农民土地财产权利的确立及其意义

王江一

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)



农民土地财产权利的确立及其意义

王江一

(中国政法大学民商经济法学院，北京100088)

摘要:从私权层面财产权利的角度分析中国农村改革从“生产责任制度”演进为“土地产权制度”的路径，由此揭示了中国农村改革的一个重要特征:改革过程中确立的土地财产权利归属于农民个人而不是村集体经济组织，农民的土地财产权利成为构建农村农业新型经营主体的产权基础，提出了虚化农村集体经济组织和夯实农民土地财产权利政策基础的建议。

关键词:生产责任制;承包经营权;土地财产权利

中国农村改革问题一直是学术界研究的焦点，不少法学家、经济学家以及政府官员都对这一问题表现出了极高的关注度。要想解决农村的发展问题，就必须解决土地的问题。本文试图通过梳理不同历史时期农村改革的路径以探析农民土地财产权利的演变过程，明晰这一概念的历史演变对于建立农村土地改革的逻辑框架具有重要意义，能够保证改革路径的持续性、进步性，以及现实性。

一、第一阶段:农民土地财产权利失去

作为双层经营体制中的农村集体经济组织在农村土地改革中一直扮演着重要的角色，农民手中的土地财产权利与村集体的变革息息相关。在后人民公社化时代语境下，农村集体经济组织这一名词第一次出现。1999年的宪法修正案将这一概念最终明确为:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这一界定，确立了农村集体经济组织在中国农村经济结构中的基础性地位［1］。关于农村集体经济组织的概念，学术界历来有不同的看法。现阶段的中国农村集体经济组织应是以行政村(或自然村)为区域范围，以村民身份者为组织成员，以土地集体所有为基础的具有行政职能的经济组织，故称其为村集体经济组织。新中国成立后，中国农村集体经济组织经历了三个历史时期，即农业生产合作社时期、人民公社时期和现阶段的村集体经济组织时期。

(一)农业生产合作社时期

在“初级合作社”阶段，土地所有权仍归农民私有，合作社集体只享有土地使用权;在“高级合作社”阶段，土地所有权归集体所有，但这种集体所有，具有“按份共有”的法律属性，产权清晰、可分割，社员有退社的自由。《高级农业生产合作社示范章程》第11条规定:“社员退社的时候，可以带走他入社的土地或者同等数量和质量的土地，可以抽回他所缴纳的股份基金和他的投资。”

(二)人民公社时期

《农村人民公社工作条例修正草案》规定“农村人民公社是政社合一的组织”。1958年人民公社体制建立以后，农民“按份共有”的财产转变为集体所有制的“集体公有”，农民失去了原来私有土地的财产权利。1962年人民公社的“集体公有”明确为“三级所有，队为基础”的制度，即以生产队集体所有为基础的三级集体所有制，这种集体所有制经济制度一直延续到1978年改革以前。

(三)村集体经济组织时期

1978年以后，中国农村开始推行家庭联产承包为主的农业生产责任制。中央1983、1984年1号文件要求农村要按照“政社分离”的原则进行改革，将人民公社改组成乡人民政府。到1985年，相关政权机构如乡政府、村委会、村民小组均已建立，但相应的集体经济组织或企业机构却未建立［2］。在土地所有权层面，与人民公社体制相比没有发生本质的变化，唯一的变化是土地由生产大队或生产队所有变为由行政村或自然村集体所有。但村集体经济组织缺乏明确的法律组织形式，行使集体经济权利的是农村基层行政组织，即村民委员会。

劳动群众集体所有制下的农村土地的“集体所有”自1958年人民公社体制建立开始，经1962年《农村人民公社工作条例修正草案》进行规范，到1982年宪法作了法律确认。“集体所有”在法律上应当如何界定?多年以来，中国民法学界提出了种种学说，从“共有”到“农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有单独所有权，到“总有”(传统、新型或者两者的混合)，再到“合有”等［3］。这些热闹纷呈的学术争鸣也许对于政治学、经济学是有意义的，但对于私权上的财产权利的界定并无意义。“集体所有”的权属关系是法定不可改变的，是不可交易的，其政治属性更强。“集体所有”不是私权上的所有权，不具有私权上的各项财产权利。在实行土地承包经营权制度之前，农民作为农村集体经济组织的成员，以集体的名义享有土地所有权，却不具有私权上的各项土地财产权利。

二、第二阶段:农民土地财产权利确立

中国农村土地改革的基本思路是实现土地所有权和使用权的分离，不拥有土地所有权的农民被赋予了“长期而有保障的土地使用权”，即以“土地承包经营权”的形式确立了农民充分的土地财产权利。中国农村改革过程中确立的土地财产权利归属于农民个人而不是村集体经济组织，这是中国农村改革的一个重要特征，是深刻理解中国农村改革的一把钥匙。

