丹江水供豫步入法制化新阶段——《河南省南水北调配套工程供用水和设施保护管理办法》解读

□李乐乐（本刊记者）

丹江水供豫步入法制化新阶段
——《河南省南水北调配套工程供用水和设施保护管理办法》解读

□李乐乐（本刊记者）

核心提示

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，分为中线、东线和西线工程。为了加强南水北调工程供用水管理，充分发挥南水北调工程的经济效益、社会效益和生态效益，2014年2月16日，国务院颁布了《南水北调工程供用水管理条例》，对南水北调工程水量调度、水质保障、用水管理、工程设施管理和保护等方面的工作进行了规范。

南水北调中线干线工程全长1432 km，在河南境内全长731 km。河南省是南水北调中线工程的水源地、受水区和渠首所在地，多年平均分配河南省水量37.69亿m3。2016年9月22日，省政府第102次常务会议审议通过了《河南省南水北调配套工程供用水和设施保护管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》对河南省南水北调配套工程的管理职责分工、水量调度、用水管理、工程设施保护、法律责任等方面进行了全面规范。

关注热点一：《办法》出台的背景、过程和意义

南水北调中线工程供水配套工程规划总长约1000 km，通过39个分水口门，分别向南阳、平顶山、漯河、周口、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、濮阳、安阳等11个省辖市、36个县（市、区）的85座水厂供水，直接受益群众2000多万人。2014年12月，河南省实现了干线工程和配套工程同步建成通水，截至2016年10月底，通水范围已涵盖除周口之外的10个省辖市及邓州市、滑县2个省直管县（市），全省累计向北方供水55.80亿m3，其中省内供水20.80亿m3，约占中线工程总调水量的37%。通水以来，河南省南水北调工程整体运行平稳，但在配套管道巡线和日常管理中，也陆续发现了在供水管道上方及保护区域建房、取土、堆土等影响工程运行安全的现象，个别地方发生了市政工程施工和打井时损坏供水管道的情况。同时，在供用水管理方面，还存在责任不明确，制度不完善，措施不到位等问题，需要结合河南省配套工程特点和实际情况，针对存在的问题和隐患，对《条例》进行细化，出台相应的管理《办法》。

《办法》由相关业务主管部门起草后，经过了行业和立法专家审查咨询，征求了21个省直有关部门和单位、13个省辖市和直管县（市）人民政府的意见，进行了立法调研，并在省政府法制办网站上公开征求社会意见。对反馈的意见和建议，相关部门进行了认真梳理与研究，采纳了其中合理可行的意见和建议。2016年9月22日，省政府第102次常务会议审议通过了《办法》，以河南省人民政府令第176号颁布，自2016年12月1日起施行。

《办法》的出台，一是为河南省南水北调工程的安全、高效运行，提供了强大的法律依据和制度保障；二是对加强河南省南水北调配套工程管理，推进现代调水管理体系建设奠定了基础；三是在《南水北调工程供用水管理条例》（以下简称《条例》）的基础上，进一步强调统筹兼顾，实现南水北调水、当地地表水、地下水等水资源的优化配置。《办法》的出台，对保障工程供水安全，改善区域生态环境，促进河南省经济和社会可持续发展具有十分重要的意义。

关注热点二：《办法》的主要内容

《办法》共6章38条：第一章总则（共6条），阐明《办法》的必要性、适用范围，及各部门职能、责任、分工。第二章水量调度（共10条），明确了年度用水计划建议、月水量调度方案、两部制水价、供水合同管理、水量转让、应急调度等制度。第三章用水管理（共7条），明确了河南省南水北调工程水质保护、水资源配置、地下水压采等原则规定。第四章工程设施保护（共10条），对在工程管理范围和保护范围相关活动和行为进行了规范。第五章法律责任（共4条），明确了违反《办法》的法律后果。第六章附则（1条），明确了《办法》的生效时间。总体上，《办法》紧密结合河南省配套工程实际，强化了政府主体责任，明确了相关部门、管理机构和运行单位职责，规范了水量调度程序，强调了水质保护、地下水压采、统筹兼顾的用水管理原则，规定了工程设施保护范围和要求，从而彰显了这部地方性法规的权威性、科学性、针对性和可操作性。

