农业产业扶贫应解决好的几个问题

刘北桦，詹　玲

(农业部发展计划司，北京　100026)



·问题研究·

农业产业扶贫应解决好的几个问题

刘北桦，詹玲※

(农业部发展计划司，北京100026)

摘要产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏。农业是贫困地区的基础产业和民生产业，是贫困人口生活和收入的重要来源。文章分析了当前农业产业扶贫中存在的困难和问题，提出要树立精准理念、选准特色产业、培育新型主体、完善利益机制、编制科学规划、加大投入力度、强化保险支持，确保贫困人口通过产业发展精准受益，如期实现脱贫。

关键词农业产业扶贫精准

0引言

2015年中央扶贫开发工作会议，对“十三五”脱贫攻坚工作做出了全面部署，吹响了全党全国全社会脱贫攻坚的冲锋号。产业扶贫是脱贫攻坚的重头戏，相当一部分贫困人口需要通过发展生产实现脱贫，而且易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫也都离不开产业扶贫的支撑。农业是贫困地区的基础产业和民生产业，是贫困人口生活和收入的重要来源。近年来，在实际工作和调研中了解到，各地创造了许多农业产业扶贫的好经验好做法，但仍存在一些迫切需要解决的问题。

1树立精准理念问题

新阶段扶贫开发与以往相比，最根本的特点是强调精准。精确瞄准扶持对象是实施精准扶贫的首要任务，但各地不同程度上存在“瞄而不准”，据国家行政学院有关数据，在2015年进行的建档立卡贫困户“回头看”工作中，有的地区因识别不准调整贫困户的比重超过20%。究其原因，一是人为扩大扶贫面。随着精准扶贫政策对贫困户帮扶力度的增大，对农户的吸引力也随之增强。为获得贫困户资格，部分非真正贫困的农户通过隐瞒、转移等手段降低家庭收入，无序争夺和挤占贫困户指标。二是贫困识别“平均分配”。这种现象在整体性贫困状态的地区较为严重，村内多数农户的经济状况非常接近，在评定贫困户时，很难区分不同家庭的实际贫困程度，扶贫政策平均分配、由各个农户“轮流坐庄”或“共同分享”，有的村在评选贫困户中甚至采取抓阄方式。这种现象造成有效的扶贫资源跑冒滴漏，降低了扶贫效率，如果处理不当，也容易产生新的社会矛盾。

实施好精准扶贫精准脱贫的基本方略，首先要解决“扶持谁”问题，进一步完善贫困人口精准识别机制。一要结合各地实际制定具体识别方法。我国现行扶贫标准是农民人均纯收入2300元(2010年不变价)，随着消费价格指数等相关因素变化，该标准2014年现价为2800元。各地在确定扶贫对象时，要在国家统一标准的指导下，制定具体的识别方法。如：贵州省威宁自治县迤那镇五星村创造出精准扶贫“四看”识别法，即“一看房，二看粮，三看劳动能力强不强，四看家中有没有读书郎。”二要进行公开民主评议。扶贫对象初步确定后，要在村或镇一级范围内进行公开公示，确保扶贫对象得到老百姓的认可，有效减少确定中存在的主观性和人情倾向。三要健全精准扶贫大数据平台。2016年，全国将建设扶贫开发大数据平台，各地要在精准识别的基础上，建立健全扶贫信息平台，明确“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”，提高精准扶贫公开性和透明度。贵州省黔西南州构建了大数据精准扶贫平台，能实时查询和监控贫困户个人信息、生产经营情况，能够对贫困户进行生产与脱贫能力评估，还可以查看产业项目建设进度、资金分布使用情况、贫困户受益情况等，实现产业扶贫精准定位、精准管理、精准落实、精准考核，值得研究借鉴。

