转型期俄罗斯社保制度改革的特点及启示

许艳丽

转型期俄罗斯社保制度改革的特点及启示

许艳丽

苏联解体后，随着向市场经济的转型，俄罗斯经济和社会结构发生了重大变化，原有的社会保障制度逐渐失去了赖以生存的基础。在这种背景下，俄罗斯对社会保障制度进行了重大改革。

转型期俄罗斯社会保障制度改革原因分析

（一）经济转轨过程中社会保障体系的失灵

社会保障体系的失灵是俄罗斯进行艰难的经济转轨所产生的最明显也最不幸的结果。1991年12月苏联解体后，俄罗斯政府在经济领域推行“休克疗法”，快速走向市场经济的发展道路。经济的急速转轨使得原有的依赖计划经济的国有企业效益下降，随之而来的是国家加大了对商品和企业的财政补贴，国家财政背负了巨大压力。俄罗斯的企业为其职员提供医疗、住房、娱乐设施和学校。企业管理者在转轨过程中投机取巧，利用手中的权力满足私利，灰色经济盛行，而此时控制腐败的力量尚未形成，因此造成国有资产大量流失、企业职员却无法控制管理者的不良行为。

更为难以控制的是，国家在私有化过程中把大部分企业以债券的形式发放给管理者和职员，政府失去税基的同时，一方面继续对国有公司和社会资产进行补贴，另一方面新成立的企业偷逃税款的现象极其严重。以上种种原因造成社会保障资金来源几近枯竭，快速私有化带来剧烈的通货膨胀又使得养老金的购买力大幅缩水。收入差距扩大造成贫富两极分化，社会安全网已不能支撑越来越多的贫困人口。

（二）人口问题和经济危机对养老保险制度的影响

养老金问题是俄罗斯政府长期关注及想加以解决的问题。尤其是经济转轨后俄罗斯曾长期采用现收现付的养老保险制度，该制度的正常运行要求有合理的人口结构和稳定的经济状况。由于俄罗斯在经济转轨过程中出现了严重的经济危机，社会矛盾与问题日益增多，诸如男性生存压力大、酗酒抽烟、预期寿命减少、离婚率上升、健康状况恶化、越来越多家庭不愿生养孩子等，使得俄罗斯社会劳动人口减少和人口负增长问题严重。人口问题和经济危机导致现收现付制度的运行基础动摇，原有的现收现付制养老保险制度已无法适应经济社会转型的需要。俄罗斯的养老保险制度要摆脱完全依赖国家的福利模式，建立适应市场经济需求的一种养老保险制度。

（三）国际因素

20世纪80年代末，欧美各国政府都开始设法减少由财政收入直接支付的社会保障开支，鼓励私人社会保险的发展。90年代以后，当时智利的经验越来越受到世界各国的重视，拉丁美洲国家纷纷仿效智利，实行社会保障基金的私人化管理，欧美和前苏联东欧国家也纷纷减少政府对社会保障领域的干预，希望通过社会保障基金的增值和市场机制的作用来缓解人口老龄化的压力，克服经费不足的困难。从叶利钦时期开始，俄罗斯在养老基金投资运营管理模式中引入私人管理公司，并持续至今。

（四）理论视角——激进与保守之争

俄罗斯历史上，大西洋主义、斯拉夫主义和欧亚主义三大社会思想始终处于激烈的争论之中。苏联解体后，左翼和共产党主张保留国家对社会保障的全面责任，而激进的自由派则主张减少国家在社会保障方面的责任，更多地发挥市场机制的作用，由私人经营的保险基金取代原先完全由国家管理的社会保障体制。叶利钦上台初期，实行激进的自由主义改革，大西洋主义开始盛行。俄罗斯一些人主张采纳世界银行的建议，建立一个将现收现付的第一支柱和带有预筹资金的个人账户的第二支柱及自愿的职业养老金的第三支柱相结合的多支柱体制，通过长期削减现收现付体制的规模来减少风险，将基金的管理交给市场，通过高回报、透明度和个人选择来产生更好的养老金，将社会保障资金多样化，在一个不确定的世界里提高灵活性。在叶利钦时代，由于各方面因素的制约，社会保障制度的改革严重滞后。普京上台以来内涵不断丰富的新保守主义理念，核心是恢复俄罗斯传统文化，加强中央集权并恢复俄罗斯强国地位。

