中原经济区建设过程中的区际合作机制探讨

朱杰堂

(1.郑州航空工业管理学院 工商管理学院，河南 郑州 450046;2.航空经济发展河南省协同创新中心，河南 郑州 450046)



中原经济区建设过程中的区际合作机制探讨

朱杰堂,2

(1.郑州航空工业管理学院 工商管理学院，河南 郑州 450046;2.航空经济发展河南省协同创新中心，河南 郑州 450046)

长三角、长株潭和新疆乌昌一体化的历程表明：长三角前期以地方首脑自主协商为前提的非刚性协调机制，遭遇了权威性和执行力不足等问题；长株潭后期因湖南省级领导牵头组建有权威性的协调机构，使得其跨行政区合作进展顺利；新疆乌昌区域一体化进展有序，得益于乌昌两地基本实现了财税制度一体化。鉴于以上经济区建设中的经验与不足，中原经济区建设要尽快构建强有力的组织机构以及法规制度、利益分享、激励约束、考核评估等机制，确保实现中原经济区的建设目标。

中原经济区；区际合作；创新驱动；体制机制创新

2012年11月国务院正式批复了《中原经济区规划》(以下简称《规划》)。《规划》涵盖5省30个省辖市和3个县(区)，区域面积28.9万平方公里，2011年末总人口1.79亿，地区生产总值4.2万亿元。可见，“与其他经济区相比，中原经济区无论是面积、人口还是经济总量，都位居全国经济区前列”[1]。《规划》的正式批复，标志着中原经济区建设进入了整体推进、全面实施的新阶段。

尽管《规划》在第十二章用两节的篇幅对《规划》实施提出了“加强组织协调，强化监督检查”的保障要求，但区区264字的“要求”很难明确规划落实的具体时间表、路线图、责任分工、任务分解等。为此，要在较短时间内实现横跨5省30个省辖市和3个县(区)的区域合作目标，构建一系列科学有效的合作机制是当务之急。

一、区际合作机制的比较

20世纪六七十年代之后，全球经济与区域经济一体化已成为世界经济发展的一大走势。就全球来讲，有欧洲联盟、北美自由贸易区、亚太经济合作组织和中哈边境合作中心等；就一个国家范围有长江三角洲、珠江三角洲以及环渤海三大经济圈；在一个省(市、区)范围内，有湖南的长株潭、新疆的乌昌、陕西的西咸以及吉林的延龙图一体化等。本文主要研讨一个国家范围内省际的区域一体化问题。比较研究它们不同的模式与合作协调机制，吸取其一体化过程中的经验教训，对于构建中原经济区建设合作机制具有重要的借鉴意义。

(一)长三角合作机制

长三角经济区源于20世纪80年代初成立的我国第一个跨省市的综合性经济区，即上海经济区，并成立了上海经济区规划办公室。但在实际运作过程中，上海经济区规划办公室行政协调和权威性不够，发挥的作用有限。[2]其原因，它是一个协商性质的组织，并无超越各省市行政权以上的行政权力。到了20世纪80年代，由于中央和地方领导人的换届调整，1988年上海经济区规划办公室名存实亡[3]。

随着形势的发展，1992年，长三角周边的上海、杭州、南京、湖州、镇江等14个城市的经协委(办)，发起成立了长江三角洲协作办(委)主任联席会。1997年，新成立的泰州市加盟这一组织，组建了有15个城市参加的新的长三角城市经济协调会。该协调会两年召开一次。2010年3月26日，在本协调会第10次市长联席会议上，又有合肥、金华、衢州等6个城市加入，至此，该组织已达22个城市会员。可见，1992年至今，长三角一体化的关系协调经历了行政级别由低到高的协作办主任会议、常务副市长参加的经济协调会、市长联席会议。同时，本区域举办的市长论坛、成立的研究机构和促进会等沟通研究平台一定程度上起到了协调作用。继而“在以协调会或座谈会为主要形式的非刚性协商机制下，长三角地区先后在工商、人事、旅游、标准化、环境保护、近海治理等领域签署了合作协议，组建了包括立法、执法、司法、监督在内的长三角统一的海洋执法机构”[4]。

综上可见，长三角经济区模式属于地方行政长官自主协调模式。该模式是以地方首脑倡导为前提的非刚性协调机制，必将遭遇权威性和执行力不足等问题。在上级权威或法制保障缺失的前提下，仅凭地方政府间的自主协商，突破行政区经济合作障碍，其难度是可想而知的。