关注热点三：《办法》的亮点

（一）《办法》是对《条例》的细化和落实。该《办法》是在国务院颁布的《南水北调工程供用水管理条例》基础上，结合河南省配套工程实际制定的，既是对国务院《南水北调工程供用水管理条例》的细化和落实，又符合河南省经济社会发展对保障供水安全和水质安全的客观需要。为我河南南水北调工程的水量调度、用水管理、工程设施保护等提供了有力支撑。

（二）强化了南水北调工作的政府责任。《办法》第四条规定：省水行政主管部门负责南水北调配套工程的水量调度、运行管理工作，并对南水北调配套工程供用水和设施保护工作进行监督、指导。省环境保护行政主管部门负责南水北调配套工程的水污染防治工作。省人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责南水北调配套工程供用水和设施保护管理的有关工作。《办法》第五条规定：南水北调配套工程沿线区域、受水区县级以上人民政府具体负责本行政区域内南水北调配套工程供用水及设施保护管理的有关工作。《办法》在后面的章节中对政府在水量调度、用水管理、工程设施保护等方面的责任进行了详细规定。特别是《办法》第三十五条规定，有关人民政府以及水利、环境保护等相关部门及其工作人员违反本办法规定，由主管机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的，依法追究其刑事责任。

（三）规范了配套工程水量调度管理体系。水量调度是配套工程供用水的前提和保障，为了保证水量调度的顺利进行，《办法》进一步明确了河南省南水北调工程水量调度的制度体系。一是明确了年度用水计划建议编制程序与执行制度。《办法》第八条、第十条规定了年度水量调度计划建议编制上报、分解执行程序。二是明确了月水量调度方案制度。《办法》第十一条规定由配套工程管理单位根据年度水量调度计划制定月水量调度方案。三是实行两部制水价。《办法》第十二条规定了河南省南水北调配套工程供用水水价组成及水费用途。四是实行供水合同管理制度。《办法》第十三条规定供水合同由受水区省辖市人民政府授权的部门或单位与配套工程管理单位签订供水合同，供水合同中约定供水量、供水水质、交水断面、交水方式、水价、水费缴纳主体、时间和方式、违约责任等。五是水量转让交易。《办法》第十四条明确水量调度年度内受水区用水需求出现重大变化，需要转让年度水量调度计划分配水量的，可实行年度水量转让。六是应急调度制度。《办法》第十五条、第十六条规定，省市有关部门应编制南水北调配套工程水量调度应急预案和制定相应的应急预案，明确应急管理工作的组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及恢复与重建措施等内容。

（四）明确了配套工程管理和保护范围的划定原则及保护措施。为确保工程安全，《办法》第四章对在工程管理范围和保护范围内的相关活动及行为边界进行了规范。首先，实行严格的工程保护制度。明确了配套工程管理范围与保护范围的划定权限、划定原则和划定标准，并对禁止行为和法律责任作出了具体规定；其次，实行安全生产责任制度。要求工程管理单位加强工程巡查、质量监测和维修养护；第三，实行工程设施建设方案征求意见制度。工程管理和保护范围内，拟建桥梁、公路等工程设施在报请审批、核准时，审批、核准单位应当征求南水北调工程管理单位对拟建工程设施建设方案的意见。

关注热点四：《办法》对责任主体明确了哪些责任

《办法》界定了河南省各有关管理部门的责权划分。一是明确了部门之间的职责。省水行政主管部门负责河南省配套南水北调工程的水量调度、运行管理工作，并对南水北调配套工程供用水和设施保护工作进行监督、指导；省环境保护行政主管部门负责南水北调配套工程的水污染防治工作，省人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责南水北调配套工程供用水和设施保护管理的有关工作。二是明确了省辖市、直管县（市）等地方政府在配套工程供用水及设施保护管理等方面的职责，规定对县级以上地方人民政府水质保障工作进行考核评价。三是界定了工程管理单位的职责。由南水北调配套工程管理单位具体负责南水北调配套工程的运行、设施保护以及与中线工程管理单位的对接工作，并就水行政主管部门委托配套工程管理单位执法问题进行了规定。