普京在经济上建立八大国有控股公司和石油收益稳定基金，其中国际福利基金用于健全国民福利。继“俄罗斯新思想”和“可控民主”主张后，“主权民主”在2005年被提出，强调俄罗斯必须走自己的路，不能实行西方式的自由民主，用反西方主义来强化大众心理，这是当代俄罗斯意识形态的核心所在。

转型期俄罗斯社会保障制度改革的两大重要领域

（一）养老保障制度改革

第一阶段：国家保险制向社会保险制的改革

苏联实施国家保险型养老保险，由政府和企业承担社会保障的出资责任，个人不需交纳保险费，只有基本养老金一个层次。

俄罗斯在叶利钦执政时期，政府为了适应经济发展的需要，通过制定《养老金法案》，建立了与市场经济相适应的养老保障制度。1991年12月，俄罗斯政府通过了《国家退休基金法》，建立了独立于国家预算的养老基金，实现了养老保障制度从国家保险向社会保险的过渡。

这一阶段俄罗斯的养老保险制度改革步履维艰，成效不明显，主要原因是受到制度上的缺陷和改革环境不稳定的双重阻碍，缺乏与之相适应的社会与政治制度等的配套改革。实质上，这次改革是把原来国家包揽式的现收现付制变为多方共同负担的现收现付制，但基本形式仍然是现收现付制。

第二阶段：建立统一社会税，制度进一步完善

普京总统上任后开始实行一系列改革，首先进行养老保险制度改革和税制改革。

普京政府利用2001年初国际石油价格上涨的契机，巨额石油出口收入被用来偿还长期积欠的工资和养老金，同时大幅提高了工资和养老金水平。普京政府为促进经济增长，还出台了一系列刺激内需的配套政策。

1997年俄罗斯曾听取世界银行的建议设计养老保险“三支柱”，由于1998年金融危机的发生没有落实，直到2001年底，俄罗斯通过出台《俄罗斯联邦国家养老保险法》（第166号）、《俄罗斯联邦强制养老保险法》（第167号）、《俄罗斯联邦劳动保险法》（第173号）和《俄罗斯联邦税法及关于税收和保险缴纳金规定的增补与修正》（第198号）四项联邦法案，开始落实“三支柱”养老保险新制度。放弃建立在现收现付制基础上的名义缴费制，养老保险由缴费变为按统一社会税形式缴纳，并把养老基金、社会保险基金、强制医疗保险基金3种国家预算外基金的保险费用统一社会税合并在一起。

第三阶段：税收收入转向保险费收入

2010年1月1日，俄罗斯政府启动新一轮养老保障制度改革：废除统一社会税，向保险原则过渡，即公民所享受的养老金权利和养老金额度直接取决于每个人向国家养老基金的保险缴费。规定以年工资收入41.5万卢布作为一个分界点，低于此收入的职工按照工资总额的26%缴费纳入强制养老保险；5.1%纳入强制医疗保险；2.9%纳入社会保险基金。对于年工资收入超出41.5万卢布的部分，不要求缴纳强制养老保险费。

鉴于对26%的养老金缴费率一直存在争议和批评，俄罗斯政府对2012－2013年的养老金缴费率进行了调整，从26%降到22%。2012年的缴费门槛设定为年收入51.2万卢布，2013年的缴费门槛为57.3万卢布，不超过收入门槛部分按22%的费率缴纳，超过部分按10%费率缴费。其中对于1966年以前出生的公民，16%的缴费进入养老保险金账户（个人名义账户）；1967年以后出生人群的缴费中，10%进入养老保险金账户（个人名义账户），6%进入养老储蓄金账户（个人积累账户），余下的6%不计入个人账户，作为基本养老金缴费，为每个公民提供最低的基本养老金保障。

（二）医疗保险改革

1.叶利钦时期的医疗改革

苏联解体后，俄罗斯继续沿袭免费医疗传统，在1993年通过的联邦宪法第41条明确规定：所有人都有保持健康和享有医疗帮助的权利。国家和市政医疗机关，必须依靠相应的预算、保险金和其他收入，为居民提供无偿的医疗帮助。不过，鉴于经济实力有限，资金的主要来源改为医疗保险基金。

1991年7月，俄罗斯通过《俄罗斯联邦公民医疗保险法》，推出公民医疗保险的新举措，实行强制医疗保险和自愿医疗保险相结合。主要采取以下措施：（1）设立强制医疗保险基金；（2）成立医疗保险公司；（3）有偿医疗合法化。

