明示拒绝的行为是否属于行政不作为

◎ 翟慧敏



明示拒绝的行为是否属于行政不作为

◎ 翟慧敏

李某于2014年10月向A区人民政府提出确权申请，要求将西邻张某院内南北长32米，南头宽3米，北头宽2米，面积80平方米的国有土地使用权确权给其使用。同时，李某向A区人民政府提供了张某1951年土地房产所有证、李母1983年林权证和1990年房屋所有权证及李某自制平面图等证据。经区政府调查，李某要求确权的80平方米的国有土地上有张某家清朝所建房屋并办有房产证，目前已赠与其子张甲、其孙张乙，且张甲、张乙已办理了房产过户手续。张某与李某现有边界分别建有自家院墙。

A区人民政府认为：第一，土地改革后，由县级人民政府颁发的土地证，是在土地私有化的情况下，由国家发给公民以保护其合法权益的凭证。农业社会主义改造完成以后，土地所有制已由农民所有制转变为社会主义集体所有制和全民所有制，土改时颁发的土地证就失去了原有的效力。因此，张某1951年土地房产所有权证不能作为认定其对该宗地享有合法土地使用权的证据。况且该地块经过历史变更，使用权人早已发生变更。第二，农民对树木的所有权和对宅基地的使用权，是两个性质不同的问题，林权证只能证明对树木的所有权，不能证明对土地的所有权。因此，李某母亲1983年林权证也不能作为认定其对该宗地享有合法土地使用权的证据。第三，申请人自绘的平面图也不能作为本案证据使用。

由于李某申请将张家院内80平方米的国有土地使用权归其使用没有事实根据。依据《土地权属争议调查处理办法》第十条第二项之规定，A区人民政府决定：对李某的确权申请依法不予受理。

李某不服A区人民政府的处理决定，根据有关规定向A区人民法院起诉A区人民政府行政不作为。法院认为，A区人民政府作为县级以上人民政府，依法负有对本辖区内的个人之间的土地权属争议进行确权的职责。李某的申请事项符合《土地权属争议调查处理办法》第十条“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”的规定 ，A区人民政府依法应予受理。故A区人民政府作出的土地权属争议案件不予受理决定书不当，法院不予支持。根据《行政诉讼法》第五十四条第三项的规定判处A区人民政府于判决生效之日起60日内对李某提出的申请作出具体行政行为。

A区人民政府认为： 首先，不予受理同样是履行具体行政行为的一种方式，与不作为是两种截然不同的法律行为。李某向法院起诉的是A区人民政府的不作为，而A区人民政府已对李某的申请作出了不予受理的处理决定，履行了法定职责，不存在不作为。A区人民法院判令A区人民政府于判决生效之日起60日内对李某提出的申请作出具体行政行为明显是在认为A区人民政府不作为的认识前提下作出的判决。法院狭义地认定只有受理或确权才是实施具体行政行为在认识上不仅片面而且错误。其次，张某已将争议土地上的房屋分别赠与张甲、张乙，张某已不是本案争议土地的使用人。李某对张某的确权申请既在被申请人主体资格上不适合，又没有提供有效的事实依据，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条第二项“有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据”的法定条件，A区人民政府作出的不予受理决定正确。再次，如果法院认为A区人民政府不予受理的具体行政行为欠妥，可以有两种处理方式：一是让原告变更诉讼请求，由起诉不作为变为申请撤销不予受理决定；二是应先撤销该不予受理的具体行政行为，判令重新作出具体行政行为。而人民法院的判决书明显是认为不予受理不是一种具体行政行为，在没有撤销不予受理决定的情况下，判决A区人民政府作出行政行为明显适用法律错误。

这种明示拒绝的行为是否属于行政不作为呢？

笔者认为，行政不作为是指行政主体未履行具体的作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。程序上的不作为是指行政主体对当事人的申请没有作出实体决定的行为，既包括没有作出任何明确的意思表示，也包括没有完成一系列的程序行为，尤其包括未完成具有实体决定性质的最后行为。如果在程序方面作出或完成了一系列的动作，如对当事人的申请已给予答复或作出了最后的实体决定，无论其内容是肯定或否定的，都是行政作为。所以，本案被告作出的不予受理决定是履行法定职责的行政作为，而不是行政不作为。该行为属于明示拒绝行为，行政主体作出的否定的实体决定就是明示拒绝行为，明示拒绝行为不属于行政不作为，因为明示拒绝行为在程序方面表现出了积极的作为状态，它就应该是一项行政作为行为。实质上，在程序方面表现出作为而在实体内容方面表现出明示拒绝的，也是行政机关履行法定职责对公民申请作出的合法处置的表现之一。设想一下，如果行政机关对公民提出的申请，都不分轻重地统统予以批准，以规避随时面临因不作为被告上法庭的局面，这将引起行政管理领域的混乱，使行政机关工作人员陷入无所适从的境地。所以，本案驳回原告的诉讼请求是符合法律规定的。

（作者单位：安阳市文峰区国土资源局）