农民工市民化的困境与路径选择

罗先智

(黎明职业大学 经济管理学院，福建 泉州 362000)



农民工市民化的困境与路径选择

罗先智

(黎明职业大学 经济管理学院，福建 泉州 362000)

三十多年来，农民工为我国城市的建设与发展作出了重要贡献，可是他们的生活现状堪忧，解决这种状况的根本出路在于农民工市民化。然而，农民工市民化遭遇到各种制度排斥与现实约束，因此，需要充分发挥政府的主导作用，精心进行顶层设计，建立健全与农民工市民化相关的制度机制，在各级政府、市场与社会之间形成合力，以共同推进农民工市民化。

农民工市民化；转化困境；政府职责；路径选择

农民工已经成为我国现代化建设中不可或缺的重要力量。由于其身份是农民，且主要在城镇从事第二、三产业劳动，故有“农民工”这一特殊的称谓。近些年来，传统的城乡二元结构不但没有有效解决，而且还在市民、农民当中出现了“农民工”这一新型群体。由于农民工市民化涉及面广、情况复杂、难度极大，它不仅涉及几亿农村人口生产生活方式的转变，而且关系到“三农”问题、城镇化，乃至整个现代化的健康发展，关系到改革发展稳定大局。因此，深入分析农民工市民化的困境，厘清政府责任，特别是在当前全面建成小康社会进程中，在城镇化背景下探索农民工市民化的可行路径意义重大。

一、当前中国农民工生活现状与出路

据调查，我国在城镇就业的农民工数量从改革开放之初(自1983年才有粗略统计数据)约200万人增加到2014年的27 395万人，31年间增长了137倍。这是一个令人尊重与同情的巨大群体。在这近3亿打工者中，有14 400万人从事制造业、建筑业，我们日常生活当中使用的大量商品是农民工生产制造的，我们行走的铁路公路上留下了农民工忙碌的身影，我们居住的高楼大厦凝聚着农民工的辛勤与汗水，在家政市场上有2 000万人照顾着他们雇主的家庭、孩子和老人，却顾不上自己的家庭、孩子和老人。这是一个付出了巨大代价的群体：全国农村留守儿童6 102.55万，全国农村流动儿童达3 600万，在农村，“留守儿童”见不到父母，在城市，“流动儿童”享受不到公平的教育权利；他们在城市的居住条件极差，却每天没日没夜地操劳着；他们工作极不稳定，而且很多人没有社会保障；他们在城市生活，但是在城市买不起房子；当问及他们“为什么打工”，多数人的回答是“为了养家糊口”，他们没有想到也无法维护自身谋生和发展的最基本的权益[1]。当他们在城市待不下去时，首先想到的是回到农村。特别值得忧虑的是，这个群体中有相当比重的“新生代农民工”，虽然文化水平较高，但职业技能仍然较低。他们几乎没有从事过农业生产，基本上是离开学校就直接进城务工了，缺乏或者没有农业生产的经验和技能。如果在城市待不下去，恐怕农村也很难回去。

因为是城市的“过客”，所以碰到的困难他们可以将就和忍受，而不会去表达利益诉求、争取现实的权利。诸如居住权、子女在城市义务教育权，等等。更重要的是，这样的“过客心态”让农民工群体没有任何抗争的动力和谈判的合力，只能屈从于各种势力和利益群体。而且，资本具有逐利的天然冲动，有很多企业，只把农民工当作廉价劳动力，而不考虑他们的家庭、居住、教育等社会问题，更不考虑该地区的社区发展问题。“资本是能带来剩余价值的价值”，当企业无法增殖和赢利时，资本就会选择撤离，而不会或者较少考虑企业的社会责任。农民工的“过客心态”看似是一种无奈选择，其实却正是资本霸权的胜利，它的目标永远指向最廉价的劳动力，而农民工的无奈完全符合资本的逻辑，迎合和支持了资本的扩张和逃离[2]。

