现行增减挂钩政策在城市周边乡镇的应用

◎赵海鹏



现行增减挂钩政策在城市周边乡镇的应用

◎赵海鹏

我国正处于快速城市化阶段，城市周边的乡镇通过征地自然成为城市的一部分，从而获得城市扩展红利，城市周边乡镇也将会因城市经济发展和产业转移的带动而用地量激增。新增建设用地指标的紧缺对应着各类项目用地需求的急切，国土部门不可避免地会面临保护与保障“两难”困境。如何破解这一矛盾，笔者认为可从现行城乡建设用地增减挂钩政策中找到解决方法。

一、现行增减挂钩政策

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理。实施城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要管理措施，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径。

从20世纪90年代后期开始，一些地方相继采取建设用地置换、周转等办法，盘活城乡存量建设用地，解决城镇建设用地不足的问题。2000年6月《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出，对以迁村并点和土地整理等方式进行小城镇建设的，可在建设用地计划中予以适当支持。国土资源部随后发出《关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》，第一次明确提出建设用地周转指标，主要通过农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中和村庄整理等途径解决，对试点小城镇可以给予一定数量的新增建设用地占用耕地的周转指标，用于实施建新拆旧。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》也提出，鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，国土资源部组织开展挂钩试点工作，相继出台了一系列文件，明确了基本政策要求。自2009年起，国土资源部改变批准和管理方式，将挂钩周转指标纳入年度土地利用计划管理，国土资源部负责确定挂钩周转指标总规模及指标的分解下达，有关省区市负责试点项目区的批准和管理。2016年3月，国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，又将增减挂钩赋予支持扶贫开发和易地扶贫搬迁的新功能。

二、现行增减挂钩政策在城市周边乡镇的实施过程中遇到的问题

城市周边乡镇因紧邻中心城区，经济状况普遍较好，特别是被列入城市发展规划的地区，基础设施配套也较为完备，土地市场价格较高，这使得增减挂钩项目中建新实施较为容易。同样因为紧邻中心城区，乡镇闲散工矿废弃地较少，农民所属房屋较新、较好，特别是前期存在或正在实施城中村改造的城乡接合部乡镇，增减挂钩中拆旧工作进展尤其缓慢。

（一）重建新、轻拆旧，重指标、轻复垦。城市周边乡镇实施增减挂钩项目与偏远地区乡镇的根本目的有所不同，并非是为了改善农民居住条件，而是为了弥补新增建设用地指标的不足。在增减挂钩指标无法跨地域流动的情况下，从开始进行增减挂钩规划时就主要考虑建新区，轻视甚至刻意忽略拆旧区的相关工作。过分关注建新且资金充足使得建新迅速完成，拆旧复垦由于拆迁难度大、费用高且容易发生不稳定情况等原因，进度缓慢甚至停滞，使得增减挂钩项目无法按期完工。

（二）项目管理程序有待改进，实施主体急需明确。按照现行增减挂钩政策，各级政府特别是乡镇政府应该在项目实施中发挥主导作用。但是在实际操作过程中，由于部分地区增减挂钩项目是由市级或市级以上政府主导服务于城区产业转移、新型农村社区等民生项目，其中部分项目建新区存在被市政府征收的预期，乡镇政府作用不明显、积极性不高，有关部门职责分工不明确，管理工作不到位。增减挂钩项目涉及众多群体切身利益，实施难度超乎意料，需要乡镇政府及各相关部门做大量具体工作。增减挂钩项目实施过程中出现困难和问题时，可能会因主体不明确、内部管理程序问题导致项目被拖延。

（三）政策宣传不到位，拆旧成本居高不下。城市周边乡镇由于紧邻中心城区，农用地转用征收工作已经开展多年，且乡镇区域内闲散工矿废弃地较少，居民所属房屋较新、较好。由于增减挂钩政策宣传不到位，群众并未充分了解增减挂钩和传统土地征收的区别，不理解增减挂钩项目拆旧和征地拆迁的不同，这使得增减挂钩项目开始实施时，相关群众同意拆迁，但拆迁补偿参照征收标准甚至对比城中村改造，使得拆旧成本远超预期，甚至超过对应建新区周转指标的收益。增减挂钩项目实施主体无力负担高额的拆迁费用，复垦工作更是无法开展，项目实施进度无法得到保证。

上述问题最终导致部分项目无法按期完成，违法用地现象大量产生。由于增减挂钩项目多为各级政府主导，项目建新完成后，即使因项目逾期、周转指标无法归还变成违法用地，国土部门也无法按照常规对项目建新区采取执法行动，从而陷入保护耕地与保障发展“两难”困境。

三、现行增减挂钩政策在城市周边乡镇的实施方案

城市周边乡镇位于中心城区和农村的中间地带，既为未来城市发展提供空间，同时又担负着眼前农村集体组织生存发展的责任。由于优先保障中心城区是各级国土管理部门编制土地利用总体规划的首要任务，因此无法将有限的新增建设用地指标充足地提供给城市周边乡镇地区，用地指标的缺口现阶段除极其有限的内部挖潜外，只能靠增减挂钩来解决。

（一）加强政策宣传，制定合理的规划

在实施增减挂钩项目过程中，各级政府最关心的是建设用地指标的获取，农民最关心的则是拆迁复垦的补偿是否满足要求。因此在实施增减挂钩项目之前，项目实施主体必须结合各级国土管理部门加强政策宣传，使得各个相关利益群体充分认识到自身在实施增减挂钩项目过程中的权益和责任，做到权责明确。同时，必须根据当地的实际情况，制定切实可行的补偿标准和指标收益分配机制，要充分尊重各基层部门谋求发展的意愿，又要切实维护农民特别是被拆迁户的利益，从而不断提高各级政府特别是乡镇政府和农民参与实施增减挂钩项目的积极性。

（二）创新机制，扩大项目实施主体范围

当前增减挂钩项目的实施主体主要是各级政府，政府主导型的城乡建设用地增减挂钩运行模式存在有利于推进新农村建设、合理规划产业布局、项目实施力度和监管力度都较大等优点，也存在着重视眼前利益、各部门权责不明晰、资金来源单一等弊端。应积极探索市场导向型的增减挂钩运行模式，多方面、多渠道筹措资金，政府放权于市场，通过制定科学的管理办法，引入有资质的建筑商和行销商承建项目，甚至可以考虑让拟用地的法人单位直接参与挂钩项目实施，政府不再作为项目实施的主体，其职能应转变为规划引导和服务监管。只有这样，在增减挂钩项目的实施既可得到政府权威性保证，又因实施主体主人翁意识更强、多元化资金持续供给，而使得项目实施更加顺利地进行。

（三）节余增减挂钩指标跨地域有偿流动

城市周边乡镇主要功能之一就是为中心城区内产业特别是重工业的迁出转移和未来城市扩张提供空间。随着国土管理不断强化，没有建设用地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核指标、发展也就都成了空话。由此导致某些地区一味地追求建设用地指标，忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。在这种情况下，与其逼着乡镇政府实施几乎无法完成的增减挂钩项目，不如按照国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》要求，打破原有增减挂钩节余指标不出县域的固有模式，鼓励偏远贫困地区增减挂钩节余指标在市域甚至省域内有偿流动，让指标根据市场来定价，让各个拟用地项目单位积极参与指标竞争，使缺乏资金的贫困地区通过实施增减挂钩项目出售挂钩指标获得发展所需的资金收益，使急需指标的地区或项目获得建设用地指标，使用地结构在市场的指挥下得到更好的优化。

（作者单位：新乡市国土资源局开发区分局）