古代郡、州制的缘起和演变

卢如平

（中共临海市委宣传部，浙江 临海 317000）

古代郡、州制的缘起和演变

卢如平

（中共临海市委宣传部，浙江 临海 317000）

县制是最悠久，也是最稳定、最基本的地方行政区划。作为统县地方行政区划，郡、州制时间最长。郡制产生于春秋中晚期，到唐晚期不再存在。州制起源于汉代，到民国初年消失，中华人民共和国成立后在民族自治地区设立自治州。

郡制；州制；形成和演变

恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》一书中指出：“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民……第二点是公共权力的设立。”而《周礼》开篇即曰：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”在传统的农业社会，统一的中央集权下，要进行有效的管理和统治，就必须实施分区域分层次的行政管理，《左传·襄公二十五年》引郑国执政子产的话说：“政如农功”“如农之有畔”，畔即是界。行政区划随国家的产生而逐渐形成，是国家行政区域的划分及政权的设置，目的是便于中央统治和对国民施政管理。

《史记·秦始皇本纪》载，秦王政二十六年（前221）灭齐，统一天下。面对前所未有的庞然大国，嬴政在首都咸阳召集丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯等大臣开了一次具有深远历史意义的御前会议。一是议帝号，从上古“泰皇”“五帝”中各取一字，号曰“皇帝”，嬴政为始皇帝。二是定制度，在讨论地方行政制度时，王绾等群臣主张恢复西周封建制度，而李斯力排众议，从分封制的弊端分析，认为分封制“不可为也”，提出海内“皆为郡县”，秦始皇采纳李斯的意见，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监”。对此，《汉书·地理志》载：“秦遂并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县，荡灭前圣之苗裔，靡有孑遗者矣。”在明代以前，“文人祖述其说，认为废封建，立郡县，皆始皇之所为也”［1］。“认为由于秦始皇统一天下，一夜之间全国到处出现了以‘郡’‘县’为名的都市群”［2］。明清之际，田汝成、顾炎武等提出质疑，顾认为：“谓罢侯置守之始于秦，则儒生不通古今之见也。”“以余观之，殆不然。”［1］学者进一步考证，得出结论，郡县制起源于春秋时期。

历史上，商、周王朝实行的是分封制，即“封邦建国”。进入春秋时期，周王室衰微，诸侯国强弱分化，诸侯国之间为人口和土地明争暗斗，弱肉强食，作为地方行政区划的“县”便产生了。《左传·庄公十八年》载：“初，楚武王克权，使斗缗尹之。”意思是说，楚武王（前740—690）派兵消灭了子姓小国权（约位于今湖北省荆门县东南），并将其改建为县，令大夫斗缗为县尹。又《左传·哀公十七年》载，楚太师子谷追述说：“彭仲爽，申俘也，文王以为令尹，实县申、息。”又《左传·庄公十四年（前680）》载：“蔡哀侯为萃故，绳息妫以语楚子。楚子如息，以食人享，遂灭息。”专家考证，息国当在鲁庄公十四年（前680）前为楚文王所灭而置县［3］。又《汉书·地理志》右扶风枸邑下颜师古注：“《汲郡古文》：‘晋武公灭荀，以赐大夫原氏黯，是为荀叔’，又云‘文公城荀’。然则荀当在晋之境内，不得在扶风界也。今河东有荀城，古荀国。”王国维《古本竹书纪年辑校》将晋灭荀事系于晋武公三十九年（前676），故可推知晋在是年灭荀国而建荀县。又《史记·秦本纪》载：“（武公）十年（前688），伐、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”大量的古文献可知，在春秋前期，楚、晋、秦等强国兼并弱国后设置了“县”这一地方行政区划。而县制也是我国历史上最稳定、最基本的地方行政区划，如上文所提的息县的“县名与县府的治所几乎是‘我自岿然不动’，2000多年来一直没有什么变化”［4］。

县的早期设置多是在边境地区，诸侯国在新开拓的疆土（即强国把那些武力消灭的弱国或强行割让邻国所得的土地）改制成建制县。由于在地方治理方面实行县制不仅使国君权力直达地方，而且中央财政也得到积极保证，因此春秋后期，各诸侯国普遍设县，并将县制推行到内地，如《左传·昭公二十八年（前514）》载，晋国韩、赵、魏等6家联手消灭羊舌氏和祁氏，并把其原来食邑变为县域，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”。又如《史记·商君列传》载，秦孝公十二年（前350），商鞅变法，将许多小的乡、邑、聚合并为县。到战国时期，县制在各诸侯国已经普及和完善。