迷失在城乡之间的农民工的未来与出路到底在哪里？政界、学界几乎已形成共识：那就是农民工市民化。正如国务院发展研究中心副主任韩俊所说，农民工市民化，不仅关乎内需，更关系到民生。在城市管理体制和政策上，应当转变观念，以开放和包容的胸襟，把进城农民工视作城市居民的一部分，对农民工要由排斥到容纳，由管制为主转向服务为主，改变农民工“边缘化”的社会地位，给农民工摘掉农民的帽子，逐步做到权利平等[3]。

二、我国农民工市民化面临的困境

随着经济社会的发展，越来越多的农民工将持续进入城市，特别是新生代农民工对农业生产逐渐生疏，慢慢摆脱土地束缚，对城市生活日益向往时，这种趋势更是不可逆转。但是，从各地实践来看，农民工市民化并不顺利，农民工在所务工城市落户比例不高，受到各种制度排斥，缺乏城市社会认同。究其原因，可归纳如下：

1.城乡二元户籍制度的限制

我国户籍制度始创于解放战争末期，是根据当时形势的不断变化而探索发展起来的，至1958 年，城乡二元户籍管理制度正式建立。其目的是为了应对城乡发展失衡而造成的城乡冲突，特别是农民生存状况持续恶化，当时，这一制度在促进城乡经济社会发展等方面发挥了重要作用。但是，随着中国进入新的历史时期，二元户籍制度产生的弊端迭出：特权、贫富差距、地区差距、城市差距、身份歧视、省籍歧视、就业歧视、边缘群体、弱势群体、血汗工厂、农村贫困、城市犯罪、同命不同价、打工子弟学校、高考分数线差异，基本上都与二元户籍制度有关，成为构建和谐社会的一大障碍[4]。据调查，全国14岁以下流动儿童有1980万人,农民籍儿童占1460万人，其中义务教育学龄儿童大约800多万人，一直未上学的占6.85%，失学的占2.45%[5]。很多地方的公立学校仍然向农民工子女收取借读费，小学每学期收取600～800元，初中每学期收取借读费1000元左右[6]。有的地方借读费动辄上万，甚至交钱也不能解决子女就学问题。在就业方面，没有建立健全农民工教育培训、就业宣传、咨询服务等制度，造成农民工的合法权利屡遭侵犯，许多农民工没有和企业签订劳动合同，其劳动权利得不到切实保障。在社会保障方面，城市社会保障制度在设计上考虑的对象是城镇职工，农村也根据其特点设计相应的保障制度，而农民工的社会保障制度既不能回到农村按农村社会保障模式解决，也不能按照现有城镇居民社会保障的模式解决，这种政策的不衔接，造成农民工被排除在城市公共卫生、养老保险等社会保障制度之外。在住房保障方面，农民工没有纳入城镇住房保障体系，大部分人无缘住房公积金、经济适用房和廉租房，只能寄身于简陋的城中村、城乡接合部、地下室或者集体宿舍。加上社会上对“同工不同酬、同工不同权”的现象司空见惯。这种二元户籍制度成为农民工市民化进程中难以逾越的樊篱，极大地压缩了农民工进城就业的机会，挫伤了农民工进城就业的积极性，阻滞了农村劳动力的自由流动，不能有效建立劳动力市场的竞争机制[7]。

