中国特色“官邸制”的探索与思考

◆朱玲玲

(河南省濮阳市委党校法学教研部)

中国特色“官邸制”的探索与思考

◆朱玲玲

(河南省濮阳市委党校法学教研部)

中共十八届三中全会提出要“探索实行官邸制”，这一制度是中央推出的一项规范领导干部工作生活的新政，是党中央用制度管权管事管人、健全预防腐败体系的制度保障之一，对于有效防止官员住房腐败、有效防止资源浪费和国有资产流失、加强社会监督、提升领导干部形象，具有重要作用。

官邸制 住房腐败 制度反腐

中共十八届三中全会全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要探索实行官邸制。探索实行官邸制，是中央推出的一项规范领导干部工作生活的新政，是党中央用制度管权管事管人、健全预防腐败体系的制度保障之一。

一、“官邸制”的由来

所谓官邸制，就是国家为担任重要职位的官员在任职期间提供住宅的住房制度，任职期间搬入，离任后搬出，所有权归国家。作为一种官员住房制度，许多发达国家都在采用，如美国白宫、英国唐宁街十号、法国爱丽舍宫、韩国青瓦台，都是大家耳熟能详的官邸。其实，我国古代也有官邸制，如县官就住在县衙里，如果不在此地为官，就要搬出县衙，不带走任何公家财物。官邸制的一大特点是，其购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，官员任职期间可享用，任职期满则应搬出。官邸制暗含的一个意思就是，官邸只能在任职期间居住，官员个人没有产权，也就是所谓的“铁打的官邸，流水的官员”。这样，即使官员买不起房，也有固定而明确的居所可住，可以遏制官员住宾馆办公，在预防官员腐败上发挥积极的作用。

二、实行“官邸制”的重要意义

在当今社会，“住房腐败”已成为继“饭桌上的腐败”“车轮上的腐败”之后，又一个为人们深恶痛绝的腐败现象。特别是从2008年开始媒体频频曝光官员住房腐败的现象，凸显出干部住房监管制度的缺失。领导干部住房特权泛化引起人民群众的强烈不满，影响了党和政府的形象。实行官邸制，是对我国领导干部的住房制度进行改革的一项重要举措，对于抑制国有资产流失、预防住房腐败和提升领导干部形象都具有重要意义。

(一)“官邸制”能够有效防止官员住房腐败

有资料显示，当前领导干部住房腐败已成为不容忽视的问题。一些贫困地区修建官员别墅，如被《人民日报》曝光的广西柳州市的柳江东岸，有一片专为市四大班子领导建的高档住宅小区，名为“河东苑”，每套320～340平方米，每平方米售价仅相当于周边商品房价的一半。河南省一位领导曾痛斥干部住房腐败问题：“一个县的科级干部，住房超过300平方米，最大的达到600平方米。原重庆司法局长文强有8套房产，原山东省副省长黄胜有46套房产，原杭州市副市长许迈永有25套房产，原广东茂名市委书记罗荫国名下有67套房产，原云南楚雄州州长杨红卫有23套房产，而原铁道部长刘志军贪污腐败案中，仅涉及到的房产竟然高达374套。当普通百姓为拥有一套属于自己的房子而耗尽心力的时候，坐拥数十套房产的官员无疑成为众矢之的，这对我们党和政府的公正廉洁、社会的和谐稳定都带来了巨大的伤害。官邸制作为未来探索实行的一种制度，是“八项规定”中的一个组成部分，目的是规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，防止领导干部多处占用、超标准配备住房和办公用房。它是让权力在阳光下运行、把权力关进制度的笼子的一部分内容，对于部分领导干部官到哪儿、房到哪儿，权到哪儿、产到哪儿的权产不清现象，具有一定的遏制作用。

(二)“官邸制”能够有效防止资源浪费和国有资产流失

有一个案例显示，某省一个有29套省级干部住房的大院，其中在任省级干部住房占28%，调离干部家属住房占7%，离退休干部家属占59%，还有两套空着，而且经常出现每新来一任官员，就要搞一个大院的情况，这就造成了资源的严重浪费。同时，官员的住房可以在市场上进行买卖，即官员从国家手中以低价买入房产，当市场价格上涨后再卖出，其收益就成为个人资产，而这其中就是国有资产的流失。推行官邸制就是明确了官员的住所为国家所有，官员在任期内只有居住权和使用权，而没有所有权，不能随意变更和出售。

(三)“官邸制”有利于加强社会监督

这一制度的形成，使得“官邸”一律由国家统一建造、购买或租赁，并按照严格的制度，配置设施和修缮，官邸的内部设施配置和维修，国家建立统一制度，予以规范，这样能够避免部分官员以权谋私从中或者为他人谋取利益。领导干部配备了“官邸”，可以将领导干部的房产摆在阳光之下，让广大民众能更清楚地对领导干部进行监督，将领导干部的职务用房晒在阳光下，也是向“将领导干部生活用房晒在阳光下”和官员财产申报公开所迈出的第一步。