2选准特色产业问题

产业是发展的根基，是脱贫的依托。当前，农产品消费需求从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化需求显著增多。但我国农业生产大而不强、多而不优的问题比较突出，农产品大路货多，优质的、品牌的还不多，还不能完全适应消费需求。只有大力推进农业供给侧结构性改革，适应市场需求调优、调高、调精农产品生产，扩大中高端供给，才能创新产品供给，使农业生产更好地适应消费升级的需要； 才能促进产业转型升级，实现特色产业竞争力。贫困地区大都自然资源丰富，发展特色产业的潜力巨大，经济学上将这类地区称为“富饶的贫困”。这几年，一些贫困地区在产业选择中，没有很好地在特色在做文章，没有注重研究市场，盲目跟风，片面追求短期经济效益，有的地方在茶业市场仍然供大于求的情况下，却将适合优质水稻生产的平坝水田改为种茶，制约着产业增效和农民增收。选准产业是农业产业扶贫的前提条件。一要突出特色选产业。综合考虑资源禀赋、产业基础、生态环境等因素，选择适合当地发展的特色产业，宜农则农、宜菜则菜、宜果则果、宜草则草、宜牧则牧、宜林则林，向特色要竞争力，向特色要生产力。二要突出市场选产业。抓准市场需求，大力推进农业供给侧结构性改革，适应消费结构升级的变化，在做优、做精、做特上下功夫，提高农产品供给的质量和效率。三要突出绿色选产业。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，用好用活贫困地区生态绿色牌，大力发展绿色产业，切实把生产优势转化为经济优势。立足资源环境承载力，加快转变发展方式，统筹生产发展与生态保护，确保农业可持续发展。四要突出融合选产业。加快发展农产品加工业，着力推进精深加工，着力打造区域公共品牌。发挥贫困地区自然环境优良、文化底蕴深厚、民俗特色突出的优势，大力推进休闲农业与乡村旅游发展，延长产业链价值链，促进一、二、三产业融合发展。西藏拉萨市从2013年开始发展“净土产业”，以净水、净土、净空、净心为理念，开发高原有机健康农产品，满足了国内外高品质、高端化消费的需求，仅2016年就实现产值约30亿元，为贫困地区、生态脆弱区实现“生态美”、“百姓富”二者双赢打造了典型样板。

3培育新型主体问题

建一个龙头，兴一项产业，富一方农民。近年来，贫困地区农业产业化水平不断提高，但新型经营主体培育仍显不足，带动农民脱贫增收能力依然较弱。从扶贫资源投向看，在精准到村到户到人的要求下，过去有的地方往往直接将扶贫资源分解到各个贫困户，把扶贫资金平均分发给贫困人口，或者把果树苗、牲畜等均分到户。这种做法忽视了农户间合作机制的建立，由于贫困户自身经营能力较低，加上产业发展需要规模效益和集聚效益，常常以失败告终。从地方招商引资看，一些贫困地区地方政府为发展县域经济、增加地方财政收入，急于推进产业化，大搞招商引资，过分强调引进大规模龙头企业，忽视了农民合作社的培育。笔者在调研中发现，有些地方费尽周折引进大型龙头企业，但由于当地原材料供应有限，企业“吃不饱”，生产线尚未全部开工，企业效益低甚至亏损，难以持续运营。

新型经营主体是带动贫困户就业增收的重要力量，没有龙头就没有市场、没有价值链。一要进一步发挥新型经营主体带动作用。新阶段脱贫攻坚强调精准帮扶，不是要求每一项扶贫措施都对着所有贫困户，比如开展特色产业，需要一定经营规模，需要新型经营主体引领，一家一户难以很好地推进。要加快培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等，着力引导新型经营主体与贫困户建立稳定的带动关系，向贫困户提供全产业链服务，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力，提高贫困户组织化程度。尤为注意的是，贫困地区引进龙头企业要适合当地特点，不一定是大龙头，关键要发挥带动引领作用； 要遵循市场规律，逐步壮大龙头企业。二要支持返乡创业者带头脱贫致富。引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等人员，带领贫困户开发农村特色资源，发展特色农业。2015年4月，笔者在四川广元调研了解到，当地坚持不懈实施“回引工程”，在融资、担保、就业、社保等方面出台了一系列优惠政策，支持回乡创业者领军组建家庭农场、农民合作社、企业等，带领乡邻群众从传统产业走向特色产业、从单独创业走向联合创业； 同时，考虑到回乡创业者对农村熟悉、对农民有感情，选择有能力有责任感的返乡创业者与贫困户结对，帮助贫困户就业创业、脱贫致富，目前已有2000人“结对”连亲。