2.农民工市民化的成本约束

农民工要实现市民化，城市、企业、个人必须共同支付巨额成本。因农民工来源地、年龄、性别、受教育程度、子女人数差别较大，故每年农民工个体所需成本各异，增加了对农民工市民化成本测算的难度。国务院发展研究中心课题组2010年对重庆、武汉、郑州和浙江省嘉兴市的市民化成本进行了调研，其中，政府负担的农民工市民化成本包括教育、医疗、养老、各种民政补助救助和社会管理(包括基础设施)等方面。估计一个农民工如果成为市民，需增加政府支出约8万元。 中国社科院发布的蓝皮书《中国城市发展报告(2012)》指出，今后20年内，中国将有2亿多农民需要转移到城镇就业和居住，再加上近年来已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来全国将有4亿～5亿农民需要实现市民化，仅解决社会保障和公共服务，农民市民化成本至少需人均10万元[8]。未来20年内，至少需要支付40万亿～50万亿元的成本[9]。建设部调研组(2006)认为每新增一个城市人口需要增加城市基础建设及住房建设的费用，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元。如果加上农民工的培训、纳入社会保障体系等投入，保守地估算也会超过10万亿元，约占2009年GDP的30%左右[10]。在短期内要承担如此巨大的经济成本，显然超出了社会的承载能力。据估计，以2011年不变价格计算，一次性将现在已经居住在城市的农民工市民化，所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出为18 091.04亿元。考虑到物价上涨、城镇化加速等因素，农民工市民化的人均成本和总成本还可能进一步拉高[11]。尽管我国城镇化发展速度很快，但总体水平和质量不高，城市基础设施比较脆弱，社会管理水平较差，二、三产业发展水平较低，尤其是第三产业，无法为农民工提供足够的就业容量与空间。对农民工个人来说，市民化成本更是难以承受，城市高企的房价成为农民工直接的最大障碍，如果农民工不能安居乐业、居家市民化进城，市民化无法想象。

3.对“政策洼地效应”的担忧

“洼地效应”是指在经济发展过程中，如同“水往低处流”一样，资本、劳动、技术等生产要素也会向交易成本低的地方集中的现象。在农民工市民化的实践中，如果不顾现实条件，降低政策门槛，大量农民工就会涌入城市，给当地政府带来难以承担的教育、交通等公共服务压力。这种“政策洼地效应”使得地方政府在推进农民工市民化问题上举棋不定、顾虑重重。西安市雁塔区曾经推出“新市民”政策，把40万农民工变为“新市民”，与老市民享有同等市民待遇。让人始料未及的是，这次被誉为“破冰尝试”的“新市民”政策产生的连锁效应，很快就让当地教育局颇感头痛。当初预计政策放开后，雁塔区新增学生可能在2000人左右，但开学后，陆续从外地转入雁塔区报到的“新市民”子女多达6000余人。对于北上广等特大城市来说，政策更是难于放开。北师大教育管理学院院长褚宏启指出：以北京为例，由于北京高校多，考上大学的几率高，如果没有户籍限制，就会有越来越多的人来北京读书，争夺教育资源，导致城市急剧膨胀。像户籍制度改革、二元经济结构调整与变动等在理论上非常好的事，会带来其他的社会问题。必须和社会其他板块的发展相互协调，不能单独看[12]。徐永光不无担心地表示，“如果北京市政府宣布公立学校对农民工子女敞开大门，北京会发生灾难，全国农民都会带孩子到北京来。所以城市政府不得不设立门槛，比如要办理很多证件，甚至一些城市要求持有房产证才可入学，也有地方要求持有独生子女证，而80%～90%的农民工家庭是没有独生子女证的，就这样用各种证件把农民工子女挡在公立学校门外”[13]。这种“政策洼地效应”是很现实的情况，相当程度上是导致地方政府，尤其是东部沿海先行地区政府裹足不前的重要掣肘因素。

