站在十字路口：政府劳动关系治理路径选择之争鸣

● 柴静 孟泉



站在十字路口：政府劳动关系治理路径选择之争鸣

● 柴静 孟泉

内容摘要 全球化背景下的劳动关系日趋多元、更加灵活，国内外劳动关系现状的变化对各国政府在劳动关系治理提出了挑战。国家对于制度供给、决策方向、治理路径的选择将何去何从，直接影响劳动关系是否能够向劳资合作、利益协调的方向发展。本文通过梳理六位国内外学者对这一问题的观点与研究，试图对政府治理路径选择问题做出一些启示性的解读。

关 键 词劳动关系 政府治理路径 争鸣

柴静，首都经济贸易大学劳动经济学院，硕士研究生。

孟泉，首都经济贸易大学劳动经济学院，讲师、经济学博士。

本文受到国家社科基金重大课题“集体劳动争议预防与处理机制的系统化建构研究”（14ZDA006），以及首都经济贸易大学特别委托项目——工业园集体劳动争议的发生、演化与预防机制研究资助。

在全球化的进程中，各国的劳动关系发生了多样化、灵活化、混合化（个体化与集体化并存）等诸多变化（Frege & Kelly, 2014），劳动关系现实的变化引发了各国劳动关系格局中不同主体之间的关系变得更加复杂而嬗变，现实所发生的重要变化无疑将会对政府规制劳动关系产生重大影响，便进一步影响劳动关系制度的变更。无论是在市场经济发展较为成熟的西方，还是处于市场经济发展中的中国，政府在劳动关系治理中如何选择应对之策，现实中如何选择规制路径，都成为当下劳动关系研究的热点问题。对此，本文基于2015年劳动关系国际研讨会中六位知名劳动关系资深学者对“劳动关系政府治道”这一议题的观点与争鸣，结合近期国内外对这一议题的相关研究文献，从全球化的视野，对转型期政府规制路径问题进行讨论。

一、回归传统抑或顺应时代：西方关于劳动关系变化与保护制度的路径选择问题

越来越多的西方劳动关系研究中不断暗示了劳动力市场、国家制度建设、劳资关系（labour-capital relationship）之间的变化引发的个别化的劳动关系发展趋势。这种变化对已工会、集体谈判为特点的传统制度化治理模式遭遇了前所未有的挑战。工会不断提出有关“工会复兴”（union renewal）的一系列议题，试图能够保护并挽回其已经失去的力量（Haiven, et al., 2006）。新自由主义的发展模式对国家制度和治理传统的冲击也引发法律无法解决多样化的劳动争议，社会力量的崛起也成为了解决争议的有效补充。那么，在西方学者有关这一问题的讨论中也出现了两种主要的观点，即从回归传统的治理方式来重塑并克服新自由主义对劳动关系异化（Befort & Budd, 2009），以及顺应“个别化”的发展趋势，开发新的制度路径（Bamber et al., 2016）。

在传统派的学者中，代表人物William Brown（威廉·布朗）教授认为只有继续依靠并挖掘集体谈判的制度优势才能真正找到劳资之间的平衡点（Brown, 2015）。

其一，之所以要延续传统是因为集体谈判制度是欧洲目前协调劳资关系各类社会对话机制的来源与基础。在他看来，欧洲在经历了严重的经济冲击和经济衰退，面临债务危机、移民危机等大环境的变化，集体谈判制度能够延续下来并发挥作用。欧洲是集体谈判的摇篮，也是集体谈判传统最强的地方，国家和政府鼓励工会代表、企业管理层进行谈判，并且赋予工人集体谈判的权利。而这一权利的行使或制度的有效实施，关键在于工会与雇主组织的存在，以及政府对行业性集体谈判的政策上支持，这使得集体谈判的体制会形成一个比较稳定且有劳资双方持续参与的过程，有助于支撑行业性的集体谈判，也能够给劳动者建立一个合法的发出“声音”的平台。

他强调集体谈判可以把企业或行业的资源冲突内化，集体谈判制度为劳资双方对利益的分配所产生的分歧提供自主协商的平台，由行业双方去谈判如何分配。集体谈判制度即使在全球化与经济变动较大的背景下，也能促进国家劳动关系的发展，在一定程度上维护整个行业的兴衰，能有效地普遍提高劳动标准并改善劳动保护（Brown, 2015）。这说明集体谈判并不是一种无法顺势而变的僵化的制度，这一制度中妥协性的内涵本身就意味着能够适应劳资关系不断变化的灵活性要求。谈判的程序在不同国家的区别与劳资双方对实质性劳动条件妥协都体现了这一点。