目前，长三角经济区存在的主要问题有：(1)“包括长三角、珠三角在内的经济区域存在的最大问题是各自为政，地方市场分割和地方保护主义阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作”。[5](2)区域内各自为战，追求自身利益最大化现象未能从根本上消除。产业转入转出、优化升级步伐缓慢，上海、南京、宁波、杭州等主要城市的产业同构化程度居高不下。(3)由于统一规划和权威协调的缺失，浙北、苏南及上海经济带的交通、通信、信息等基础设施尚未一体化，尤其是机场、港口建设争论不休，陷入重复建设的老路。

(二)长株潭合作机制

长株潭一体化源于20世纪50年代，有人提出合并长株潭建立“毛泽东城”。其后，反反复复，直到“1987年，长株潭经济区的工作移交给省外协办，长株潭一体化第一次实验以失败告终”[6]。时隔10年， 1997年湖南省“主要领导主持召开长株潭座谈会，会议确定了总体规划启动、基础设施先行的指导思想，后来又增补了重大项目跟进的提法”[7]。长株潭一体化领导协调小组于1998年成立，省长为组长，于是，“交通同管、电力同网、金融同城、信息同享、环保同治”的五项规划于1999年2月开始实施。经过5年的不断探索，2005年7月湖南省正式批准了《长株潭城市群区域规划》，经过一年的精心筹划，2006年6月召开了长株潭三市党政领导联席会，会上《长株潭区域合作框架协议》《长株潭工业合作协议》《长株潭科技合作协议》等获得了签署，同时通过了《长株潭三市党政领导联席会议议事规则》。

长株潭一体化从20世纪50年代最早提出合并三个城市建设“毛泽东城”，到2005年《长株潭城市群区域规划》获省政府正式批准，50多年的曲折历程，给区域经济一体化协调机制研究提供了很好的素材。区域一体化快速发展的阶段，必然是高层领导高度关注的时期，停止不前的阶段，一定是高层领导关注支持力度不够的时期。梳理长株潭一体化的进程，可以说明它属于上一级牵头协调模式。其间长株潭经济区进展缓慢的原因是缺少省级主要领导牵头组织； 1997～2006年，长株潭经济区进展顺利，是因湖南省主要领导先后主持召开“长株潭座谈会”，并成立了以省长为组长的长株潭一体化领导协调小组。由此可见，在区域经济一体化过程中，由上一级牵头组建有权威性的协调机构，是推进区域一体化的组织保障；上级行政机关和领导的权威，能协调化解地区间的利益冲突；由权威组织机构领导，通过制订发展规划、签署各种协议，才能为推进一体化奠定基础、提供政策环境。

(三)新疆乌昌合作机制

新疆乌昌是新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的简称。1997年乌鲁木齐提出都市经济圈计划。1997～2004年，尽管先后组建过经济协作组织、经济圈协作委员会，但终因未能突破行政割据和地方保护，使得跨地区经济一体化没有取得明显成效。

2004年年底，新疆维吾尔自治区党委经过深思熟虑，决定组建自治区的派出机构：乌昌党委。“乌昌党委的主要任务就是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化”[8]。由于该党委的深谋远虑、坚强领导，财政、市场等统一的乌昌新管理机制逐步形成。2007年乌、昌两地财政局合二为一，组建了新的乌昌财政局。此后，又将两地的发改委、旅游局、规划局、环保局、劳动和社会保障局全部合并。工商、税务、银行、土地等管理部门也在合并之列。乌、昌两地在规划、交通、通讯等多个方面实现了统一。这些机构的合并整合为乌昌经济一体化奠定了坚实的基础。

总结乌昌一体化进程可以看出，其快速推进得益于组建了具有领导权威的“乌昌党委”。自治区赋予乌昌党委较大的干部人事权，为乌昌一体化进行干部配备、机构重建提供了坚强的后盾，由此制定了具有约束力的统一规划，化解了行政区之间的利益冲突。同时，乌、昌两地财政实现了一体化，为乌鲁木齐和昌吉州逐渐成为一个利益共同体，提供了财力保障。

