基于SWOT分析的“公建民营”养老服务模式研究

徐 丹 张国栋

（安徽财经大学 安徽 蚌埠 233000；国家电网蚌埠供电公司 安徽 蚌埠 233000）

养老机构“公建民营”服务模式是在保证其社会公益性和福利性的前提下，引入社会资源，对公办养老机构原来的管理体制和投入机制进行改革，由社会力量负责后期的运行管理和服务，进一步提高养老资源利用效率和养老服务品质，是目前我国养老服务业发展的一个重要改革方向。自2011年养老机构“公建民营”的提法首次出现在《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》的政府文件中，到 2013年国家明确提出推行公办养老机构“公建民营”服务模式，养老机构“公建民营”模式已在全国范围内展开并获得良好开端。

近年来，随着养老机构“公建民营”模式的不断试点推广，国内学者关于养老机构“公建民营”发展问题的研究也越来越深入。闫青春[1]详细阐述了养老机构“公办民营”和“公建民营”模式之间的联系与区别，并提出力推养老机构“公办民营”和“公建民营”模式的五大举措；方浩[2]通过梳理养老机构“公建民营”模式的发展历程，总结了养老机构“公建民营”模式的基本特征，据此进一步分析了其现阶段面临的主要问题；张颖静[3]根据我国养老机构的现状分析，提出了我国养老机构“公建民营”的具体运行模式；张新华[4]根据养老机构“公建民营”模式运作方式中存在的实际问题，提出以养老文化为指针，以“公建民营”养老建设为载体的发展思路；董红亚[5]致力于研究养老机构“公建民营”机制，提出要找寻合格的社会主体，制作以服务为导向的标书，完善招标流程，确定设施使用费用，构建长效管理机制，确保养老机构“公建民营”的性质。

在养老机构“公建民营”模式的研究中，国内注重于对其实际存在问题以及运行机制的研究，缺乏系统性的理论对养老机构“公建民营”模式进行综合性、全面性的分析。因此，本研究致力于运用SWOT分析方法，对“公建民营”养老服务模式的内、外环境进行分析，为我国“公建民营”养老服务模式提供一个较为清晰的认识，并在此基础上提出组合发展战略，为“公建民营”养老服务模式更好地发展提供参考依据。

一、“公建民营”养老服务模式的必要性

随着我国老龄化进程和社会养老服务需求增速的不断加快，同时由于家庭养老模式的逐渐弱化以及社区养老模式尚未普及等原因，机构养老在我国养老服务体系中的支撑作用愈加明显。我国传统的机构养老服务模式主要是政府包办模式和民办公助模式。政府包办模式大多都是包办包管，在经济和组织运营上均依赖于政府扶持，缺乏竞争力和活力，其高耗低效的管理机制和运行体制与社会高效发展的目标相背离，已严重阻碍了其可持续发展。民办公助模式大多在获取资源方面处于弱势地位，普遍存在服务设施和服务质量低水平化的问题，容易陷入福利性和盈利性的矛盾中，受限于种种因素而难以发展壮大。

养老机构政府包办模式和民办公助模式受限于自身特点，在实际运行中很难保证高效率和高质量的兼容。然而，“公建民营”模式却可以在保证高效率的同时兼顾高质量。一方面，相比较于政府包办模式，“公建民营”模式往往通过公开招标形式引入专业管理机构和服务团队，实行专业化运营和规范化管理，提升养老机构服务效率和活力，有助于提高资源利用率和有效缓解政府养老压力；另一方面，相比较于民办公助模式，“公建民营”模式享受更多的政府扶持政策，政府的前期出资缓解了机构运营的成本压力，降低了社会力量参与养老服务的门槛。因此，新形势下，大力推进“公建民营”养老服务模式发展是我国养老服务体系建设的必然要求。

二、“公建民营”养老服务模式SWOT分析

SWOT分析被广泛应用于战略管理和竞争分析领域，同时成功地分析了民办养老模式[6]、社区养老模式[7]和“医养结合”服务模式[8]的内部环境和外部环境，并据此提出相应的战略选择指导其更好的发展。因此，本研究应用SWOT分析法探究公建民营养老服务模式的优势（strength）、劣势（weakness）、机遇（opportunity）和威胁（threat），寻找适合“公建民营”养老服务模式健康持续发展的方法。

（一）“公建民营”养老服务模式的内部优势分析

1.运营效率的提高和运营风险的降低

一方面，“公建民营”养老服务模式中养老机构的后期运营和服务均由中标的社会服务团体、民间组织、企业或个人承担，使政府从繁杂的事物中脱身，并由“划桨者”转变为“掌舵者”。专业管理团队和市场机制的引入改变了传统公办养老机构运营效率低下的局面，弥补了公办养老机构养老资源不能高效利用的缺陷；另一方面，养老事业的前期投入大，回报周期长，而“公建民营”养老服务模式由政府购买服务，对社会力量积极参与到养老服务建设具有较高的吸引力。同时，这一模式解决了“民营者”资金不足等问题，降低其运营风险并解决其后顾之忧。

