。要建立月报制度，及时把工作进展情况通报给市县主要领导，对进度缓慢的市县要及时发督办通知，督促其按照既定方案抓落实，确保工作进度不停滞。

2.重视顶层设计，推进权力清单的规范化、全面化

市县政府推行权力清单的任务十分繁重和艰巨，只有加强顶层设计，才能全面协调推进权力清单制度建设。要加强整体规划和顶层设计，将权力清单适时上升到法律法规的层面，尽快出台统一的清单规范，确保权力清单的严肃性。权力清理工作应当按照统一标准进行，权力清单的构成要素、规范要求、运行流程等内容应由省政府以制度的形式加以固定化和规范化，而不是由各地行政机关随意设计和自主确定；要明确细致地规定清理范围、清理对象、清理依据、清理标准和清理审核程序，明确具体的工作分工和时间进度，及时总结清理审核的重点和内容提纲，调整部门职责和编写权力清单的原则；改进政府管理方式的要求，需要报请上级研究的问题及工作进度和分工部门职权履行流程图的样式等；统一权力类别划分、权力事项名称、实施依据、处罚标准等标准。已经完成权力清单制定的部门要按照此要求进行清理修改，以保证法治的统一性。④此外，还应建立各参与部门之间沟通协调的程序制度。权力清单制度的推行是在我国现行法律规范的框架下进行的，还需要确立清理审核中的法律规定模糊、法律规范冲突以及解释意见不一等法律问题的解释、请求裁决、意见转送和建议的制度。

3.建立法律法规与兜底条款相配套的权力清单制度确定依据

推行权力清单制度的过程必须坚持法治思维，职权法定，于法有据。按照职权法定原则，市县政府推行权力清单制度的所有环节都应当以现有法律规范为依据。第一，在市县政府推进政府权力清单制度中作为依据的法律规范，应包含法律、行政法规、地方性法规、司法解释、部委规章、地方政府规章、地方政府制定的规范性文件以及部门“三定方案”。其中，地方政府制定的规范性文件(通常所称的“红头文件”)必须是省政府和市县政府发布且经省政府法制办清理后保留的规范性文件。第二，在权力清理审核中，要坚持有上位法规范的必须以上位法为依据进行清理审查原则，不得以有下位法规范而规避上位法，更不得以违反上位法的规范作为行政权力保留依据。要及时修改和废止不适应改革要求和制约市场在配置资源方面起决定性作用的法律法规，特别是要集中清理、修改和废止各级行政机关涉及行政相对人权利义务的“红头文件”以及部门“红头文件”设定的行政职权，凡于法无据的都要予以剔除。这是实现政府法定职责必须为、法无授权不可为的基础。鉴于法律法规在政府职能表述上存在局限性、各市县政府在梳理行政权力时多用兜底条款加以保障的现状，对于兜底条款的梳理可分为两步：一是要明晰兜底条款中市场应当承担的职能和政府应当承担的职能，从权力清单中剥离出交由市场自主决定的事项，保留由政府决定的事项；二是要明晰政府职责范围内兜底内容的归属，并确定兜底事项的责任主体，保证事事有人管，确保职责无缺位。⑤

4.完善市县政府推行权力清单制度的保障机制

加强配套制度建设是权力清单制度顺利运行的保障。第一，确立行政权力清理审核和确认的人力资源保障制度。具体包括：从相关职能部门选调具有相关改革经验、具有法律专业知识的工作人员组建工作专班，提供办公场所与经费保障，专门负责和推动权力清单工作；加强对专业人才与法务人才的招考录用，加强现有人员的培训辅导，集中专业人员打通使用⑥；邀请行政法学和行政管理学领域的专家参与并对推行政府权力清单工作中的相关疑难问题进行研究和提供咨询、意见、建议，以指导实践；对在推行权力清单制度中一些存在争议或者与社会公共利益攸关的行政权力和服务事项，必要时可由清理部门或者审核部门通过公开征求意见的方式采集公众意见，吸纳民间智慧。第二，建立事中事后监管制度。政府责任要更多地由事前审批转为事中事后监管。对取消和前置转后置行政审批事项要逐一建立事中事后监管机制，明确监管的重点领域、范围和具体监管措施，做到行政权力与监管任务一一对应，把事中事后监管纳入制度的轨道。要加强对权力运行的行政监察和专项督查，及时纠正违法行权过程；开展行政权力运行第三方评估工作，积极构建基于公民社会、市场及专家机构的第三方评价机制，着眼于对权力清单制度在实践过程中的效果给予及时、客观的评价，以便行政主体及时发现权力清单实施过程中的漏洞。第三，强化权力监督和问责。要大力推进行政职权网上运行，打造集权力运行、便民服务、政务公开、效能监察为一体的行政权力网上运行平台，用互联网技术倒逼政府依法公开行使权力，实现市县行政权力网上公开运行和动态监管。健全权力清单制度执行的监督、问责机制，明确对权力越界行为的监督问责规定，使权力能够按照权力清单所呈现的内容和流程要求予以行使，对不按权力清单履行职权的单位和人员，应依法依纪追究责任。

