广州市社区社会组织持续发展的路径探析

□万　　玲（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东　　广州510070）

广州市社区社会组织持续发展的路径探析

□万玲（中共广州市委党校 公共管理教研部，广东广州510070）

社区社会组织是社区建设的重要载体，如何培育并促进其持续发展是当下基层治理工作的一个重要难题。本文着眼广州，在观察与分析广州市社区社会组织发展现状的基础上，提出了三条参考路径：一是加强政府的引导、扶持和管理力度；二是规范组织结构、推动行业治理；三是明晰社区社会组织的地位和功能，以期能为更好地促进社区社会组织的发展提供借鉴。

社区；社会组织；基层治理

所谓社区社会组织是指以社区为活动范围，以社区居民为成员或服务对象，以满足社区居民的不同需求为目的而成立的各类社团组织和民办非企业单位［1］（P15）。它作为社会组织的重要组成部分，具有贴近群众、领域宽广、地域集中、数量庞大、形式灵活等特点［2］，在推进社区建设、优化社区治理结构、增强社区凝聚力并加强社区自治等方面扮演着重要的角色。

2015年，广州市公布《中共广州市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确提出要健全以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区治理工作机制。可见，未来社区社会组织无疑会成为社区治理不可或缺的主体，并在基层治理体系中发挥越来越重要和不可替代的作用。因此，在这种背景下，研究社区社会组织的发展问题、了解其发展的困境并寻求提升其能力、促进其持续发展的方法和途径无疑具有重要的现实意义。

一、广州市社区社会组织发展的总体概况

广州市作为改革开放的前沿阵地，一直注重社会组织的培育和发展。早在2006年，广州市就印发了《中共广州市人民政府关于促进行业协会商会改革的意见》。《意见》提出，要加快行业协会改革，推进行业协会政会分开，实现行业协会民间化，优化行业协会机构。此后，广州市又密集出台了30多件有关社会组织方面的规范性文件。其中，影响力较大的包括2010年公布的《广州市财政支持社会工作发展实施办法（试行）》、2011年印发的《广州市福利彩票公益金扶持社会组织发展专项资金管理试行办法》、2012年出台的《广州市募捐条例》、2015年实施的《广州市社会组织管理办法》等。正是由于政府的大力推动，广州市的社会组织才得以呈现出欣欣向荣之势。

与此同时，广州市还按每个社区不少于5个社区社会组织的目标，加快社区社会组织培育，促使社区社会组织由传统单一的兴趣类文体活动组织向公益慈善类、互助类服务社团组织转变，取得了很好的成效。具体如下：

一是放宽准入条件，为社区社会组织发展提供有利的政策支持。早在2008年，广州市就开始探索社区社会组织街道备案制。同年12月发布的《广州市社区社会组织管理试行办法》中明确指出：要对社区社会组织实行登记和备案相结合的管理制度。对那些不符合登记条件但能正常开展活动且符合经济社会发展需要的社区社会组织，一方面可以向街道办事处、镇人民政府提出申请，另一方面可以报区、县级市登记管理机关实行备案管理；2009年，《关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》中又再次重申要加快推进《广州市社区社会组织管理试行办法》的实施，优化社会组织登记管理方式，简化登记程序，落实扶持措施，为社区社会组织的发展创造宽松的环境；2011年出台的《关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》则对登记备案的组织类型做了进一步的描述，强调要实行工商经济类、公益慈善类、社会服务类等社会组织直接申请登记制和社区社会组织街道备案制等。在这些政策文件的指引下，各区也相继出台了许多扶持政策，对社区社会组织的发展起到了很好的推动作用。

二是创新资金投入模式，为社区社会组织发展提供多元渠道。首先，积极探索并建立财政支持社会工作发展的运作机制，通过政府购买和政府资助的形式推动社会工作和社区社会组织的发展。先后组织实施《社区公益项目资助计划》和建立广州市扶持社会组织发展专项资金，为社区社会组织的发展提供了强有力的资金后盾。此外，广州市还在2013年印发了《广州市社会组织公益创投管理办法》，其中明确提出，广州拟通过公益创投方式，每年申请1600万元福彩公益金用来资助至少50个公益性社会组织和公益服务项目。截至目前，已开展了三届公益创投活动。其中第三届政府资助金额与前两届相比，涨幅高达23%。其次，加快推进社会组织培育基地的建设。通过基地为社会组织发展提供场地、政策咨询以及业务指导等服务，帮助社会组织健康有序发展。目前，全市已建成社会组织培育基地30多个，基本形成了市、区（县级市）、街（镇）三级培育基地网络，共吸纳630多个社会组织入驻。