(四)启示

长三角、长株潭和新疆乌昌三地经济合作启示我们：(1)推动区域经济一体化的重要组织保障，是构建具有权威性和执行力的协调机构。只有建立这样的机构，才能平衡协调不同利益主体之间的利益。(2)这一协调机构的权威性和约束力，或来自上级组织(领导)的授权，或来自法律和法规约束，或来自参与地区行政区长官的书面或会议承诺。(3)对于跨省(区)的区域一体化，因涉及太多利益主体，必须制定相应的法律法规，签署各有关方均允诺的合作协议。至于某一省(区)内的一体化，可以参考新疆乌、昌两地党委的做法。(4)构建利益分享机制，是加速区域一体化的关键。长株潭和长三角一体化推进缓慢的根源之一，是缺乏强有力的利益分享机制。新疆乌昌区域一体化进展有序，得益于乌、昌两地基本实现了财税制度一体化。

二、中原经济区建设过程中的区际合作机制构想

(一)组织机构

“从国内外区域合作的实践经验看，要想真正建立起区域合作机制，首先必须在中央、省、市各级地方政府和民间等层级上建立制度性的组织体系，形成跨行政区的公共治理结构。”[9]“中原经济区必须要有一个强力的领导机构。作为一个经济发展规划，由于涉及部门利益多，甚至是城市之间、省份之间，这就必须有一个强力部门来推动了。”[10]

借鉴中外区域一体化的经验，为了有效指导协调中原经济区的建设，建议组建如下机构：

1.指导协调委员会。该指导协调委员会是中原经济区建设的最高领导协调机构，其成员由国务院有关部门、相关省份的主要领导、有关方面专家组成，牵头者为国家发改委。为了增强指导协调的权威性，该机构要由国家立法批准。为了加强经济区建设中重大事项的指导、评估，该委员会可下设多个专门委员会。

2.协调管理机构。协调管理机构要由中原经济区内的五省人大批准设立，其成员由五省的党政主要领导组成。该机构的主要职责是研究协调跨省份的产业布局规划、重大基础设施建设以及对外开放等区域内全局性的重大问题。为了履行其职责，通过召开五省首长联席会议来完成。五省的党政主要领导可以轮流担任联席会议的首长，可半年或一年举行一次会议。联席会议做出的决定(决议)可由联席会议下设的秘书处具体落实执行。

3.日常工作机构。“该工作机构是各省政府负责经济区的日常办事机构，同时也是五省之间的对口联系机构，一般设在省发改委。其主要职责是：掌握本省经济区建设发展和区域合作的进展情况；研究提出加快推进经济区建设发展和区域合作的政策措施和建议；编制本省经济区建设发展与区域合作的发展战略、发展规划、工作方案；负责经济区建设发展与区域合作实施过程中的日常联络、协调工作；负责协调本省各部门相关工作的衔接与落实”[9]。

(二)法规制度

国内外的各区域经济合作的实践表明：区域合作一体化需要法律制度作保障。在欧盟一体化进程中，先后制定了一系列统一的法律、制度和政策，由此消除了各成员国法律制度之间的差异、矛盾，从而排除了实现一体化的障碍，保证一体化目标的顺利实现。国外经济一体化如此，国内的也不例外。我国长江三角洲区域经济合作中，由于缺少保护区域经济一体化发展的法律，各行政区政出多门，保护地方利益的地方红头文件比比皆是，市场垄断和市场分割现象时有发生；各地方政府，从各自的利益出发，在土地和水资源管理、环境保护等方面的执法不到位；司法实践中，利用我国现行的法院司法辖区与政府辖区合二为一，且司法辖区往往隶属于行政辖区的体制，干预和影响司法审判，导致司法袒护、审判不公。尽管《中原经济区规划》已经出台，但落实《规划》的一系列配套法律、制度、合作协议等尚空缺。为此，有关部门急需制定与《规划》相适应的法律法规。

中原经济区建设的法规制度框架可从两个层面、三个层次来构建。就层面来讲，可分国家层面和区域层面；就层次来说，应分为法律法规类、规划制度类和实施方案(细则)类。

从国家层面来看，横跨5省的行政区划、重大交通水利等基础设施建设、财政金融体制的改革调整、中原经济区建设指导协调委员会的法律地位及基本职能等，均需要国家进行立法规范。《中原经济区建设促进法》《中原经济区建设合作条例》等法律、法规也需要在国家层面立法，才能有效推动《中原经济区规划》的实施。