(一)农村4种土地制度模式

中国土地制度的构成要素有4个，即土地所有权与土地使用权和农村集体经济组织与农民个人(农户)。4个构成要素进行组合产生了4种土地制度模式。

1.农村集体经济组织+土地所有权

这种组合就是目前的农村土地集体所有制。如前已述，它不具有私权上的财产权利属性。

2.农村集体经济组织+土地使用权

这是目前农村集体建设用地的土地制度。农村集体建设用地除了一部分由“集体”占有使用外，大部分由各类企业组织占有使用。我国大量的乡镇企业正是建立在这一土地制度的基础之上的。

《土地管理法》第11条和第60条对于农村集体建设用地的使用权已给予确认。但由于农村集体建设用地使用权尚缺乏具体的操作性法规，其土地使用权未能真正从所有权中分离出来，土地使用权仍由农村集体经济组织享有。因此，各类企业虽然占有使用农村集体建设用地，但没有使用权，不享有土地财产权利。

3.农民个人(农户) +土地所有权

这是土地私有化制度。鉴于我国宪法明确规定农村的土地属于集体所有，土地私有化制度目前没有可行性。

4.农民个人(农户) +土地使用权

这就是目前以家庭承包为基础的农村土地承包经营制度和农民宅基地的土地制度。中国农村改革的主线就是建立这一土地制度，确立私权上的农民土地财产权利。

(二)从“生产责任制”到“承包经营权”的演进

从家庭联产承包责任制到土地承包经营权是具有革命性的制度演进过程。承包期限从“当年或几年不变”到“十五年”“三十年”，再到“长久不变”;承包土地从按照村民身份必要调整到“增人不增地、减人不减地”，再到“不得收回、调整承包地”;土地流转从禁止到允许，再到抵押、担保权能的完善。农村土地承包经营制度已经从最初的一种责任制度逐步演进为一种产权制度，成为构建新型农业经营主体，实现农业产业化、规模化经营的一项最基础最重要的制度创新。

1.作为“生产责任制”的联产承包制

1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件《全国农村工作会议纪要》(中发〔1982〕1号)正式出台，明确指出包产到户、包干到户这是社会主义集体经济的生产责任制。《全国农村工作会议纪要》指出:“目前实行的各种责任制，包括小段包工、定额计酬、联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废。”

此后，家庭联产承包责任制得到不断的稳固和完善，农民发展生产和各种经营的积极性、创造性得以充分释放，广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕的道路。这一成就的取得充分诠释了制度创新的巨大作用。但联产承包制还只是一种责任制度，不是产权制度。

2.作为“土地产权制度”的土地承包经营权

2003年开始实施的《农村土地承包法》是一个标志性事件，农民的土地承包经营权以法律的形式予以确认。《农村土地承包法》明确规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年”。“承包期内，发包方不得收回、调整承包地。”“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对土地承包经营权的各项财产权利又做了进一步的扩充完善:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出了土地确权的具体意见:“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权;实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转;用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。”至此，在法律和政策层面已经赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

三、农民土地财产权利确立的现实意义

《国家新型城镇化规划( 2014－2020年)》指出:“城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。”2011年，我国城镇人口有史以来首次超过了总人口的一半。居住在城镇的中国人的数量增至6.91亿，城镇化比例超过了51%。城镇化背后的首要推动力是经济，是工业化，没有什么能够放慢人口从农村向城市大规模流动的步伐。因此，当农民固化在农村，主要依靠耕种土地解决温饱的时候，土地流转恐怕是不可能的。随着工业化和城镇化的加速推进，农民成了“农民工”，“农民工”成了市民，这时农民需要的不仅仅是耕种土地的权利，更需要土地流转的各项财产权利。工业化和城镇化为农民土地承包经营权各项财产权利的充分实现创造了社会条件。农民土地财产权利的确立将给中国农村农业经营体制带来深刻的变化。

(一)“双层经营体制”已名存实亡

农村集体经济组织实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，是我国《宪法》《物权法》《农村土地承包法》确立的农村集体经济组织的经营体制。这一“双层经营体制”赋予了农户充分的承包经营自主权，极大地调动了亿万农民的生产积极性，实现了我国农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，使广大农民的生活从温饱迈向小康。

然而，“统分结合的双层经营体制”是建立在作为“生产责任制”的“家庭承包经营”的基础之上的。随着农村土地承包经营制度从“生产责任制”逐步演进为“土地承包经营权”，获得更加充分而有保障的土地承包经营权的农户与农村集体经济组织之间的关联度呈不断弱化趋势，农户进行家庭承包经营的独立市场主体地位在不断增强，“双层经营体制”的基础已不存在。

作为人民公社体制延续的村集体经济组织的非企业属性与“市场在资源配置中起决定性作用”的市场化方向在根本上是相悖的，其统一经营功能的弱化和对农业社会化和产业化服务功能的缺失是必然的。作为具有行政职能的村集体经济组织又是一个准权力组织，既无企业的治理结构，又无正式权力组织的制度监督约束机制，只会更腐败。因此，任何关于发展壮大农村集体经济和强化农村集体经济组织功能的政策与措施都应当被反对。