4完善利益机制问题

有了好产业、好龙头，就要解决贫困人口受益机制问题。目前在农业产业扶贫中利益机制不健全现象依然突出。一些企业落户贫困地区，农民把土地出租给企业或参与企业的种养加生产，获得土地出租费或打工收入。但是多数企业与贫困户间还是一种松散的、短期的利益关系，农产品价低时企业违约压价收购，贫困户利益得不到法律保障，难以获得持续稳定的长期收益。

健全农业产业扶贫利益联结机制，关键要把共享理念贯穿到特色产业发展中，坚持长短结合，确保贫困人口精准受益。从短期看，要推广订单帮扶模式。鼓励新型经营主体和有产业发展能力的贫困对象，共同开发特色产业，依法签订利益共享、风险共担的合作协议，带动贫困人口较快增加收入、减少返贫。从长期看，要创新贫困户、村集体、企业多方受益机制。政府财政扶持资金可以一定比例落实到集体，村集体以资产入股企业，并与企业签订协议，确定各方分红比例，建立合理收益分配机制。这样贫困户、集体、企业间就形成了稳定的利益机制，既保护农民利益，又调动企业积极性，还可壮大村集体经济。贫困户通过土地流转获得财产性收入，通过到企业打工获得工资性收入，通过集体资产受益获得股权分红收益。河北省阜平县在扶贫中坚持“长打算、短安排、长短结合”，采取“政府+龙头企业+金融机构十合作社(村委会)+农户”五位一体模式，推进山区综合开发经营，发展高效农业。项目区7万农民，短期内可获得土地流转底金、荒山整治务工收入； 长期可获得土地荒山参股分红、林下种养经济和生态旅游项目的收益分红，预测项目完成后人均每年可增收2万元。

5编制科学规划问题

农业产业扶贫是一项系统工程，必须坚持规划先行。这几年，贫困地区基本都制定了脱贫攻坚、产业发展等方面规划。但是，有的规划片面强调扩大产业规模，没有充分考虑资源环境承载力； 有的片面追求眼前利益，没有充分考虑产业发展的市场风险； 有的没有做好与相关规划的衔接，产业发展项目难以落地。比如：虽然国家明确提出在适当控制生猪养殖规模，但有的贫困县没有科学论证，仍提出在“十三五”期间生猪出栏量翻一番。

组织编制好农业产业发展规划，要突出以下3方面。一要强调因地制宜。贫困地区自然条件千差万别，资源禀赋各不相同，发展基础迥然有异，规划应立足当地实际，突出当地特色，避免大而话之。二要强调规划衔接。加强与当地“十三五”规划、脱贫攻坚规划、新农村建设规划等规划的衔接，使规划项目措施能落到具体地块，实现帮扶资源有效整合。三要强调全产业链。要统筹农林牧副渔协调发展，实现一、二、三产业有机衔接，促进山水林田湖统一保护。四要强调长远规划。紧紧围绕产业发展精准到村到户到人的要求，坚持一张蓝图绘长远、一年接着一年干，确保贫困人口长期稳定受益。四川苍溪县把发展红心猕猴桃作为产业重点发展方向，在规划引领下，整合资金，分区域、分年度推进红心猕猴桃产业建设。目前红心猕猴桃种植面积达2.206万hm2，带动7.36万种植户，人均年增收6160元。

6加大投入力度问题

按照投入2万元大体解决1个农村贫困人口的脱贫问题测算， 7000多万农村贫困人口脱贫需要投入1.4万亿元，如果按2015年脱贫1000万人算，“十三五”时期每年平均需投入约2400亿元，投资量非常大，资金缺口也很大。调研中，加大资金投入、整合现有资金、强化金融服务，是当前贫困地区干部反映最迫切的问题。内蒙古兴安盟各旗县普遍提出，虽然中央已经明确以县为单位整合统筹使用各级各类资金，但由于各方面资金使用方向、管理办法都不一致，加之审计问题，整合难度相当大。有的县委书记讲，“不争取得不到支持，争取到位实施起来又困难重重。”有的旗县干部反映，支农贷款规模小、贷款期限短、贷款门槛高、利息负担重、地方财政风险保障金压力大等问题依然存在，在县级财政相当紧张的情况下，为发放扶贫贷款，还要存入风险保证金，进一步加大了县级财政支持压力。