三是通过政府购买社工服务助推社区社会组织发展。从2008年起，广州学习香港特别行政区和新加坡社会管理创新的先进经验，在全市范围内持续开展政府购买社区家庭综合服务的探索与实践，7年间连续投入11.11亿元。仅2014年，就投入3.37亿元，与2008年相比，增长高达60多倍。在此背景下，一大批优秀的社区社会组织成长了起来。与此同时，广州市社工服务体系也日益成熟，基本形成了以家庭综合服务为基础、其他专项服务齐头并进的社工服务发展格局，服务内容覆盖家庭服务、长者服务、青少年服务、社区矫正等多个领域［3］。在服务项目的带动下，社区社会组织的社会效益日渐凸显，社会认同感也得到了整体的提升。

通过一系列的努力，广州市社区社会组织得到了长足的发展，并在调动社会资源、提供公共服务、协调邻里关系、完善社区自治、开展公益活动、创造就业机会、增强居民归属感和幸福感等方面发挥了重要的作用。

二、广州市社区社会组织发展存在的主要问题

虽然广州市社区社会组织的发展取得了不小的成效，但同时也存在许多问题，主要表现在以下几个方面：

（一）社区社会组织良莠不齐，且类型单一，服务能力较弱

总体来看，广州市社区社会组织数量是在逐年增加，但其发展状况“良莠不齐”。据了解，除一部分社区社会组织运营良好之外，有相当部分社区社会组织常年处于休闭状态，活动时有时无，难以持续。而且从区域分布来看，广州市经过登记、备案的社区社会组织总量也仍然较少且发展不平衡。据查，目前广州市社区社会组织登记或备案在册最多的区主要集中在番禺、越秀和白云等区，而黄埔、从化则相对较少，有的甚至没有。而与之对应的，则是大量游离于监管之外的社区“草根组织”自发无序的发展，给政府管理带来了很大的困难。这些草根型社区社会组织大多数都是因应居民的兴趣而自发产生的，如社区合唱团、腰鼓队、书画协会等，其主要目的是为了满足居民休闲娱乐的需求，不仅类型单一，而且规模小，功能不齐全，服务能力较弱。随着经济社会的快速发展，这些组织与居民需求和期待之间的差距越来越大，无疑需要在结构和功能上进一步调整和完善。

（二）社区社会组织获取资源的能力普遍较低，作用发挥受限

充足的资源是社区社会组织持续发展的基础条件。而从广州市目前的情况来看，社区社会组织在这方面仍然面临诸多困境，具体表现在：一是经费不足仍是制约社区社会组织持续发展的首要因素。有相当数量的社区社会组织尚缺乏足够的资源及资金募集能力，因此仍缺乏稳定的经费来源。即使是那些通过政府购买而获得服务经费的社区社会组织，如承接家庭综合服务中心的社工机构，也由于财政拨付不充足或不及时，而经常出现捉襟见肘的窘况。同时，由于过分地依赖政府资金而导致其独立性缺失，生存能力和服务能力也往往大打折扣。二是活动场地匮乏仍是社区社会组织持续发展的瓶颈。在社区社会组织登记备案程序中，固定活动场地的匮乏直接导致了其难以获得合法身份［4］。不少社区社会组织往往苦于没有充足的场地，因而很难保证活动开展和服务提供的延续性，极大地影响了社区社会组织的持续发展和壮大。三是人才稀缺导致社区社会组织难以为继。由于社工行业是一个新兴的行业，相关的专业人才非常少，因此，广州市社区社会组织还普遍存在专业人才储备不足、年龄偏低、经验不够等问题，远远满足不了组织发展和未来市场的需求。不少社区社会组织中的成员都是身兼多职，有些还是由街道或居委会成员兼任，身份之复杂不仅容易因为多重因素的干扰而形成掣肘，更是直接导致了工作效率的低下。

（三）社区社会组织自身缺乏规范，社会公信力不高

一方面，表现在大多数社区社会组织仍未取得合法身份，在与政府、社区居委会、社区居民等主体打交道的过程中，往往处于被质疑的状态；而取得合法身份的社区社会组织又由于受到较多的行政干预，与基层政府之间往往是一种基于资源相互依赖的非对称互惠关系，因此，无法独立开展相关活动，自我发展能力较弱。另一方面，社区社会组织作为社区服务体系中的重要主体，其地位和作用仍未得到社区居民的充分认可。不少居民对社区社会组织的服务仍存在抗拒或疑虑，在参加相关活动时，由于缺乏信任，主观随意性较大，使得社区社会组织在与社区居民沟通时困难重重。此外，不少社区社会组织自身制度建设也不太健全，尤其是对服务承诺是否落实仍缺乏有效的内部监督和追责，也在一定程度上影响了广大居民对它们的信任。