郡，《尔雅·释名》解释：“郡，群也，人所群聚也。”周振鹤先生认为：“郡在初也是邑的一种形式，郡字从邑君声，也从侧面说明这一点。”［5］

现有文献和考古资料未能准确详细地告诉我们“郡”是如何起源的，即郡在哪一个诸侯国、什么时间最先设置等问题，目前尚无确凿证据。但有限的史料说明，至春秋中晚期，已有“郡”这个行政区划在部分诸侯国存在。如《国语·晋语》记载着晋献公死后（前651），晋公子夷吾逃亡时与秦公子絷说的一段话：“君苟辅我，蔑天命矣！亡人苟入扫宗庙，定社稷，亡人何国之与有？君实有郡县，且入河外列城五。”从这段话可以看出秦国当时已有郡的建制。又《史记·仲尼弟子列传》载，艾陵之战（前484）前，子贡游说吴王夫差救鲁攻齐，“于是吴王乃遣九郡兵伐齐”，可见此时吴国已有郡的建制。又《左传·哀公二年（前493）》载，晋国执政大夫赵简子在讨伐范氏和中行氏前，为激励将士，宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免。”可见当时晋国有郡的建制，并且郡的地位低于县。

直到春秋末年，郡与县尚无统属关系。究其原因，清代史学家姚鼐认为：“郡之称，盖始于秦晋，以所得戎、翟地远，使人守之，为戎、翟民君长，故名曰郡。”“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”［6］进入春秋中晚期，随着兼并的加剧，秦、晋等国在边远近敌之地设置了“郡”的机构，具有镇守边疆、保卫国土的重要责任，带有军政混合区性质，而其强烈的军事色彩、职能特性决定了其长官职务为“郡守”，并且人选也定位于武官。而明显区别于大都由文官出任的县级长官县令（尹、长）。

经过春秋（前770－前476）近300年的兼并战争（以前475作为春秋、战国的分界线，是郭沫若先生划定的，当代一些学者认为以前453年韩、赵、魏灭智氏，实际上已三家分晋，且是《左传》最后提到的内容，以这个重大历史事件作为时代转折的标志，将前770－前453作为春秋时代的起讫年代［7］，则为300余年），至战国初年，只剩下秦、楚、齐、韩、赵、魏、燕、越等几个大诸侯国和十几个二等诸侯国。诸侯国间的兼并战争愈演愈烈，遍地烽火，史籍中关于郡的记载明显增多，且地位渐显重要。魏在河西设上郡、西河郡，目的是防秦，后来失上郡、西河郡后，退而在河东设郡，仍为防秦之用。上党地区为魏、赵、韩交界的险要之地，三国都在上党设郡。韩在三川设郡，楚在汉中设郡，也都是为了防秦。除了诸侯国之间争城夺地之战外，各国还向北、西、南三方少数民族地区不断扩展领土，并设郡予以防守，如赵设云中、雁门、代郡是为了防林胡、楼烦的；燕设上谷、渔阳、左北平、辽西、辽东等郡，是防东胡的；秦设陇西、北地两郡是为了防戎的；楚设巫、黔中两郡是为了防百越、西南夷的［5］35。