《办法》第二条明确了适用范围，即本省行政区域内南水北调配套工程的水量调度、用水管理和工程设施保护等方面事宜，适用本办法。

《办法》第三条明确了南水北调配套工程供用水和设施保护管理应当坚持统筹兼顾、科学调度、权责明晰、严格保护的原则，确保调度合理、水质合格、用水节约、设施安全。

关注热点五：《办法》对责任追究的规定

《办法》一至四章明确了配套工程水量调度、用水管理、工程设施保护中各方职责，并明确了强制行为和违法禁止行为。在《办法》第五章法律责任中，明确了违反《办法》的各类违法行为的法律后果，并和《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《河南省水利工程管理条例》等法律、法规有机衔接，《办法》规定：违反本办法有关规定的行为，其他法律、法规已有法律责任规定的，从其规定。《办法》第三十五条、三十六条分别规定了有关人民政府以及水利、环境保护和工程管理单位等相关部门及其工作人员各种违法情形，以及相应的行政、刑事责任，根据情节轻重对其进行行政和纪律处分，情节严重的，要依法追究刑事责任。《办法》第三十七条规定破坏工程设施、影响工程安全运行的各种违法行为及相应的法律后果。《办法》为配套工程管理与保护提供了充分的法律保障，我们一定要认真贯彻执行《办法》，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保配套工程运行安全、水质安全，充分发挥我省南水北调配套工程的经济效益、社会效益和生态效益。

关注热点六：如何依法落实《办法》

《办法》是河南省专门规范南水北调配套工程供用水和设施保护管理的省政府规章，明确了配套工程的管理主体和职责，规范了水量调度、用水管理和工程设施保护，规定了明确的保障措施，为河南省南水北调工程运行管理、供用水管理和依法保护南水北调工程设施安全提供了强有力的法律支撑。《办法》的颁布施行，是强化跨流域重大水资源配置工程管理的一件大事，是确保河南省南水北调配套工程安全运行和效益发挥的重要举措，具有里程碑意义。

各级各有关部门要切实履行《办法》所赋予的职责，严格依法行政，完善执法责任制，加大执法力度，依法查处破坏配套工程设施的违法行为，保证《办法》各项规定落实到位，确保工程设施安全运行。

一是明确执法权限。按照《办法》规定，受水区有关水行政主管部门是河南省南水北调配套工程管理保护行政执法活动的执法主体，南水北调配套工程管理单位可以接受水行政主管部门的委托开展配套工程管理的有关行政执法工作。省水利厅已与省南水北调办签署行政执法委托书，明确将河南省南水北调配套工程水行政执法职权委托省南水北调办行使。受水区各省辖市、省直管县（市）水利（水务）局要结合实际，及时与当地南水北调办办理执法委托手续，明确执法范围、权限等事项。

二是建立执法队伍。按照专职为主、兼职为辅的原则，省南水北调办建立省级南水北调执法队伍，在水政监察总队的指导下，开展执法工作。各省辖市、省直管县（市）水利（水务）局和南水北调办要加强协调，成立市级南水北调执法队伍，确定专兼职执法人员，优先选择法律、水利工程等方面的人才，建立一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、敢于负责的执法队伍。有关县（市区）可参照省市的做法，成立县级执法队伍，构建省市县三级执法体系。各省辖市、直管县（市）水利（务）局要给予大力支持，充分发挥水政监察队伍的作用，将配套工程管理纳入水政监察队伍执法范围。

三是严格依法行政。要落实执法责任，做到有法必依，执法必严，违法必究。要严格执法程序，规范执法行为，对毁坏工程设施的行为要依法严肃处理。各省辖市、直管县（市）南水北调办要加强工程巡查，及时发现和制止影响工程安全和供水安全的行为。一般违法行为，由市县南水北调执法队伍进行执法或与水政监察部门联合执法；重大违法行为或跨区域的违法行为，省辖市、直管县（市）南水北调执法机构报省南水北调办，由省南水北调执法队伍进行执法；特别重大的违法行为，由省水政监察总队利用联动机制，进行多部门联合执法。