当然，除此之外，还有相关制度和配套政策方面的不完善以及政府对社区社会组织的过度干预和介入，都在一定程度上制约了社区社会组织的发展。很显然，上述问题的存在势必会导致社区社会组织发展乏力，进而进一步影响社会治理体系的形成和完善。

三、广州市社区社会组织持续发展的路径探析

（一）加强政府引导、扶持和管理力度，为社区社会组织发展创造良好的生存环境

1.进一步完善社区社会组织培育发展的政策体系。如前所述，尽管广州市近几年为促进社区社会组织的发展，制定了一系列规章制度，但这些政策大都散见于多个文件中，不够具体、系统，缺乏操作性，在一定程度上制约了社区社会组织的发展。因此，市级政府部门应尽快梳理并出台相关配套文件，明确指导思想、目标任务、培育重点、扶持方式、经费来源、保障措施等内容，在继续实行社区社会组织登记、备案制的基础上，进一步降低准入门槛，简化程序，加大扶持力度。在资金、税收、场地、人才等方面向社区社会组织适度倾斜。各区、镇（街）则结合本地实际，相应出台培育扶持社区社会组织健康有序发展的规划或实施细则，把培育扶持工作落到实处。

2.对社区社会组织进行合理布局和分类管理。即从结构上优化社区社会组织，减少社区社会组织无序发展的状态。可由民政部门牵头，组织街道开展社区社会组织普查工作，摸清目前各类社区社会组织的底数，认真分析研究，并根据不同情况，采取相应对策。比如，对符合政策和登记条件的，应积极引导登记；对不符合条件但又有需要的应加以指引，如那些规模不大但活动正常的各类文体、兴趣类组织，可以通过归类整合，使之符合登记条件后予以登记；对不属于社会组织的，应明确界定原则，不纳入管理范围；对非法组织，则应由登记管理机关依法予以取缔等［5］。同时，对社区社会组织进行合理引导，在传统社区社会组织之外更注重新型社区社会组织的培育，通过梳理，达到规范社区社会组织、引导社区社会组织有序发展的目的。

3.努力解决社区社会组织发展的资源困境。建立健全公共财政对社区社会组织的稳定资助和奖励机制，并鼓励各区、镇街建立扶持社区社会组织发展专项资金。在这方面，可适当借鉴香港的经验。如香港政府对社会福利的资助占政府经常性开支预算的17.4%，而且是以整笔拨款的方式来资助非政府机构，以确保该机构对资金的自由运用。当然，相应的监管责任也会随之加大。同时，加大政府向社区社会组织购买服务力度，在继续开展公益创投的基础上，积极探索社区基金会的发展模式，打造社区资源的集聚平台，鼓励和引导社区居民及驻社区单位支持社区社会组织发展，从资金、人才、场地等方面予以大力扶持，使其能够维持生存并不断发展壮大。

4.完善政府对社区社会组织的监管制度。尤其是要积极探索社会监管机制，力争形成以政府有关部门为主体、大众媒体、社会公众和独立评估机构为辅助的监督和评估格局，以强社会组织的公共责任。在美国，比较有影响的独立的第三方评估机构有成立于1912年的公益咨询服务部（PAS）、成立于1918年的全国慈善信息局（NCIB）和成立于1979年的福音教会财务责任委员会等。这些评估机构能对社会组织的工作绩效做出公正的评价、对社会组织进行高层次的责任监督、为社会公众选择有效的社会组织进行捐赠提供了信息。而我国通过第三方评估机构专门对非政府组织进行评估和监督的情况仍然较少，因此急需建立这种独立的评估机构来对社会组织进行监督［6］。

（二）规范组织结构、推动行业治理，提高社区社会组织自我管理和服务供给的能力

1.建立健全社区社会组织内部治理结构和各项管理制度。社区社会组织应积极借鉴现代化的组织管理思想和方法，不断加强自身内部的建设，通过建立健全以章程为核心、以规范为重点的内部管理机制，如财务制度、档案管理制度、信息公开制度等不断提高社区社会组织参与公益慈善和公共服务提供的社会责任感和使命感。尤其是要建立独立的财务审计制度，如可以聘请第三方机构对社区社会组织的财务进行核算，以增强其透明性和公信力，从而更加有效地促进社区社会组织公益事业的开展。