关于以郡统县的制度也是起于青萍之末，由微而著的，大约形成于战国中期。由于战争的需要，朝廷一般都由那些比县级地方行政长官官阶高的军事指挥官出任郡守，如《史记·孙子吴起列传》载：“（魏文侯）以吴起善于兵……乃以为西河（郡）守，以拒秦、韩”，郡的地位逐渐高于县。湖北云梦出土的秦简《南郡守腾文书》中开宗明义说：“南郡守腾谓县、道啬夫……”表明南郡下辖县、道。县是设在内地的，道是在少数民族地区设置的地方行政区划，相当于内地的县。［8］而史籍记载则已很普遍，《史纪·秦本纪》载，魏纳上郡于秦时，该郡有15县；又据《战国策》载，赵国的上党郡有24县，代郡有36县，韩国的上党郡有17县，燕国的上谷郡有36县……仔细分析，到了战国中期，随着武力兼并步伐的不断加快，大批弱小的诸侯国在惶惶不可终日的恐怖战争中或灭亡或投降，天下仅存秦、楚、齐、赵、韩、魏、燕等几个超级强国了，而且这几个超级强国几乎无一例外地积极推行成就霸业最有效的中央集权制。由于疆土面积日益扩大和县的数量增多，管理幅度也随之增大，体制改革也就随之产生。设于边境地区的郡，经过多年的开发拓展和人口增殖，面积日益增大，经济发展繁荣，作为军政合一的郡地位越来越高，其下遂再分为几个区域，由于其地域规模和功能与内地的县相当，遂以县称之。也有边境地区先前设有县的行政区划，但分散的县不能满足军事攻守的需要而设郡以统之的情况，如《史记·楚世家》记载：“（楚顷襄王）二十三年（前276），襄王乃收东地兵，得十余万，复西取秦所拔我江旁十五邑以为郡，距（拒）秦。”有了边地以郡统县的经验，这一体制向内地延伸成为必然，为便于管理，除国都及其附近地区的县由朝廷直管外，大部分县合数县于一郡，由特例到通例，郡统县之制逐渐成型，郡守亦由初期的军事主管逐渐演变为管辖整个区域内的军事、政治、民政。但战国时期，齐国是七雄中唯一未曾实行郡县制的国家，“齐在全国设有五都……在五都之下还分别设县，在地方所采取的是都邑制”［3］419。

战国末年，秦始皇并兼四海，横扫六合，逐个并吞六国，在征服过程中，不断设立新的郡县。至天下一统后，出现了本文开篇时的那个御前会议，最后采纳李斯的意见，郡县制在整个秦帝国内普遍实施，共置36个郡。另外，在当时的京畿辖区即都城周围特区置内史统管县，相当于一个郡的建制，《汉书·地理志》载，“京兆尹，故秦内史”，顾颉刚先生有语：“内史，不在三十六郡内，盖以尊京师也。”后来，随着疆域的进一步拓展和行政区划的调整，郡的数量也逐渐增加到46个。（关于秦郡的数量，史学界历来存在争论，全祖望持41个之说，王国维持48个之说，谭其骧持46个之说。［9］）因此，郡县制起源于春秋，发展于战国，秦始皇统一全国后全面推行实施。

“州”是个象形字。《说文解字》说：“水中可居曰州。周绕其旁，从重川。昔尧遭洪水，民居水中高土，或曰九州。”《辞海》亦解释：州为“水中高出水面的陆地。”《诗经·周南·关雎》：“关关雎鸠，在河之州。”

关于州成为行政区划，必须要从中国最早的地理史籍《尚书·禹贡》说起，《禹贡》开篇写道：“禹别九州，随山浚川，任土作贡。禹敷土，随山刊木，奠高山大川。”意思是说，大禹治平洪水以后，将华夏大地划分为九州，顺着山势疏通河道，根据土地的贫瘠情况制定出贡税的等级。禹划分土地的边界，顺着山势砍削树木作为路标，依据高山大河奠定界域。禹所划分的九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍。故后来亦以九州泛指天下、中国。而在《尚书·舜典》中，又提到在尧、舜时，“肇十有二州，封十有二山，浚川”。对这句话，“西汉的学者谷永和东汉初的学者班固解释为：在尧的时候遭到洪水，全国被大水分割为十二部分”［10］。故班固在《汉书·地理志》中说：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治之。水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”而《吕氏春秋·有始览》《周礼·职方》《尔雅·释地》也都有“九州”的记载，但名称与《禹贡》有所差异，《有始览》无青州，有幽州；《职方》无徐、梁，有幽、并；《释地》无青、徐、梁，有幽、并、营。各州的地域，记载也互有出入。

“九州”说对后世历史地理沿革影响很大，并将其作为历史事实。五四运动以后，学者们向儒学经典提出了挑战，尤其是顾颉刚与其学生谭其骧的探讨研究，“证明《禹贡》九州绝不是大禹时的实际，而是战国时的学者对大一统政治理想的设想”［11］，即《禹贡》系战国时期的学者托名大禹所作，是“学者对未来统一国家的一种规划，反映了他们的政治理想”，但历史上“九州从来没有成为中国的现实”［10］8。