2.市场竞争机制的优势

“公建民营”养老服务模式为公办养老机构引入私有资本的同时，将市场机制和竞争机制也运用到养老服务的供给过程中，为我国养老事业发展注入活力。“公建民营”养老服务模式的后期运营和管理均由社会力量自主经营、自负盈亏，为了在竞争中生存，其必须不断加强管理，改善服务质量和服务设施。完善的市场竞争机制以及政府监管职能的履行，促使社会力量之间展开良性竞争，优胜劣汰，从而激活养老产业的发展活力。

3.社会力量参与要求高

“公建民营”模式养老机构在选择社会运营主体时严格按照国家招标投标法、政府采购法的规定进行公开招投标，对其资格方面、资金方面等有诸多限制，最后由专家从应标单位中择优选择具有相应资质的社会力量。政府通过招投标形式对社会力量进入“公建民营”养老服务供给中进行严格控制，有利于集中社会优质力量发展我国养老事业，进一步降低承包运营风险，有助于扩大床位规模，提升养老服务质量和水平。

（二）“公建民营”养老服务模式的内部劣势分析

1.公益性与盈利性的矛盾

养老机构“公建民营”模式实质上是实现产权和经营权的分离，其本质上仍是“公有民营”并保持其原有的社会公益性，要求其应该首先为三无老人、五保老人和高龄失能老人等弱势老人兜底。但是，由于缺少法律法规的强制约束和评估标准的规范操作程序，以及政府资源配置的不足或缺失等原因，“公建民营”模式养老机构在实际运营过程中容易运用市场法则和市场定位，出现了一种与社会福利和社会公益法则相悖行的现象，偏离政府兴建养老机构的初衷。因此，如何保持“公建民营”模式养老机构在公益性与盈利之间的平衡，成为养老机构实施“公建民营”重点需要解决的问题。

2.养老机构的转制缺乏经验

相比较于国外发达国家以及我国的香港、台湾地区，大陆地区实行公建民营养老服务模式起步较晚。自2013年，我国北京、广东、山东、江苏、浙江等地区诸多新建养老机构已开始积极实践“公建民营”模式，但尚且处于积极探索阶段，未形成体系性的可推广的养老经验。各地养老机构在改革探索中仍存在法律不明、产权不清等关键问题，发展速度较为缓慢并且市场占有率不高。因此，养老机构的“公建民营模式在全国范围内的推广还面临着诸多挑战和阻碍。

（三）“公建民营”养老服务的外部机遇分析

1.养老服务需求的增加

根据国家统计局数据显示：截止2015年年末，我国60周岁及以上人口数已达到2.22亿，占总人口比重的16.1%，其中65周岁及以上人口数为1.44亿人。我国已呈现出老龄化速度快、老年人口基数大、未富先老等特点。同时，老年人口的内部结构也发生了巨大变化，其中空巢老人、慢性病老人、失能老人以及高龄老人的数量逐年增长。更严重的是，据预测到本世纪中叶，中国60岁以上和65岁以上老年人口占总人口的比例将分别达到28%和21%[9]。我国人口老龄化程度的不断加深所引起的与日俱增的养老服务需求，为“公建民营”模式养老机构提供了广大的市场空间和发展的可能。

2.养老观念和消费观念的转变

老年人是否选择入住养老机构，一方面取决于自身的入住意愿和支付能力等内在因素，另一方面取决于养老机构的服务质量等外在因素。随着我国传统家庭养老观念和消费观念的不断转变，以及子女因工作和生活压力无暇照顾老人等原因，老年人开始逐步接受机构养老服务。国家养老金、医疗保险等社会福利措施的不断完善，在一定程度上也解决了老年人购买养老服务支付能力不足的困境，减轻了老年人的医疗服务支出。同时，“公建民营”模式养老机构由于受到政府的宏观监管保障了其较高水平的养老服务质量，进一步提高了老年人入住“公建民营”模式养老机构的入住意愿。老年人养老观念和消费观念的转变将其客观养老服务需求转换成有效养老服务需求。

3.国家的政策扶持

2013年9月，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》指出，充分发挥社会力量的主体作用，有条件的地方可以开展公办养老机构改制试点。同年 12月，《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》明确提出公办养老机构改革试点的任务和条件，积极推进“公建民营”养老机构试点工作，探索提供经营性服务的公办养老机构改制。随后，各地区纷纷出台相关实施意见，进一步明确养老机构“公建民营”模式的改革方向，快速推进试点工作，提供相应的资金补贴和政策扶持。2014年9月，《关于做好政府购买养老服务工作的通知》明确了积极开展政府购买养老服务工作，落实政府的工作责任。国家已明确新建公办养老机构实行“公建民营”的发展方向，并制定各项优惠政策鼓励、引导和支持社会力量的参与，“公建民营”养老服务模式面临着极佳的发展契机。