(二)新型农业经营主体正在构建与发展

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央2013、2014年两个1号文件中均未提及“双层经营体制”，尤其是重点关注农业经营体制机制创新的中央2013年1号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中不但未提及“双层经营体制”，却首提“家庭农场”。中央2014年1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出:“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”“发展多种形式规模经营”，“扶持发展新型农业经营主体”。中央已经明确指出了在土地确权条件下今后农业经营体制创新的方向与内容，家庭农场、专业合作社、公司制企业等多种组织形式的新型农业经营主体正在构建与发展。

四、实现农民土地财产权利的政策建议

尽管在法律和政策层面已经赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，但要把这种土地的各项财产权利真正落到实处，仍有相关的政策制度需要调整与改进。

(一)虚化集体土地所有权和集体经济组织

如果现有的集体土地所有权和集体经济组织是不能改变的，如果其处于强势地位，那么对于土地财产权利只会是一种威胁。要把这种土地财产权利真正落到实处，就必须将集体土地所有权虚化，把所有财产性权利剥离出来;已经被虚化的集体土地所有权没有了任何权益，由谁代表集体土地所有权便不再重要，可以维持现状，继续委托村委会管理。这样，村委会作为农村集体经济组织的功能被完全虚化。

(二)取消公法治理机制的身份制度

取消公法治理机制的基于出生和户籍取得集体组织成员身份的制度，实行村民身份与集体组织成员身份分离。基于出生只能取得村民身份，不能取得集体组织成员身份。土地承包长久不变的制度安排，实际上意味着从有限期的土地制度变成无期限的土地制度［4］。中共十八届三中全会要求“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，这一要求如果也落实到位，即意味着仅凭基于出生和户籍新取得村民身份者实际上已无可能取得承包土地，也无可能享有其他集体资产权益。因此，从财产权利关系上讲，村民身份与集体组织成员身份已经分离。在完成土地与集体资产的确权以及集体经济组织被虚化后，集体经济组织成员的身份及其权利的虚化是必然的。

(三)坐实土地财产权利，量化到集体成员个人

坐实土地财产权利包括“三块地”:一是承包地，二是宅基地，三是集体建设用地。对于这“三块地”的改革基本上是在所有制锁定的情况下，从“所有权与土地财产权利分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，核心是将土地财产权利量化到集体成员个人。“土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地使用效率。”［5］

对承包地来说，就是要强化农户承包经营权，把土地集体所有权作为一个法律上的、名义上的所有权。当前应尽快解决土地确权问题，落实解决2013年中央一号文件提出的“健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”。

对于宅基地的改革，中央2014年1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》已经明确要求:“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房产权抵押、担保、转让。”坐实农民宅基地的土地财产权利有了希望。

集体建设用地的情况比较复杂，其土地使用权控制在集体经济组织的代表手中，是农村村干部腐败和损害村民利益的主要领域。这部分土地使用权如何量化到集体成员个人，是坐实土地财产权利的难点。应按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求，探寻解决途径。凡是由企业或者其他经营主体占用的集体建设用地，其土地财产权利应坐实到占地企业或其他经营主体，同时将土地财产权利股份化，以一定的标准量化到集体成员个人。凡是无法股份化的土地财产权利，均按照一定的标准全部量化到集体成员个人。

总而言之，所有土地财产权利均应从村集体经济组织手中剥离，全部量化分配到集体成员个人或经营实体中。

中国农村土地承包经营制度从“责任制度”演进为“产权制度”，赋予了农民充分的土地财产权利。农民土地财产权利的确立，意味着“双层经营体制”实际已经破产;以农民土地财产权利为产权基础的新型农业经营主体正在构建，新型农业经营体系已经呼之欲出。

参考文献:

［1］焦建.农地入市图新［J］.财经，2014( 36) :10.

［2］崔建中，宋旭超，刘家顺.农村集体经济组织公司化改造模式构建研究［J］.农村经济，2013( 5) :22-26.

［3］程雪阳.中国土地产权制度:基于宪法第10条的分析［M］//法律和社会科学:第7卷.北京:法律出版社，2010:225.

［4］程雪阳.中国土地制度的反思与变革:基于公法的视角［D］.郑州:郑州大学，2012.

［5］刘守英.土地问题回归常态要改变地方政府卖地模式［N/OL］.［2015-05-12］.http://finance.sina.com.cn/review/hgds/20140512/131719078078.shtml.

作者简介:王江一( 1991－)，女，河南郑州人，硕士研究生，研究方向为企业与公司法。

收稿日期:2015-09-20;修回日期:2015-11-10

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.01.025

中图分类号:D922.32

文献标志码:A

文章编号:1671-9476( 2016) 01-0099-04