“州”作为地方行政区划的真正起源在汉代。刘邦建立汉王朝后，承袭秦制，地方行政区划实行郡县制，但同时实行封国制，即实行郡国并行制。到了汉武帝时期，随着郡国调整和开疆拓土新置郡县，“至元封中全国共有九十来个郡。十八九个王国，合计约有一百一十个郡国，都在朝廷统辖之下”［9］71。这样的局面，给统治管理带来了难度。为了保证政令畅通，监督贪腐，据《汉书·武帝纪》，汉武帝元封五年（前106），“初置刺史部十三州”，就是开始把全国除近畿七郡以外的一百余郡国分为十三部，每部置一刺史，掌刺察一部的郡国长吏和强宗豪右，定为常制。据《汉书·地理志》载：“至武帝攘却胡、越，开地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏、周之制，改雍曰凉，改梁曰益，凡十三部，置刺史。先王之迹既远，地各又数改易，是以采获旧闻，考迹《诗书》，推表山川，以缀《禹贡》《周官》《春秋》，下及战国、秦、汉焉。”又《晋书·地理志》对这十三部记载得更加清晰：“（汉武帝）南置交趾，北有朔方，凡为十三部（凉、益、荆、扬、青、豫、兖、徐、幽、并、冀十一州，交趾、朔方二刺史，合十三部）。”其中十一部采用了《禹贡》和《职方》的州名。武帝征和四年（前89），又增设司隶校尉，察京畿地区的三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河东、河南、河内）及弘农七郡。十四个监察区的设置，对中央了解地方，加强集权、安定社会都起了积极的作用。“州部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁”［12］。

但汉武帝时的“州”并不是地方行政区划，而是以“州”的形式设置的13个监察区。“刺”，检核问事之意，有刺举不法之义，史与使同，“所谓刺史，就是天子派遣的刺举不法的使者”［13］。从中央政府中的御史衙门派遣官员到各地担任“刺史”，其年俸仅为600石，远低于郡太守的2000石，其职责是巡行郡（国）县，以“六条”问事。据《汉书·百官公卿表》颜师古注：“（刺史）周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非六条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书尊承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”上述六条，除第一条是针对地方宗族势力的，其余五条均是监察地方郡守（即“二千石”）的，刺史在所刺州部，其职责也仅限于上述六条，不得越权行事，不得干预任何行政事务。且刺史是京官，在地方无固定治所，“每年八月巡视郡国，岁尽诣京师奏事”。州部仅为监察区，监察权大，断事权小，与郡县无隶属关系。顾炎武对汉代的这种监察制度非常欣赏，认为“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相继之意也”［1］208。

到西汉后期，随着刺史职权不断扩大，治所亦逐渐固定下来，从京官逐渐变为地方官员，与郡县形成隶属关系。汉成帝绥和元年（前8），“刺史”更名“州牧”，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，俸秩亦提高到二千石。哀帝建平二年（前5）认为州牧权力过大，复为刺史，试图恢复州部的监察区性质，但州部行政区已成为不可逆转之势，元寿二年（前1）复为牧，有“牧伯”之称。此时“州成为最高的地方行政单位，汉代地方政府由郡县两级正式演变为州郡县三级”［14］。笔者认为，“正式演变为”有待商榷，但三级制基本成型则是不争的事实。

王莽时改十四部为如下十二州：冀、兖、青、徐、荆、扬、豫、益、雍、幽、并、交州。东汉一代的常则是司隶校尉加十二州，其中司隶校尉“掌察举百官以下及京师近郡犯法者”（《后汉书·百官志》）。而十二州，光武帝刘秀开始沿袭旧制，仍设州牧，全国局势安定之后，建武十八年（42）将州牧再改为刺史。降秩为六百石，回到初始状态。但官名改变，品秩下降，职权却没有大的变化，刺史“除了监察郡县外，又赋予选举、动奏，干预郡县政务”等权［15］，州部还有固定治所，有属下官佐，故刺史仍相当于郡守、相国的上司，州郡县三级制仍然。到汉灵帝末年，黄巾军起义爆发，规模巨大的义军席卷了整个中国北部。为有效地镇压农民起义，汉灵帝接受宗室刘焉的建议，于中平五年（118）派中央的高级官员——九卿出任部分州的州牧，授与兵权、财权和行政权，其中刘焉以太常出任益州牧、黄琬以太仆出任豫州牧，刘虞以宗正出任幽州牧。而扬州等虽保持刺史的职务，但职权亦升与州牧基本相同。此后州牧普遍设置，割据军阀也都以州牧自任，如袁绍的冀州牧、辽东公孙度的平州牧、刘表的荆州牧、曹操的兖州牧等等。且一些刺史、州牧去世后，其职位往往由其子弟继承，刺史（州牧）从汉武帝时期的监察官正式演变为地方行政长官，陈寿在《三国志》卷十五评曰：“自汉季以来，刺史总统诸郡，赋政于外，非若曩时司察之而己。”地方行政区划从秦时的郡县二级制正式演变为州——郡（国）——县三级制。