2.2000-2004年的医疗改革

为使叶利钦时代建立起来的强制医疗保险制度有效运转，俄罗斯进一步深化医疗保障制度改革，具体措施有如下几项：

（1）开征统一社会税，并把其中一部分纳入强制医疗保险基金。强制医疗保险的缴费率是工资总额的3.6%，其中0.2%上缴联邦基金，3.4%上缴地区基金。对于没有劳动收入的居民，国家为其办理医疗保险，保险费从国家预算中支出，其中保险费的缴纳占强制医保收入总额的90%以上。

（2）医疗分权改革。事权和财权分割为联邦级，地区级和市政级。

（3）尝试推行全科医生制度。2003年在世界银行建议下开始推行全科医生制度，俄罗斯卫生与社会发展部采取措施缩减儿科门诊服务。这一举措遭到公众的抵制，被迫停止实施。迄今为止，全科医生制度在为数不多的几个地区推行，而且多是农村地区。

3.2005年至今的医疗改革

2005年之后，俄罗斯的医疗改革以预防为主，2006年1月1日开始实施国家《健康》项目；俄罗斯联邦政府每年批准一个向俄联邦公民提供免费医疗救助的国家保障计划；提高居民药物的保障水平，采取措施稳定居民的药物保障；实施并完善对母亲和儿童进行医疗帮助的政策。

由此可见，俄罗斯医疗体系改革将会向前推进，改革的侧重点还是以预防和改善为主，表现在以下几个方面：（1）增加医疗支出；（2）促进公平竞争，限制垄断；（3）更加注重改革劳动人口，老年人、儿童和育龄妇女的健康状况；（4）倡导健康生活方式；（5）改善工作环境。

俄罗斯社会保障制度的特色及对我国的启示与借鉴

（一）俄罗斯社会保障制度的特色

1.重公平与基本保障。俄罗斯在向市场经济转型过程中，虽然经济状况一度恶化，社会保障制度也相应进行了改革，但无论如何改革，其重公平与基本保障的特点基本没变，具体表现在：（1）俄罗斯社会救助中体现的对暂时失去劳动能力，无工资收入，残疾人等弱势群体的保护；（2）俄罗斯社会保险中参保人员的平均分担风险，比如国家基本养老保险中对于无劳动收入群体实行免缴费，由联邦财政给与支付；医疗保险中对于基本医疗服务实行全免费等做法；（3）俄罗斯的社会保障没有过多地用身份加以区别，社会保障各领域实现人群全覆盖；（4）尽管总体保障水平不高，但强化政府责任，充分利用公共资源，使俄罗斯人民全面受益。

2.国家承担主要责任。俄罗斯在向市场经济转型过程中，由于受到经济状况困扰和财政压力，社会保险部分改为由国家企业和劳动者三方承担。同时我们看到，俄政府在养老保险、医疗保险以至社会保障中一直扮演着重要角色，承担了必要的转轨成本，其一系列法规为社会保障的规范化运行提供了法律依据。

3.对特殊群体进行倾斜，设置优惠政策。俄罗斯重视人力资源的发展，同时受到人口负增长带来的巨大压力，认识到人口问题的重要性，重视家庭的长远发展。为了刺激人口增长，俄罗斯在社会保障领域一系列配套政策，如儿童津贴的数额增加：在出生时儿童津贴一次付清14500卢布。准许给予第三个孩子儿童津贴。这是新的津贴，在低生育率地区已支付两年。政府特别计划拿出更多资金，只要出生率能上升。儿童一般免费获得所有服务。“母亲资本”项目实施后，俄罗斯出生率提高了30%。母亲家庭资本的使用极大地缓解了多子女家庭的经济条件。

4.不同层次全方位保障。俄罗斯除了社会保险体系之外，还有社会福利、军人社会保障、补充社会保障等，尤其是建有较完备的配套体系，如国家就业支持体系和社会援助体系等，目的是要消除陷入贫困或沦为社会脆弱群体的风险。所以其中包括一整套措施和战略来完成下列任务：向所有居民提供最低水平的福利；把低收入居民阶层的收入提高到贫困线标准，扩大社会财富的分享，提高社会脆弱群体的发展机会，全面顾及国家或地区总的经济发展因素等。国家支持和社会援助体系分为三个等级：联邦社会援助体系，地区和市政社会援助体系，通过实施国家工程建立有效的社会援助体系。俄罗斯许多地区社会援助的特点是社会服务优先于社会救助。