（四）“公建民营”养老服务的外部威胁分析

1.其他养老服务模式的市场分割

一方面，因为家庭养老独有的归属感、亲情感和安全感，家庭养老仍是我国现阶段最主要的养老服务模式。同时，家庭养老对社区已有的公共资源的整合利用以及家政服务业的进入，社区居家养老模式也开始逐步发展起来；另一方面，部分公办养老机构和民办养老机构的不断发展壮大，形成规模化和高质量化，抢占“公建民营”模式养老机构的市场份额，是其经营过程中不可忽视的对手；此外，金融养老、以房养老、医养结合等形式多样的新型养老服务模式也在一定程度上对“公建民营”模式养老机构形成冲击。

2.行业标准和规范的缺乏

我国公办养老机构改制处于前期探索阶段，尚未形成一套完整的标准与规范体系。一方面，政府购买养老服务制度尚不完善，政府在推动养老服务社会化改革进程中没有依循的标准规范，容易陷入将养老机构民营化变成政府“甩包袱”式改革的误区，将改革成本转嫁给老人和社会；另一方面，政府监管和监督没有依据，养老机构“公建民营”过程中容易出现公平性差、服务对象出现偏差、可操作性差等一系列问题。同时，招标等各个环节容易滋生政府寻租等腐败现象。

三、“公建民营”养老服务的发展战略选择

综上可知，现阶段我国“公建民营”养老服务发展模式既具有内部优势和外部机遇，同时又面临着内部困境和外部挑战。因此，根据“公建民营”养老服务模式的内、外部环境因素，综合分析“公建民营”养老服务模式优势、劣势、机遇和威胁，构建如表1所示的SWOT组合战略矩阵，充分发挥“公建民营”养老服务模式自身的优势，克服内部劣势，把握发展机遇，规避不利威胁，从而促进“公建民营”养老服务模式的健康持续发展。

表1 SWOT组合战略矩阵

（一）提高养老服务专业水平和服务质量（S—O组合战略）

政府部门应该充分发挥宏观管理和检查监督的行政职能，从开始阶段严格控制社会力量的准入资质，整合优质资源进入养老服务事业，在后期具体运营阶段积极履行质量监管职能，实施定期绩效考核制度，为公建民营养老机构把握正确发展方向，促使其积极提高养老服务专业水平和服务质量；“公建民营”模式养老机构也应该积极引入“医养结合”等模式，切实为老年人的入住体验和身体健康考虑，满足老年人养老服务多样性需求；同时，政府部门和社会力量应注重科学养老和文化养老的新时代养老观念，携手打造“公建民营”养老模式服务品牌。

（二）明确机构定位和服务对象（W—O组合战略）

在“公建民营”模式养老机构的实际运营和管理期间，民营管理者为了自身实力的提高和养老事业的扩张，往往容易陷入公益性和盈利性的两难困境中，甚至偏离“公建民营”模式养老机构的本质。因此，各地区在“公建民营”模式养老机构试点工作中，首先应该明确“公建民营”模式养老机构社会公益性的功能定位，其首要服务对象应该是三无老人、五保老人和高龄失能老人等弱势老人，其目的是为老年人提供优质养老服务，进一步补充和完善我国养老服务体系建设；其次，政府部门应该积极帮助机构解决其实际运作中的难题，根据绩效考核结果适当调整政策扶持补贴力度，切实调动社会力量致力于公益事业的积极性。

（三）创新“公建民营”养老服务模式体制机制（S—T组合战略）

“公建民营”养老服务模式应充分利用自身优势，规避其他养老服务模式的威胁。首先，政府部门应该积极制定相关政策措施，探索与“公建民营”养老服务模式相适应的管理体制，吸引多层次、多领域的公益性社会力量进入“公建民营”养老服务建设中，开展多形式的养老服务专业人才培训活动，为献身于养老事业的人才提供保障性的社会福利待遇，增强“公建民营”养老服务模式发展的内生动力。其次，社会力量在实践中也应不断汲取优秀发展理念和先进管理模式的经验，积极创新体制机制，最终形成适合自身的发展模式。

（四）制定相关法律法规，规范市场环境（W—T组合战略）

我国“公建民营”养老服务模式起步较晚，制定相配套法律法规和养老服务标准规范的经验不足，因此可通过消化吸收再引进国外先进经验以及相对成熟的标准规范，逐步形成适合我国“公建民营”养老服务模式发展特色的指导文件，规范和稳定市场环境。完善前期社会力量引入机制体制，包括社会主体资格评估、遴选方式、标书和招标程序、责任明确、明确服务性质和服务对象等；完善关于机构实际运作中的制度管理、医疗服务、卫生安全和建筑设计等各个方面的养老服务标准；完善养老服务政策，为政府部门的监督提供明确的范本，对于后期民营过程中的价格审核、风险防范、绩效评定和退出等确定明确的评估机制。

总之，“公建民营”养老服务模式在具体推进过程中要发挥优势，弥补劣势，把握机遇，规避威胁，逐步形成覆盖全国范围内、高水准的政府和社会力量合作的“公建民营”养老服务模式。