农业产业扶贫离不开资金支持，要在加强资金整合的同时，积极创新金融扶贫产品，大力吸引和引导社会资本向贫困地区特色产业发展领域流动，逐步建立起可持续、按市场机制运转的多元化投入渠道。从地方层面看，要以规划为统领、以预算编制为源头整合资金，贫困县依据规划的年度实施方案和建设项目，每年年初编制年度预算时，对性质相近、用途相同、使用分散的特色产业扶持资金进行整合，确保在项目申报阶段就实现各类资金整合。从国家层面看，一要积极支持贫困县统筹整合使用财政涉农资金，给贫困县更多资金使用自主权，切实解决贫困县财政资金“趴在帐上睡大觉”、跑冒滴漏问题，提高资金使用效率。二要发挥国家开发银行、中国邮政储蓄银行等金融机构的作用，加强金融机构与政府的合作，通过专项基金、财政促进金融支农等模式，开发支持贫困地区农业产业发展的专属产品。比如： 2015年以来，安排农业部定点扶贫地区、大兴安岭南麓片区、贵州毕节等贫困地区2800万元，与邮储银行等金融机构合作创设无抵押无担保、实行基准利率的专门金融产品，探索区域性财政促进金融支农扶贫的有效模式，为当地产业发展注入新的活力。内蒙古自治区实行大户与小户、能人与穷人“联户担保”，不仅有效保证及时还贷和贷款使用效益，而且在能人带动下农村中懒人、闲人劳动致富的自觉性、主动性明显增强。

7强化保险支持问题

农业保险是加快推进农业现代化的重要支撑，是现代农业的“稳定器”。近年来，农业保险业务虽然发展较快，但与贫困地区的特殊需求相比仍有较大差距。一是贫困地区大都农业基础设施薄弱、生态环境相对脆弱，农业抵御自然灾害的能力较弱，再加上近期主要农产品价格下跌，农业面临着自然灾害、市场波动等风险更大。青海藏区有的贫困县，因灾致贫返贫率达25%以上。二是贫困地区农民收入水平低，自交保费能力弱，限制了对保险的有效需求，成为当地农业保险发展的重要制约因素。三是贫困地区财政收入少、财力弱，往往没有能力给政策性农牧业保险拿出较大规模的补贴资金。

推进贫困地区农业产业发展，必须进一步强化和拓展农业保险的防灾减灾、生产调节、担保增信、扶贫开发等作用。应根据贫困地区特色产业发展需要，积极发展特色产品保险，探索开展价格保险试点。鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保证保险，加大产品创新力度，有条件的地方可以给予一定的保费补贴等支持。河北省阜平县政府与人保财险公司共建“联办共保”机制，设置灾害险、产品质量安全险和全国首创的成本价格损失险三个险种，对主要种植养殖产品实现保险全覆盖。保险保费由政府承担60%、农户承担40%，政府和保险公司保费共有、理赔共担。2015年办理农业保险451单，涉及农户约4.3万户，为产业发展和农民增收提供了有力保障。

PROBLEMS AND COUNTERMEASURES OF POVERTY ALLEVIATION THROUGH AGRICULTURAL INDUSTRIALIZATION

Liu Beihua，Zhan Ling※

(The Department of Development Planning，Ministry of Agriculture，Beijing 100026，China)

AbstractAgricultural industrialization is crucial for the poverty alleviation.Agriculture，as a basic industry and people′s livelihood industry in the poor areas，is an important income source of poor population.This paper analyzed the current difficulties and problems existing in the poverty alleviation through agricultural industrialization，and put forward some countermeasures on ensuring precision poverty alleviation through industrial development，such as establishing accurate idea，choosing the special industry，fostering the new subject，consummating benefit mechanism，preparing scientific planning，increasing investment，and strengthening insurance support.

Key wordsagriculture； poverty alleviation through agricultural industrialization； precision

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160301

收稿日期：2016-02-03

作者简介：刘北桦(1961—)，发展计划司副司长。※通讯作者：詹玲(1978—)，副研究员。研究方向：农业经济管理。Email：luckyzl2003@163.com

中图分类号：F321

文献标识码：A

文章编号：1005-9121[2016]03-0001-05