2.建立健全社区社会组织人才培养与交流合作机制。为保证组织的正常和持续运行，提供更为专业化的公共服务，社区社会组织还必须把好从业人员培养这一关，这是提高组织服务能力最基本的保障。应进一步完善组织内部人才队伍结构，并加强内部人员的定期和集中培训，在业界开展广泛的交流，通过走出去和请进来的策略，保证组织内部从业人员专业性的提升，并提高组织自我建设、自我发展的本领。同时，还应加强社区社会组织与外界的交流和合作，包括与政府、街道、社区、驻区单位、居民、同行和其他相关组织之间的交流与合作，充分利用各种渠道和方式整合资源，在互动中宣传并壮大自己。

3.创建非营利组织联盟自我治理机制，强化社会组织的行业自律。在这方面，国外已有很好的经验。如自第一个非营利组织联盟自我治理机制于1991年在菲律宾产生以来，目前在全世界40多个国家已出现了各种各样的非营利联盟自治机制。“要么遵守，要么离开”是其通行原则。目前，广州已开始探索类似做法，如2015年6月17日，广州首个社会组织诚信联盟，即海珠社会组织诚信联盟正式成立。该联盟坚持开放、包容、引导的理念，联盟成员将信守职业道德、诚信服务，接受各界监督。所以，应以此为契机，总结经验，促进社区社会组织的规范发展。

（三）明晰社区社会组织的地位和功能，为社区社会组织发展营造良好的社会氛围

1.政府层面，应树立科学的社区治理理念。努力从微观的、具体的事务中抽身出来，通过积极主动的放权，为社区社会组织让渡治理空间，并树立起平等对话与协商治理的意识和理念，弱化行政公权对社区社会组织的干预和影响，让社会组织能独立于政府之外为广大居民提供专业性的指导和服务，并在充分的市场竞争中实现自然的优胜劣汰。这就要求政府必须对社会发展的需求及自身的职责功能有清醒的认知，并能主动适应社会的变化和时代的发展而进行自我约束和自我革新，减少对基层事务的摊派和干预，实现最大可能地还权于民，通过适度的介入与退出实现政府管理与社会自我管理的良性互动，进而实现权力与权利的有效对接，以此为社会组织的发展和公民社会的成长提供有利的环境和条件。

2.社区社会组织层面，应对自身的职责功能和角色定位有清晰的认知。社区社会组织作为一支新生的治理力量，在社区公共服务的提供中将会扮演着越来越重要的角色。为此，一方面，应积极树立治理主体的形象，主动地参与到公共服务的供给中去，并在服务供给中尽可能地减少对政府的依赖，充分发挥自身的桥梁纽带作用，通过各种渠道提升社区社会组织的社会影响力。另一方面，应坚持公益性质，树立公益理念，以非营利为目的，利用自己的专业技能切实为社会提供优质高效的社会服务。总之，只有自己认可了自己，才可能会带动周遭环境的变化，包括政府的肯定、公众的认同和社会的信赖。

3.社会公众层面，应意识到社区社会组织的产生与发展是基层民主和基层治理变革的必然结果，也是新形势下完善社区治理体系和发展社区居民自治的必然和需要。因此，应积极支持社区社会组织的发展，并主动参与到社区社会组织的建设、监督和管理之中，从而增强对社区社会组织的认同感和参与度，为社区社会组织的健康有序发展奠定坚实的社会基础。

［1］夏建中，特里.N.克里克等.社区社会组织发展模式研究：中国与全球经验分析［M］.北京：中国社会出版社，2011.

［2］姚迈新.资源相互依赖理论视角下的社区社会组织发展［J］.岭南学刊，2012，（5）.

［3］庞红瑶.广州：家综平台撬动基层社会治理创新［N］.中国社会报，2015—8—7.

［4］徐家良，武静.我国城市社区社会组织的现实困境及其破解思路［J］.上海城市管理，2015，（3）.

［5］关于培育扶持我市社区社会组织健康有序发展的建议［EB/OL］.http：//www.gzzx.gov.cn/jyxc/zmwyhjya/ 201109/33044.html.

［6］向加吴.非政府组织公共责任解读：逻辑起点与现实回归［J］.山东理工大学学报（社会科学版），2011，（3）.

□责任编辑：李书耘

C913

A

1003—8744（2016）03—0082—06

*本文系全国行政学院科研合作基金课题《公民有序参与地方政府决策的机制与规则研究——以广州市“同德围模式”为例》（项目编号：15HZKT111）、2014—2015年度广东省党校系统哲学社会科学基金项目《增权视野下广州市社区社会组织发展研究》（项目编号：15SH04）的阶段性成果。

2016—4—26

万玲（1980—），女，中共广州市委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为地方治理与公共政策。