在镇压黄巾军起义的过程中，获得军权的州牧、刺史羽翼渐丰，纷纷割据称雄，曹操、刘备、孙权这三支力量在群雄逐鹿中脱颖而出，终结了东汉政权，历史进入了三国鼎立时期。三国以降，魏晋南北朝时期，地方行政区划一直延续州郡县三级制。州为最高等级的地方行政区划，其行政长官为刺史或州牧，州牧地位略高于刺史，以示尊崇。“大体曹魏以称刺史为多，蜀汉或称牧（诸葛亮以丞相领益州牧）或称刺史，而孙吴多称牧。西晋则还称刺史，唯首都洛阳所在地的司州称牧（相当于司隶校尉），东晋南朝时代，首都建康所在地的扬州长官亦称刺史，（仅宋顺帝平二年〈478〉改刺史为牧，后仍称刺史）”［16］。而北魏、北齐、北周的京畿地方长官仍称州牧。

东晋南北朝时期，南北分裂了272年之久，设置州郡县太滥太乱，州郡数量恶性膨胀，政区的层级和管理幅度极度不协调，有“民小官多，十羊九牧”之叹。在隋代周之后，兵部尚书杨尚希向隋文帝杨坚上表：“窃见当今郡县，倍多于古。或地无百里，数县并置；或户不满千，两郡分领。具僚以众，资费日多；吏卒人倍，租凋岁减。清干良才，百分无一；动须数万，如何可觅？”（《隋书·杨尚希传》），建议“存要去闲，并小为大”。隋文帝采纳了杨尚希的建议，但不是简单的并省措施，而是于开皇三年（583）十二月下令“罢天下诸郡”，改州郡县三级制为州县两级制，开皇九年（589）灭陈后，全国统一，州县两级制在全国推行。州的长官为刺史，京师雍州称州牧。

隋文帝“开皇三年减州21，罢郡538，废县108；开皇七年并后梁，开皇九年平陈之后，又在原后梁及陈境减州4，罢郡150，废县220；二者相加，开皇前期共减州25，郡688，废县328，力度不可谓不大”［17］。但由于历史原因，州的总数仍有300余个，中央政府显然管理不过来。隋炀帝杨广完成了这项任务，据《隋书·炀帝纪》载：“大业二年（606）春正月丁卯，遣十二使并省州县。”“全国共裁减121州，共裁216县”［17］14，“大业三年（607）夏四月壬辰，改州为郡”。并省后全国为190郡，1255县，郡的长官为太守。从此作为地方行政区划州郡互称。隋炀帝为便于中央政府的控制，“改州为郡的同时，效仿汉武帝置司隶别驾二人，分案二都畿内；刺史十四人，巡察畿外诸部，每年二月巡郡县，十月入奏”［9］43。

唐代开国以后，唐高祖武德元年（618）六月十九日，郡又被改为州，长官称刺史。京师雍州称州牧。玄宗天宝元年（742）改州为郡，肃宗至德二年（757）十二月十五日，再改郡为州，故唐宋时州郡互为别称，刺史和太守互为别称，《新唐书·地理志》《宋史·地理志》《元丰九域志》等书均记“某州某郡”，如“台州临海郡”。而从法理层面来说，从唐肃宗改郡为州后，郡作为正式的行政区划不复存在，郡守、太守不再为正式的官职。

唐初，大量有功之臣和携甲归唐者，被委以刺史之职，于是州的数目又大大增多。到唐太宗李世民时，全国有358个州，管理难度可想而知，敬业如李世民，把358个州刺史的名字写在卧室的屏风上，随时记录他们的政绩和过失，以决定升迁和降职，但仍然不能有效地控制地方。唐太宗贞观元年（627），李世民再次并省州县，并依据山川形势将全国划为关内、河南等十道。《唐会要》卷七十载：“贞观元年三月十日，并省州县，始因关河近便，分为十道”。开始道仅是一个虚拟的监察区，派出的使者名称不固定，如巡察使、黜陟使等，派遣使者的时间亦无明确规定。直到唐玄宗开元二十一年（733），将十道分成十五道，每道设一采访处置使，有固定的驻地和僚佐编制，道成为正式的监察区，并获得一定的行政权。安史之乱后，道（方镇）演变为最高级的地方行政区划，州的地位下降，成为道（方镇）——州（府）——县三级制的统县行政区划。