4.以“双放弃”换城镇户籍的悖论

农民是否以土地权利交换城镇户籍，是迄今为止人口社会管理和户籍制度改革滞后于城镇化进程中遇到的最大问题。有的地方推行以农民放弃承包地、宅基地为条件，换取城镇户口的试点工作。不过，农民工多数不愿意以置换的方式来获取城镇居民身份。因为农民的土地不仅具备保障功能，而且表现出日益增值的财产功能。调查表明，83.6%愿意进城定居的农民工希望保留老家承包地，其中，46.0%的人希望自家耕种，27.2%的人希望有偿流转，10.4%的人希望以入股分红的方式处置承包地，只有8.2%的人愿意有偿或无偿地以土地换户口[14]。有土地流转的农户，每亩承包地的年租金平均为336.74元，有近10%的农民工还能从农村集体资产获得收益。在农民工大规模流动的情况下，许多农民已不再是传统意义上的自耕农，承包地的财产价值逐步显现，成为重要的农家收入来源。对于往返城乡之间的农民工来说，承包地是他们在城市打工打不下去的最后的安全屏障。对于在农村的宅基地和房产，66.7%的农民工也是持保留态度。主要是缘于农村建设用地的升值预期和在城镇定居的不确定性。我国现行农村土地制度规定，土地归集体所有，土地所有权不能买卖，只能由国家征收征用。农民工虽然进了城，但大多数在老家仍有承包地和宅基地，他们对“两地”只有使用权而无所有权和处置权，若想获取市民身份，就得无偿地放弃承包地与宅基地，这明显对进城农民不利，减少了本来可以通过土地而获得的权益，制约了农村土地的规模化、产业化经营，影响城乡统筹的纵深推进[15]。以土地换户口构成了市民化进程中的一个悖论。退地，不符合农民自由支配财产的意愿，不退地，地方政府一次支付均等服务的财力不足[16]。而现实的情况是，一方面，农民工进城落户后，农村承包地无法实现“市场化”退出，农民工不愿意无偿退出承包地和宅基地，无法彻底脱离农村；另一方面，城镇发展低价征用大量农村土地，征地补偿的资金并不能解决农村人口进城就业和落户问题。

5.受农民工自身素质与行为的制约

由于自身禀赋、后天教育、所处环境的影响，无论是老一代还是新生代，我国农民工总体素质不高。“从目前我国农民的受教育的情况来看，全国农村劳动力中，高中及以上文化程度的不到11%，初中程度的占50.38%，小学及小学以下的占38%，其中不识字或识字很少的还占7个百分点[”17]。新生代农民工“接受各类技术培训的人数占16.4%，无技术的人数占83.6%，有专业技术职称的2.2%，获各种技术等级证书的占5.2%”，“目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%”[18]。如此自身条件造成了他们职业选择和就业空间狭小，大多只能在制造业、建筑业、服务业等劳动密集型企业中从事技能要求不高的工作。由于文化层次、生活习惯等方面的差异，农民工与本地居民、不同省份的外来人口矛盾纠纷频发。而且，他们的利益诉求与权益维护渠道不通畅，甚至缺乏必要的尊重、救济和帮助，易于滋生消极反抗与破坏性报复行为。治安案件与群体性事件的增多，既给当地社会管理、稳定带来严峻考验，也加剧了外来人口与当地居民的对立情绪。即使有的企业致力于改善农民工的工作生活条件，如为其提供住所和基本的社会保障，但他们仍然不满，难于融入城市社会。此外，有的市民视外来人员为社会治安隐患，认为农民工进城挤占了原本属于自己的公共资源，对农民工市民化持抵触态度。

三、政府责任与路径选择

当农民工在务工城市工作和生活中遇到的困难不能有效解决，利益诉求得不到满足时，他们的心理就会有挫败感进而产生偏激的行为。心理失衡、行为失范等问题不利于社会稳定，不利于我国经济社会发展。而且，改革发展的成果不能惠及全体人民，也不符合社会的公平正义。因此，政府和社会各界应该高度重视，采取切实有效措施，有力推进农民工市民化进程。

1.树立、落实公平正义观

社会公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理。国家主席习近平在2014年新年贺词中五提改革，让社会更加公平正义。紧接着在中央政法工作会议上明确提出要把促进社会公平正义作为核心价值追求。因此，各级党委、政府，各级干部要在执政理念上对实现公平正义有更加深刻的认识，树立公平正义的价值取向，自觉践行公平正义。关心农民工的利益诉求，在关系到农民工福祉的各项制度上寻求创新与突破，在决定政策、制定规则、裁定是非等方面，维护公平，主持正义。如果农民工用自己的勤劳与智慧为城市建设、繁荣以及经济社会发展做出了巨大贡献，而他们却备受歧视与多方排斥，甚至连基本的生存权和发展权也难以保证。那么这种现象与其说是既有制度排斥的结果，倒不如说是社会各界缺乏公平正义作支撑与指引。所以，切实解决农民工市民化过程中遇到的各种障碍与难题，首当其冲的是，要在制度创新、政策设计及施政过程中，树立、落实公平正义观，坚持实事求是，充分考虑现实的条件和可能，积极稳妥地推进农民工市民化这项工作。