从区域层面看，诸如中原经济区内的交通、能源、水利、信息等基础设施建设、现代产业体系建设、人力资源政策、财政税收政策、快速高效的信息联通共享、社会服务合作等均要以“合作协议”的形式规定出来，其性质是区域性法规，相关各方必须严格遵守。这些“合作协议”要想达到消除行政壁垒和地方保护，减少经济摩擦和利益冲突，形成资源自由流动、信息资源共享、交通网络发达、市场高度开放的区域经济共同体目标，就要遵守互惠互利、共同受益的公平原则来制定。

在中原经济区法规制度体系的建设中对具有全局性的法律法规，比如区域内的《合作条例》《基础设施建设条例》《产业发展和布局纲要》《反限制竞争法》等，应由国家立法颁布实施，或由五省协商起草再由国务院批准。对于区域内的各种“合作协议”、专项规划、 人口管理制度、社会保障制度、劳动用工制度、激励约束制度等，要由5省人大以立法的形式规定下来，以增强其权威性。对于实施方案、细则、办法类，以及会议制度类的事项，可以行政制度的形式确立。

只有制定出这样一系列不同效力等级的法律法规制度，才能在较大程度上保障中原经济区建设的顺利实施。

(三)利益分享机制

在中央支持和河南等5省的共同努力下，《规划》终于颁布出台，但距《规划》目标的实现还有很多工作要做。在一体化过程中，产业转移与产业结构调整必将成为区域内合作的主要内容，必然涉及合作各方利益的调整和再分配。而《指导意见》《规划》仅仅是国家意志、大局和长远利益的表达。基于市场经济的各地方利益主体，又有不同的利益诉求。因此，实现区域政府间有效合作与加速经济一体化进程的前提条件之一，是尽快建立健全互利共赢的利益分享机制和补偿机制。“所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配”[5]。

区域经济一体化的过程，就是产业分工布局再调整、利益再分配的过程。在此过程中，相关的两方，难免存在一方处于优势，另一方处于劣势。居于优势方获得利益，处于劣势方则失去利益。“这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢。”[5]

构建利益分享机制，可以从国家和区域两个方面考虑。国家可以通过设立纵向利益补偿制度，例如中央财政转移支付、各种补贴等；经济区可以通过创建类似于“建设银行”“开发基金”等筹融资平台来实现。按照《规划》“创新体制机制，推进关键环节先行先试，深化重点领域改革”的精神，借鉴国内外经验，我们建议：(1)在区域经济一体化的过程中，已有产业重新整合调整必不可少，对于那些在产业规划布局调整中的利益受损者给予一定的补偿，并专设此项基金。这项基金可以通过建立中原经济区建设发展基金来完成。(2)治理自然条件恶劣地区、生态脆弱地区和生态功能区的资金来源，除了中央财政加大转移支付力度以外，经济区内的5省可从其土地出让金、税收等收入中提取一定比例的资金，设立类似于“开发基金”“建设银行”等区域性融资机构来解决。(3)对于那些顾全大局，为了保护生态环境做出牺牲的地区和民众应给予一定的补偿，其资金可通过创建中原经济区生态环境补偿基金来解决。(4)为了提高粮食生产核心区能力，确保国家粮食安全，对于从事粮食生产的核心区域，除了中央财政加大项目投资、转移支付、各种补贴奖励力度以外，经济区也要设立相应激励基金，以鼓励农民安心务农，种粮有利。

(四)激励约束机制

国内外区域合作的实践经验表明，区域合作是否顺利并达到目的，仅有领导协调机构、法律制度是不够的。如果对合作缺少具体的激励与约束机制，合作的积极性就很难调动起来，合作的障碍就很难逾越。 区域合作激励约束机制，“是指能对区域政府行为构成约束的法律、法规、政策等一系列制度安排的总和。这种制度规则应达到两个基本要求：一是为区域合作行为提供足够的激励；二是对违反‘游戏规则’者与机会主义者施以充分的惩罚，以使违规者望而生畏”[11]。

