政府征地是“低价买高价卖”吗？

◎张趁心



政府征地是“低价买高价卖”吗？

◎张趁心

近年来，土地征收问题成为广大群众茶余饭后谈论的热门话题，同时也是令各级政府头痛的问题，媒体甚至曝光了一些地方在土地征收过程中因为强制拆迁引发的社会问题。征收前虽然政府按程序进行了公告、公示等，但是部分群众以补偿标准过低为由提出不合理甚至无理要求阻挠拆迁工作，导致拆迁工作缓慢影响项目供地，与此同时也把国土部门推向了风口浪尖；政府认为群众不配合征收，群众则认为政府 “低价买高价卖”，中间价格差距太大，损害了个人的利益而坚决抵制。一旦政府实行不规范强制拆迁则激化矛盾，造成政府和群众关系紧张，影响社会稳定。那么，从法律的角度怎么解读政府征地过程中群众所谓的“低价买高价卖”说法呢？

一、土地征收和买卖不是同一种法律关系

1.土地征收和买卖的性质不同

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）作为国家的根本大法，是母法，具有绝对的权威，一切子法都是从《宪法》衍生而来，其中第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这说明政府是有权力对土地进行征收的，土地征收权是《宪法》赋予政府的一种特殊公权，并且征收和征用的主体是县级以上政府，而买卖只限于个人之间，是一种货币与不动产之间的自由交易行为。

2.征收和买卖的用地方式不同

什么样的土地制度决定了土地所有权的归属。征收和买卖土地两者虽然有相同之处，但是性质截然不同，主要体现在所有权方面。我们国家在新中国成立前采取的是土地私有制，土地所有权归个人，管理和使用、处置权也归个人；新中国成立后国家采用的土地制度是公有制，也就是国家所有和农民集体所有相结合，国家集体拥有所有权和管理权，个人只有使用权。两者使用权方面是一致的，根本区别在于所有权方面。

3.征收和买卖的计算补偿方式不同

征收的定义是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的行政行为。

土地公有制的性质决定了国家有处置集体和国有土地的权力，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条具体规定了土地征收中的土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费标准及计算方式。

土地征收和买卖有着本质的区别，不同之处在于征收的法律后果是土地所有权的改变，即土地所有权由农民集体所有变为国家所有，并按照被征收土地的前三年土地产值计算给予经济补偿，如果有建筑物则进行造价评估，给予货币补偿；土地买卖的法律后果只是使用权的再次转移，所有权未改变，其建筑物和其他一次性以货币的形式作价支付，是一种货币和固定资产的交易行为，但是不需要后期经济补偿。前者是政府行政行为，后者是个人自由交易行为。

二、土地征收中应该注意的几个问题

1.公共利益概念模糊不清

公共利益，从字面上理解可称之为公共的利益。《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

目前各个阶层对公共利益的看法各不相同，公共利益的概念和范围很难界定。群众认为像修路架桥，建学校、敬老院、医院、幼儿园等为广大群众提供服务的基础性设施为公共利益；政府一般认为是政府需要实施的，像旧城改造、生活小区、广场、商场、工厂企业等建设为公共利益。土地征用中群众一旦认为超出以上范围则强烈抵触，特别是房地产开发项目，认为“低价买高价卖”抵触更加强烈，造成已经审批的土地不能征收，当然土地也不能及时供应，导致项目不能落地，影响社会经济发展。

2.征收程序不规范

一些地方政府在征地前虽然按程序进行了公告、公示，但是操作起来却大打折扣，没有真正听取群众意见，特别是在举行征地听证会这个关键步骤上，个别地方违规操作，越过征地听证步骤或者象征性地找群众代表进行听证，走走形式，听证代表没有真正代表群众发表合理诉求，实施起来群众还是抵触很大。

3.经营性用房没有计算经营性收入的损失

经营性用房是群众谋生的手段和主要途径之一，特别是位于城市郊区自建的经营性用房，一旦土地被征收群众便失去了生活来源，而政府采取的措施一般是房屋置换或者货币补偿，没有真正贯彻落实按被征收土地的原用途给予补偿的要求，而且经营性用房造价评估要扣除已经使用年限，没有考虑长远经营性收入的损失，房屋置换则需要补偿现置换房屋的差价。特别是房地产开发征收项目，政府只是拿走了土地出让收益部分，更大的利润被开发商拿走，所以群众认为中间价格差距太大，损害了个人的利益，这也是造成被征收土地的群众认为政府“低价买高价卖”的根本原因，同时也是群众强烈抵制的。

4.附属项目清点补偿不透明

土地征收过程中，集体土地上的附属物清点不透明，像林地、果园清点的面积数量存在人为虚报或者多报等弄虚作假现象，特别是对坑塘、田间道路的补偿费的归属问题更是群众迫切了解的问题，只有通过公示的形式给予公开，才能让群众心里明白、打消疑虑。

5.社会保障不完善

耕地是农民赖以生存的重要资源，一些政府只重视征收土地而不重视征收后农民社会保障问题。在一定程度上农民失地就等于失业，一旦社会保障不到位很容易导致被征收土地对象的生活水平降低，这也是群众强烈抵制的主要原因之一。

6.补偿费发放的监督机制不健全

补偿费一般都是政府委托被征收土地所在地乡镇政府或者村委会组织发放，以储蓄卡的方式直接发给个人。但是在实际操作中，由于某些人受利益驱动，加上监督机制不健全，一些经办人暗中克扣、挪用或者截流土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费导致群众上访多发，农村最基层的腐败已经成为当前腐败的高发区，媒体频频曝光的农村基层个人染指土地征收补偿费导致出问题的屡见不鲜，应该引起政府和纪检监察部门高度警惕。

土地征收工作牵涉政府的公信力问题，更关系到群众生活的方方面面，要实现依法征收、和谐拆迁，破解征地难这个老大难问题，严格按照程序依法依规征用，首先要把群众的切身利益摆在首要位置，认认真真倾听被征用土地农民的意见和意愿，在充分保障农民合法权利和权益的基础上，真正解除失地农民的后顾之忧，这样人民群众才能拥护政府、配合政府，才能响应政府的决策。

（作者单位：西华县国土资源局）