(四)“官邸制”是与国际权力监督运行机制相接轨的具体体现

许多国家目前多采用的官员住房制度，一定级别官员的官邸和私邸是严格区别的，私邸是官员跟老百姓一样在市场上购买的私人财产，官邸只能在任职期间居住，个人没有产权。美国对民选的联邦、州、市主要官员，如总统、副总统、州长、副州长和市长(只有相当规模的大、中城市市长)，法律规定政府应提供官邸，任职期间可享用，任职期满则应搬出。基于安全理由，总统、副总统、州长、副州长必须居住官邸，市长则可选择自愿放弃居住官邸的权利，自购居所居住。官邸的购买、日常使用和维护费均由政府预算支出，居住者则只需交纳象征性的年租金1美元。对邦、州当选议员(含参众两院)实施住房租赁津贴补贴制度，补贴的原则以“体面、舒适”为基准，具体数额由议会的金融委员会审定。德国实行“官邸制”的对象，主要是在任的高级公务员，包括总理、联邦政府各部部长。除了总理等必须进驻官邸外，各部部长则可以有一定的灵活性：可以进驻官邸，也可以自有或租用住房。所有的联邦官邸，均由联邦政府出资，根据现有财力配备相应的设备和家具、维护保养，并对维护保养做出严格规定。法国的官邸制范围比德国还要小，除政府领导人外，国家对各部部长也没有实行统一的官邸制度，而是实行了住房补贴制度。国家资助的部长公寓最大面积基准为80平方米，部长家庭中每增加一个孩子，房屋的面积可以扩大20平方米。而超标面积的住房费用必须由部长本人承担等，探索实行“官邸制”，标明发达国家的权力监督运行机制，正在进入为我所用的视线。

三、建立健全中国特色“官邸制”的思考

(一)“官邸制”实施的对象问题

官邸制并不是解决所有官员住房问题，而是为一定级别的官员提供在任期间居住的住所。实行官邸制的适用范围必须只是领导干部交流、异地任职的领导。本来就是：“铁打的营房流水的官”。真正实行官邸制的只是少数领导，领导交流、异地任职最多3～5年，当地组织上已经安排了“官邸”，已经实行了“官邸制”，没有几个有头脑的领导会在当地不住组织上已经安排好了的“官邸”，再在外面住。任职期满后主动从所住官邸搬出，这是不言而喻的。具体讲我国“官邸制”的实施对象包括党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。省-自治区-直辖市的书记、省长(自治区主席)、市长、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长。市、县(含县级市)两级的书记、市长县长、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长。异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。这个范围还没有权威出台，有待商榷。同时，在我国普遍任命制下，官员职位弹性较大，任期一两年即有变动，这也给“官邸制”操作带来了一些难度。

(二)“官邸制”的标准配备及实施问题

官邸公宅由国家统一购建，这些官邸和公宅的内部设施配置和维修，国家要建立统一制度，予以规范。同时，推进干部住房公开制度，自觉接受社会监督。没有官邸的地方可以按市场价租房或买房，国家提供租房补贴，不要以“官邸制”而开始大兴土木。如果任职期满后不担任领导职务后就不能继续享受租房补贴。从根本上讲，并没有任何法律规定国家必须为领导干部个人解决永远的住房问题，只能是为官一任一时的工作需要，对这一想法的任何坚持都是传统“官本位”思维在作怪。关于“官邸制”的实施，可自下而上地推广，县级带头的方式，因为这一级的领导最容易出现以权谋房的情况，也容易导致与百姓之间的隔膜，在县级摸索出成功的经验后，再市级、省级地逐级向上推广。在实施过程中，如何做好与现有的住房制度衔接?当前，官员一般都有私人产权的住房。如果一个官员已经有了私人的别墅，国家再给他一套公宅，老百姓会不会有意见？另一方面，一些清廉的干部，可能只有国家给他的这一套住房，那他退休后，住房如何保障？这些都是实施过程中面临的问题。

(三)“官邸制”的执行效力问题

针对“住房腐败”问题，党和政府出台的一系列廉政法律法规和制度已有所涉及。比如，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(2010)规定，领导干部不准违反规定多占住房，或者违反规定买卖经济适用房、廉租住房等保障性住房。《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》(2007)规定，严格禁止利用职务上的便利为请托人谋取利益，以明显低于市场的价格向请托人购买房屋。最高人民法院、最高人民检察院印发《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》(2007)，把这种行为认定为以交易形式收受贿赂问题。以上这些治理住房腐败问题的制度规范之所以没有收到实效，最主要的原因是缺少制度的执行力和惩治力。官邸制的实行，要加强内部监督和外部监督，保证其执行效力。在官邸建设过程中要进行决策公开和财务公开，要保证官邸地址选择、建筑规模、建设成本等内容的公开性；明确官方支付经费的比例、个人支付经费的比例、日常运营经费、维修经费等项目，要突破利益固化的樊篱，全面清理政府的豪华楼堂馆所和度假别墅，消除与民争利的不良影响；强化制度执行力，严格执行国家明文规定的官员住房标准、办公标准和补贴标准，杜绝超标准配备办公用房、超数量占用住宅等现象。清除一切不合理的既得利益，让官邸制本身成为廉洁样本。对那些曾经在多地任职、交流的领导干部多占官邸住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场租金标准加倍收取租金外，同时按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。建立和健全领导干部住房腐败的问责制度。实际上建立不动产统一登记制度，实现信息共享，才是使房产信息公开成为惩治官员住房腐败的真正利器，也许是一个更重要的功能。否则，官邸制的实行不仅不能起到遏制住房腐败的作用，而且还可能变成高级官员新的利益分赃和变相福利。

总之，“官邸制”作为一种官员的住房制度，它既是中国官员福利住房的一种传统，也是规范官员执政行为的得力举措。但是，探索实行官邸制不应该操之过急，言过其实，应该循序渐进，走一条中国特色的官邸制。