2.破除户籍与福利合一的社会管理制度

从全国各地户籍制度改革的尝试来看，主要有两条思路：一是以农民工放弃宅基地、承包地等集体成员权益为前提获得城市户口，与市民同享城市福利与保障；二是渐进式地改善农民工公共服务，降低城镇户籍的福利含量，让户口与福利脱钩。不把放弃农村土地权利作为获得城市户籍的先决条件，消除户籍人口与非户籍人口之间的差距和不平等待遇，还原户籍的人口登记功能，最终实现破除户籍与福利合一的社会管理制度。很显然，我们应该摒弃第一个尝试，把第二个思路作为户籍制度改革的根本方向。继续探索完善福利与户籍脱离的人口社会管理制度。首先，修改《农村土地承包法》中将城镇户籍准入与放弃农民土地权利捆绑在一起的有关条款，赋予农民完全的土地财产处置权，在依法自愿有偿的原则基础上探索土地承包经营权流转、宅基地等财产转让的多种方式。其次，推行“居民平权”的居住证制度。放宽中小城市、小城镇落户条件，制定具有稳定就业、稳定收入、稳定住所和一定居住年限为基本条件的农民工户口迁入标准，只要符合条件就可在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。地级以上大中城市要探索包括按“积分制”在内逐步接纳农民工入户的多种制度化举措。第三，推进公共服务均等化。对已具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，要率先同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工[19]。

3.建立健全农民工市民化的社会政策体系

建立健全促进农民工市民化的政策体系。包括农民工的就业、社会保障、救援救急、养老保险等。在就业政策方面，一要建立和完善公平竞争、统一开放的劳动力市场。由于劳动力市场的多重分割及信息不对称等因素的影响，农民工就业领域狭窄，他们多是在次级劳动力市场就业，劳动关系很不规范，农民工的合法权益极易受到侵害。因此，必须彻底打破城乡二元分割体制，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，完善劳动力流动机制，建立全国统一规范的劳动力市场，推动农民工就业自主权的充分实现。二要大力加强对非正规就业的管理。农民工在相当长的时间内是以“非正规就业”为主，这种就业形式的劳动雇佣关系和劳动制度很不规范，政府必须大力加强管理。一方面，要转变工作方式，确立服务理念；另一方面，要加强对用人单位和雇主的管理、监督，规范劳资关系，杜绝各种侵权事件的发生。在社会保障政策方面，要根据农民工实际情况，对不同类别的人群，分别建立农民工的社会保障模式，然后逐渐向统一化、规范化方向发展。首先，从事险、重、累、差工作的农民工，是职业病的高发群体，工伤保险应成为农民工社会保障的首选。其次，农民工大病医疗保障必不可少。农民工一旦发生重大疾病，不仅失去工作，还会因病致贫返贫。建立大病医疗费用部分社会统筹的保障机制，由个人和政府按一定比例共同承担。在紧急救援政策方面，建立最低生活保障制度，在农民工遭遇天灾人祸或者生活特别困难时，可获取必要的生活保障以维持基本生存；建立专门的农民工法律咨询中心、援助小组，制定相关政策，切实维护农民工的合法权益。此外，建立健全养老保险制度。