5.经济改革采用休克疗法，社保制度改革采用渐进式。叶利钦上台初期，实行激进的自由主义改革，短期内迅速完成了从计划经济向市场经济的转变，而社会保障制度是在不断微调中实现逐步改革。比如在经济转轨过程中，俄罗斯政府没有在医疗保险领域以市场化作为导向，而是在保证一定份额公立医院和免费医疗的基础上，伴之以自愿性医疗保险，辅之以适当的市场介入进行融资，保证基本的公共利益需求。

6.从叶利钦时期的社会保障制度市场化改革逐渐理性回归，不盲目遵从西方的价值观和价值判断，走适合俄罗斯自己的发展道路。从叶利钦上台初期的自由主义，到普京上台后遵行的新保守主义及其理念的不断拓展，提倡国家主义、爱国主义与家庭主义，在经济发展水平有限的前提下，建立八大国有石油天然气公司，利用国家能源性收入提高国民的福利收入，尽管目前俄罗斯的福利水平与欧洲相比较低，但在经济水平允许的情况下，已经实现了普惠，并向弱势群体倾斜。俄罗斯社会保障制度改革重视本国人的实际需求，尊重本国的政治经济历史文化的特点，在适应国际社会保障制度改革大潮的同时，政治精英达成基本的政治共识，并引导理论共识，使得俄罗斯人民保持相对稳定的安全预期。总之，俄罗斯的社会保障制度改革基本遵循的大国之道，保持了本国应有的基本特色。

（二）俄罗斯社会保障制度改革对我国的启示与借鉴

基于我国与俄罗斯原有的社会基础和经济体制有高度的相似性，都经历了从计划经济向市场经济的转型，俄罗斯社会保障制度的经验与教训给与我国一定的启示与借鉴。

1.国家能力强的政府更要注重用公权力保障与改善民生。俄罗斯在转型过程中尽管遇到各种各样的困难，经济发展步履维艰，但在社会领域，俄罗斯政府排除了诸多障碍，保证社会的稳定及可持续发展，其中的社会保障制度改革就是在政府的强力推动下进行的。我国政府也要积极履行提供社会公共服务的职能，坚持对人民负责的原则，取之于民用之于民。政府要加强对收入分配的调节，拨付适当比例的国有资产投入到社会保障基金中。

2.必须坚持把社保作为国家发展的优先方向，把握好注重民生第一与财政量力而行的关系。一个国家的社会保障制度的选择受到本国的历史、经济、政治、社会、文化及国际因素的影响，前苏联及俄罗斯在社会保障水平及覆盖面等方面尽管与欧洲存在一定差异，但其始终坚持重公平与基本保障，在转型过程中经济改革采用休克疗法，但社会保障制度改革采用渐进式，不盲目遵从西方的价值观和价值判断，走适合自己的发展道路。我国在30多年的改革发展过程中，社会领域的发展相对滞后于经济发展的速度，通过社会保障制度的完善改善人民的生活，更好地促进社会公平正义是民生第一要义。

3.国家在社保中必须要承担主要责任，让人民充分享受改革发展成果。俄罗斯在社会保障制度改革中国家承担必要的转轨成本，在社会保障各领域向特殊群体进行倾斜，不同层次全方位保障，经济上建立八大国有控股公司和石油收益稳定基金，其中设立国际福利基金用于健全国民福利，使得居民收入增长的速度持续超过国内生产总值增速，本国人民得到实惠，处处显示出国家在社会保障制度中承担的主要责任。评价一个国家的发展，不仅要看经济总量、发展速度，更要看在多大程度上让广大人民群众及时充分地享受改革发展成果。党的十八大报告指出，让人民共享改革发展成果，表明党中央已经把收入分配制度改革作为改善民生的重要举措，逐步实现“国富”到“民富”的转变。

4.注重夯实社保制度法律基础。俄罗斯在社会保障制度改革中坚持立法先行，使改革有法可依，保证了改革的顺利进行，颁布和修订了近30部法律。我国目前在社会保障领域的立法还不尽完善，有待于进一步加强。

当然，在借鉴俄罗斯经验的同时，应当考虑中俄两国国情的异同，中俄两国在社会保障制度设计中必须针对各自的不同国情，因此，俄罗斯的经验教训仅在某种程度上对中国具有借鉴作用。

作者系中国人民大学劳动人事学院博士后、中国劳动关系学院副教授