5.引入地方人大审议机制，保证权力清单制度的稳定性和权威性

随着依法行政的推进，权力清单制度的制定主体应由政府转向各级人大，这样可以消除清单制度可能在“做强做大”中的权力自我认定，增强清单制度的权威性、合法性。比如，武汉市在权力清单清理环节中，引入人大审议机制，市人大、市政协全程参与监督，保证了权力清单的合法性效力。有鉴于此，市县政府在梳理、编制权力清单之后，应交由市县人大进行审议，将人大对权力事项的确认作为推行权力清单制度最重要、最关键和最终的环节。审议通过的权力清单，应以市县人大决定的形式予以公开，市县政府不再具有任何更改的权力。如果未能通过，市县政府需根据人大审议意见并结合地方经济社会发展的实际情况，对清单予以修改，之后再提请人大审议进行确认⑦，并向社会公众公开发布，以保证和提高政府权力清单的权威性和规范性。

6.建立权力清单动态调整机制，实现权力清单的动态管理

实行权力清单制度，是一项持续的工程。权力清单要适应经济社会发展和转型的需求，实时跟踪调整。权力清单公布后，要根据法律法规调整、政府职能变迁、社会经济发展等客观因素的影响而相应变化，并通过政府网站等载体向社会公布，实现权力清单的动态管理。同时，要严格清单调整程序，确保调整规范合理。具体来说，从内容上看，应根据法律法规的立改废和机构职能的调整等变化，及时调整行政权力事项，优化权力运行流程。要每年对政府权力进行梳理，当上级政府的行政权力转移、行政权力下放给下级政府时，两级政府权力清单的内容都应当做出相应调整，以确保权力清单与时俱进，科学有效。从范围上看，权力清单的覆盖面同样应适时调整扩大。一是在基本确定县级政府权力清单后，应尽快开展乡镇政府和街道办事处的职权清理工作，其权力清理是清单建设的“最后一公里”，关系到权力清单制度建设的成败。二是应把权力清单制度推广到党委部门、法检系统以及各类功能区等，从而真正实现权力清单制度全覆盖。⑧可以结合推进政府部门权力清单，每省选择2—3个省辖市开展试点，形成可推广的经验做法，然后在全省进行推广。

7.权力清单的建立必须与责任清单结合起来，同步推进

有权必有责，权责要匹配，权力总是与责任联系在一起的。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这就要求市县政府建立权力清单时，要按照权责一致、权责匹配的原则，逐项逐条界定每项行政权力事项对应的责任，细化到条，落实到款，实现权力与责任的一一对应。要加强对权力运行的监督制约，明确责任主体，确定责任范围，明晰职责边界，健全问责和责任承担机制。应当按照行政职权的运行环节明确行政机关及其工作人员应当履行的责任义务。法律法规规定的组织听证、专家评审论证、实地核查等事项，应在责任事项相应环节予以明确。针对多个部门协同配合行使的权力，依法需要前置审批或征求其他部门意见的，以及需要下级主管部门进行初审的，应当分别明确各自具体责任事项。市县政府已经建立权力清单的要加快建立责任清单，尚未建立权力清单的要与建立责任清单一并推进。

注释

①任进：《地方政府部门明确权力清单》，《瞭望新闻周刊》2015年第13期。②许宏：《南京权力清单制度建设的实践与思考》，《中国机构改革与管理》2015年第7期。③郭庆松、陈奇星：《推行政府权力清单制度：上海的实践与思考》，《行政管理改革》2015年第7期。④申静：《地方政府推行权力清单制度路径构建》，《人民论坛》2015年第29期。⑤⑦田进等：《权力清单制度：概念、过程及调适——以武汉市“三联”权力清单制度为例》，《中国机构改革与管理》2015年第5期。⑥胡娟：《县级政府权力清单的政治学思考》，《中国浦东干部学院学报》2015年第5期。⑧张鸣：《省级政府部门推进权力清单制度研究：基于浙江实践的考察》，《电子科技大学学报》2015年第1期。

责任编辑：浩 淼 思 齐

Study of City and County Governments Implementing the Power List System

XueRuihan

Being in the front line of performing the management services, city and country governments implementing the power list system is imperative and significant. It should focus on the following aspects: raise the governments′ awareness of the power list, strengthen organizational leadership and supervision; pay attention to the top-level design, promote the generalization and standardization of the power list; establish the basis of power list system of laws and regulations matching with fallback provisions; perfect the guarantee mechanism of city and country governments implementing the power list system; introduce the review mechanism of local people′s congresses, ensure the stability and authority of the power list system; build the dynamic adjustment mechanism of the power list; and achieve the dynamic management of it. The establishment of the power list must be combined with the list of responsibilities to be advanced simultaneously.

city and county governments; power list system; streamline administration and institute decentralization

2015-12-08

全国行政学院科研合作基金课题“建立重大行政决策终身责任追究制度研究”(15HZKT054)。

薛瑞汉，男，河南行政学院学习论坛编辑部副主任，副编审(郑州 451000)。

D621

A

1003-0751(2016)01-0001-06