4.加强农民工教育培训以提升其综合素质

毋庸讳言，农民工综合素质存在缺陷与不足。主要表现在文化水平不高，职业技能低下，职业道德、政治参与、文明意识薄弱等方面。因此，政府要把提升农民工综合素质上升到城市精神文明建设的高度，将农民工培训纳入当地经济社会发展计划当中，制定农民工培训的具体政策，组织、协调、实施农民工培训工作。通过普及农村义务教育、成人教育等多种形式提高文化水平；通过职业培训，提升工作技能，增强农民工市场就业的适应性与竞争力；通过思想政治教育，加强对农民工的职业道德、社会公德、组织纪律等方面的教育，使其成为合格的建设者和生力军；通过政策、法律、法规的普及教育，使其增强法制观念；通过心理教育，培养健全人格，提高心理承受能力；通过城市文明教育，使其形成遵守城市规章制度与行为规范的良好习惯。在组织教育培训中，要注意把握好以下几点：一是把提升农民工素质与解决农民工的实际问题结合起来，寓教育的功能于解决实际问题之中。二是坚持“大教育观”。教育培训内容包括文化知识、职业技能、思想政治、法律法规、城市文明以及心理素质与心理健康教育等。其中，职业技能培训是重点，要突出实用性、技能性。三是根据实际情况，培训方式灵活多样。四是明确投资主体，确保教育经费。农民工教育培训具有准公益性质。必须以政府投入为主，社会、企业、单位、个人共同承担经费。积极争取企业赞助、社会捐助，鼓励个人增加学习投入。构建以政府投入为主，多渠道投入的教育经费保障机制。

5.拓宽农民工政治参与的途径

往返于城市与农村的农民工，现行制度只赋予了他们在农村参与政治活动的权利，却没有参与城市政治生活的权利。一方面，村民自治、民主选举是其参政的主要渠道，但是他们远离家乡，缺乏参与热情，村委会选举和村治参与率低；另一方面，尽管城市与其利益直接相关，但是按照现行的政治制度安排，他们不能参加城市选举和公共事务管理，无法表达利益诉求和维护自身利益。农民工成了事实上的“政治边缘人”。农民工在城市受到的种种歧视，是长期以来城乡二元体制所造成的。因此，首先，要改革户籍制度，彻底扫清体制性障碍，构建农民工政治参与平台，建立居住地登记制度，以居住地为依据赋予公民政治参与的权利。其次，以城市社区和用人单位为载体，建立农民工政治参与的组织渠道。大力加强农民工加入工会组织的工作，使农民工通过工会组织进行自己的利益表达。城市社区要吸纳农民工积极参与城市社区管理，维护农民工合法权益。再次，加强对农民工政治参与的法律化和制度化建设，对农民工政治参与的内容、方式、途径要有明确规定，并用法律的形式将其固定下来，做到有章可循，依法参与[20]。最后，普及政治参与基本知识，推进农民工的政治社会化进程，使他们熟悉政治生活规则和规范，掌握政治生活技能，具备一定的政治参与能力[21]。

农民工市民化是一项重大的系统工程，牵涉到农民工的报酬问题、福利问题、保障问题，相关成本浩大，如果精心进行顶层设计，处理好农民工市民化过程中的中央与地方的关系，妥善处理好农民工流入地与流出地政府间的关系，建立健全制度机制，在各级政府、市场与社会的共同努力下，农民工市民化稳步推进是可期的，农民工最终市民化是完全可以做到的。

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责任编校：陈 强，王彩红

Study on Countermeasures and Difficulties of the Urbanization of Migrant Workers

LUO Xian-zhi

(Economics and Management Academy of Liming VocationalUniversity， Quanzhou 362000， China)

Migrant workers have made a significant contribution for the China’s urban construction and development in more than 30 years, but their living situation is worrying. The fundamental way to solve the current situation is the urbanization of migrant workers. However, migrant workers encountered various institutional constraints and practical constraints, and the urbanization of migrant workers met with difficulties. Therefore, government should play a leading role, make a top-level design carefully, institute the system and mechanism on the urbanization of migrant workers, to jointly promote the urbanization of migrant workers with the market and social forces.

the urbanization of migrant workers;conversion dilemma;government responsibility;path selection

2016-01-05

福建省泉州市社会科学联合会课题(2014D05)

罗先智，男，湖北麻城人，副教授，经济学博士，主要从事市场经济与经济管理研究。

F323.6

A

1007-9734(2016)02-0050-06