目前，《中原经济区规划》颁布的时间不长，经济区内新的法制规章、专项规划、实施方案细则、行为规范等还不完善，为此，我们建议：(1)尽快清理具有较大差异性的地方性制度政策，例如户籍、就业、住房、医疗和教育制度等，以及土地开发、招商引资、人才流动、技术开发政策等，以免影响一体化的进程。(2)5省原有的地方性法规既要及时清理，还要将国家授权的“先行先试”政策用足用好，遵照《规划》的原则和要求，在产业发展布局、重大基础设施建设、生态环境保护、人力资源管理、民生重大问题等方面，制定一系列有利于促进一体化的区域性法规、制度，作为5省各方的行动规范。(3)无论是清理原有法规，还是出台新的法规制度，均应充实完善“激励约束”这一内容，并把“激励约束”内容作为单独的章节款项高度重视。这是因为，有法不依、执法不严是我国乱象丛生的根源。为此，为了避免中原经济区建设中的规章制度流于形式，使它们真正起到推动经济区建设的作用，可在所制定的各项规章制度协议中增加一项“激励约束”的内容，或把各方面、各环节“激励约束”的条款汇集在一起，作为一种单列的规章予以发布实施。

(五)考核评估机制

国家发改委范恒山司长在谈到如何抓好《规划》的落实时讲了五点意见，其中，在谈到第五点意见时指出：“五是做好检查。要加强对规划实施情况的跟踪分析和督促检查，强化对《规划》实施的综合评价和绩效考核，推动《规划》各项指标和任务的落实，适时组织开展对《规划》实施情况的评估，及时解决实施过程中出现的困难和问题。”[12]可见，考核评估机制的建立，事关《规划》各项指标任务能否完成，中原经济区建设的目标能否实现。

为此，我们建议：(1)设置考核指标体系既要

充分考虑与国家中长期规划目标的衔接性，又要有利于增强地方的可持续发展能力。(2)“创新地方政府绩效考评体系，改变已往片面追求经济指标的考评办法，将中原经济区建设一体化指标和政府之间合作任务的层层分解指标都纳入考评指标体系，以经济增长质量、社会效益和环境保护指标的综合绩效考核，来推动激励5省政府间的合作建设发展。”[9](3)要制订科学规范的考核办法，以保证考核程序和监督办法的公正透明。考核评估时，要有公众参与和民主监督，以增强考核评估的公信度。要制订具体明确的奖罚措施，考核结果兑现。(4)要将考核办法上升到法规制度层面，以增强其权威性和稳定性。否则，考核评估形同虚设，起不到应有的作用。

[1]张维宁.中原经济区建设的又一重大成果[EB/OL].大河网，2012-11-29.

[2]唐亚林.从行政分割到区域善治：长江三角洲区域合作模式的创新[J].政治与法律，2008,(12):7-13.

[3]柴锡梅.推进长江三角洲经济一体化的制度设计研究[D].南京理工大学硕士学位论文，2008.

[4]纪晓岚.长江三角洲区域发展战略研究[M].上海：华东理工大学出版社，2006.

[5]陈剩勇，马 斌.区域政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2004,(1)：23-28.

[6]楚 俊.长株潭经济一体化中地方治理模式研究[D].南京航空航天大学硕士论文，2007.

[7]史永铭.长株潭经济一体化发展的历史阶段及推进经验[A].张 萍.长株潭经济一体化推进方式创新[C].北京：中央文献出版社，2007.

[8]张 亚.乌昌党委——跨行政区域的联合党委[J].小康，2005,(11):32-33.

[9]朱杰堂. 论中原经济区政府间合作机制的构建[J]. 中州学刊，2012,(2)：50-54.

[10]寒江雪.建立“中原经济区”必须要做的几件事情[EB/OL].大河网，2010-11-24.

[11]王立成，何 音. 合作中的竞争，竞争中的合作——长株潭城市群两型社会建设综合配套改革试验区公共治理模式研究[EB/OL].http://bbs.rednet.cn/thread-22822891-1-1.html，2009-09-28.

[12]范恒山.勇担“三化”协调探路者重任[EB/OL].大河网，2012-12-10.

责任编校：田 旭，马军英

2016-02-28

河南省科技厅软科学研究计划项目(152400410180);河南省教育厅人文社科重点项目(2015-ZD-013 )；航空经济发展河南省协同创新中心资助项目

朱杰堂，男，河南焦作人，教授，航空经济发展河南省协同创新中心研究员，研究方向为经济学。

F127.9

A

1007-9734(2016)02-0018-05