北宋建立之初，鉴于唐末五代藩镇割据的教训，在地方行政制度上采取收权于中央的方针。宋太祖赵匡胤“杯酒释兵权”，对节度使“收其支郡，夺取兵权，制其钱谷”。支郡就是道（方镇）所属各州，即召集诸镇节度使会于京师，取消其领兵治民之权，赐第厚养之。这样，道（方镇）的建制便自然消失，地方又呈州——县二级制。与州同级的尚有府、军、监建制。其中“军”始于唐，多为边区的军事系统，到宋代演变为地方行政区划；“监”是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性管理机构，在宋代也演变为地方行政区划，宋代领县的军、监与州同级，不领县的军、监与县同级。

据《宋史·职官志七》载，“宋初革五季之患，召诸镇节度使会于京师，赐第以留之，分命朝臣出守列郡，号权知军州事，军谓兵，州谓民政焉。其后，文武官参为知州军事，二品以上及带中书、枢密院、宣徽使职事，称判某府、州、军、监”。具体地说，朝廷派中央官员到各州任“权知某州军州事”，意思是暂时代管该州军事行政事务，“使命若不正，任若不久者，以轻其权”［1］212，实际上是固定职官，只不过在名称上玩文字游戏罢了。原来的刺史开始还保留，但已沦为属官，后来罢去刺史，“权”字也省掉了，称“知某州军州事”，简称为“知州”。而对于高官低任的，则称“判某州”。与州同级的府、军、监亦同，连县（军、监）的长官名称也是如此，任命京官出任的为“知县”，在地方选人领县的还称“县令”。

但道（方镇）取消后，全国有近400个州级单位，朝廷要进行有效管理，那是非常困难的，统治者从唐代转运使的设置得到启发，将这一临时差使变成固定官职。宋太宗至道三年（997），“分天下为十五路”（《宋史·地理志》），以交通道路线为主干将全国分为十五路，令原来专司督征运送地方财赋的各路转运使，兼理军民庶政。这样地方行政区划又变成了路——州——县三级制。

金朝效仿宋制，地方行政区划实行路——州（府）——县三级制。“州一级建置，按级别高低分为府、节镇州、防御州、刺史州等”［18］。

元朝在地方上推行行省制度，实行多层级复式地方行政区划，路被降格，取代了大部分的州府建制，如宋代的台州为台州路。但州亦有一部分存在，并将许多大县升为州，而形式则有省属州、道（宣慰司）属州、路属州、府属州、州属州的5种类型，州以下或置县，或不置县。黄岩县时升为黄岩州，系台州路属州。明代路被府替代，州一部分按地域大小、有无属县等因素改为府或县，余下的则变为两种类型：（1）直隶州32个，隶属于省。（2）属州219个，隶属于府。清代沿明制，有直隶州65个，直隶州辖县与府平级，但行政地位低于府；属州（亦称散州）174个，散州地位略高于县而隶属于府。明清的直隶州和属州的长官均称知州。民国元年，撤府，州、厅改县，地方行政区划变为省——县两级制，州作为地方行政区划消失。中华人民共和国在民族自治地区设有自治州的行政区划，截至2011年底全国有30个自治州。

［1］顾炎武著，黄汝成集释.日知录集释［M］.上海：上海古籍出版社.2014：488.

［2］［日］斯波义信.中国都市史［M］.北京：北京大学出版社.2013：12. ［3］李晓杰.中国行政区划通史·先秦卷［M］.上海：复旦大学出版社.2009：261.

［4］宋亚平.中国县制［M］.北京：中国社会科学出版社.2013：87.

［5］周振鹤.中国地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社.2014：21.

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On Origin and Evolution of County and Prefecture in Ancient Times

Lu Ruping
（Propaganda Department of CPC Linhai Committee，Linhai，Zhejiang 317000）

County system is stable and fundamental system to divide local administration.County system as long-stayed system origins at the middle and late period of Chun Qiu Dynasty and ends at late Tang Dynasty.Prefecture system is existed from Han Dynasty to the early Republic，even autono⁃mous prefectures are set in the ethnic autonomous regions after the establishment of the People's Re⁃public of China.

county system；prefecture system；origin and evolution

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2016.04.012

2016-05-18

卢如平（1963－），男，浙江台州人，研究生，中共临海市委宣传部干部。