四是建立规章制度。加强南水北调配套工程水行政执法人员资格管理，严格执法程序和执法人员持证上岗制度。要建立完善各项规章制度，落实岗位责任制，明确工作职责、工作程序和具体内容，用制度规范南水北调执法工作。

关注热点七：水源地和总干渠水质保护工作

南水北调工程以受水区城市居民饮用水为主要供水目标，水质是决定南水北调工程成败的关键。通过连续8年的不懈努力，我省水源区的水质达标率由不到50%提高到90%以上，水质持续向好。在全国水污染形势日益严峻的背景下，河南省南水北调工程的水质保护工作取得了来之不易的良好成效。在《河南省南水北调配套工程供用水和设施保护管理办法》（以下简称《办法》）第三章，我们就水质保护和受水区限制地下水开采等方面工作做了专章共7条较为全面的规定。

丹江口水库水质保护的原则是：

一是预防为主，保护优先。首先防止社会经济发展产生新的水土流失和新污染源。从预防产生新的污染入手，强化区域生态建设，实现丹江口水库水质持续稳定达标。

二是水质、水量并重，点源、面源同控。建立水源地水环境保护体系，将丹江口入库水质指标作为衡量水源地水质保护工作成效优劣的依据，实现水资源与水环境的综合管控。加强水土资源的集约利用，增加林草植被覆盖面积，增强水源涵养能力；建设环库生态隔离带，发展生态农业，提高绿色产业比重，改善农村人居环境，减少工业点源和农业面源污染，确保水源水质持续优良。

三是统筹协调，突出重点。丹江口库区及上游地区大多为国家级和省级贫困县，经济发展的要求十分迫切。各地紧紧围绕生态文明建设目标，从南水北调中线工程的水源保护大局出发，实行水质保护流域治理与区域治理同步，上中游治理与库区治理同步，标本兼治，突出重点，集中投资，优先抓好直接影响水质的重点污染区和水土流失区综合治理项目，实现区域水质状况的持续向好。

四是立足近期，着眼长远。围绕预防、预警、应急三大环节，严格落实风险评估、隐患排查、事故预警和应急处置工作机制，以水污染综合防治和突发环境事件应急处置为重点，努力筑牢丹江口库区水环境安全防控体系。

具体措施有：一是积极推进《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十三五”规划》编制和落实工作；二是加强工业点源污染治理，水源地严禁新建造纸、化工、制药、酿造、电镀等重污染企业，严禁无序开采各种矿产资源和破坏生态环境行为，严禁在库区周围新建旅游度假村、宾馆饭店等项目；三是控制面源污染，积极发展生态农业，大力引导库区广大群众科学施肥施药，提倡生物防治，推行无公害生产，减少农药、化肥等有害物质对水质的污染；四是加大水源地水土流失治理力度；五是深入开展环保执法检查。

总干渠水质保护的原则是：

一是以人为本，安全第一，预防为主。保证供水质量，对确保沿线及受水区居民的饮用水安全意义重大；通过建立和巩固“政府统一领导、部门依法监管、群众参与监督、全社会广泛支持”的工作格局，始终将水质安全放在第一位，立足于预防，开展好治理。

二是整体发展与局部发展相协调。正确处理局部与整体的关系。兼顾受水区、工程沿线、调水区的经济效益、社会效益和生态效益，立足全局，惠及各方。牢固树立大局意识，坚持“全线一盘棋”，统一思想，密切配合，自觉从大局出发，保证中线干线输水安全。

三是分区分段，重点突出。针对河南省境内总干渠排水方式、沿线不同地貌、水文、地质、水环境等条件，分区段划分，突出重点。

具体措施有：一是严格执行《南水北调中线一期工程总干渠（河南段）两侧水源保护区划定方案》，严把审批环节；二是加强总干渠沿线生态带建设；三是开展总干渠沿线水污染风险点整治工作。