实际上，集体谈判实现了欧洲在过去七十年当中收入的增加、劳动条件的提升。同时，以“社会对话”的形式影响欧盟各国的劳动立法，促进经济的恢复。西欧大部分国家继续保持集体谈判这个传统，挺住了多轮的经济冲击，他强调集体谈判及政府建立的社会合作关系在欧洲经济调整中的作用（Brown, 2015）。需要注意到的是部分国家因债务问题正在重新考虑集体谈判的原则。

学者对集体谈判的信心不仅建立在其作为宏观制度的持续活力之上，在微观的企业劳动关系管理中，集体谈判也依旧发挥着其价值。正如Gregor Murray（格里格·莫里）教授也强调了集体谈判有利于全球经济转变时期，应对经济社会的变化，寻求不同利益的平衡点，促进参与不同形式的集体谈判以在经济和社会双维度获利。

当个体雇员权力失衡时，面对雇主的专制管理，没有自由，没有保障，可以通过集体谈判能够提升其尊严，合理地主张自身的权利，表达自己的意见确保发言权，保障工作安全性以及工作条件的改善，雇员考虑参与集体谈判的因素是排序为尊严、发言权和公平。而对于雇主方或公司而言，集体谈判机制能够对经常性个体冲突和结构冲突的集体进行解决，优化人力资源管理系统，促进贯彻和实行人力资源的制度，使社会的和经济的目标能达到平衡，提高生产率，降低员工流失率，可以促使不同群体之间工资平等，进行更好的报酬分配，能够提升管理透明度，完善问责制。

莫里与布朗的看法也有相近之处，从社会层面来说，集体谈判可以消除不平等，使收入分配更加公平；通过社会对话与谈判的方式，解决劳动力市场的劳动力短缺、青年就业等问题；改善整体工作条件，改善社会保障，获得更高的社会和经济效益，能改善社会治理，提升“幸福感”，提高全球指数。

当然，对于集体谈判制度的存续性，莫里也并非持完全乐观的态度，他也提出国家内部的区域差异会出现不同的集体谈判规则，这些规则通常是动态变化，是对过去冲突的解决办法，带有一定的滞后性。其一，工人的团结意识、组织化程度、组织内部意见表达、工业行动、集体谈判等这些是集体劳动关系的基石，没有获得到位的制度机制的基本要素就难以建立合作劳动关系。加拿大的集体谈判制度强调赋予工人绝对权利和诚信谈判，但现实中一些产业罢工权利受到侵蚀，缺乏强制的工作场所和社会发声机制；而中国一些绝对集体权利依旧充满限制且模糊不清（Chang & Cooke, 2015），企业层级的集体谈判缺乏诚信义务，也缺乏工人发出声音的基础。其二，大国需要多个管辖区，如何利用不同地区试点项目优势，形成多元的形式，在立法上做一些尝试，同一条法律在不同的行业或不同的地区有不同的形式，在不同的行业、地区做不同类型的谈判结构，体制既要包含自上而下，也要包含自下而上的机制（吴清军，2012；Chan, 2014）。对于政府和社会来说，可以通过集体谈判来提升体面工作、体面生活，促进工作尊严、权利保障、公平平等。

承前所述，在西方高度工业化的国家，集体谈判的制度优势仍旧存在。布朗与莫里的观点都是基于劳资利益和权力的平衡基础之上。但是，集体谈判毕竟不是万灵药，其是否能够成为继续调节现今多元化的劳动关系问题，则另当别论。于是，不同于前两位学者，格莱格.斑白（Greg Bamber）教授通过研究分析澳大利亚的劳动纠纷，发现当前澳洲劳动关系所处的社会环境中逐渐兴起的个人主义倾向，这造成传统集体谈判制度的集体性基础，如工会，逐渐式微。于是他提出国家治理劳资关系的路径应强调要顺应发展与创新（Bamber et al., 2016）。

他认为澳大利亚更接近于比较自由的市场经济体（LME），当前其劳资纠纷的趋势是向个体化发展，集体化形势已经开始弱化，主要表现为工会密度下降，罢工活动减少，集体冲突在下降而个体冲突在增加。调查发现在不同的企业中个体化争议是普遍现象，企业管理层和政府都重视劳动纠纷的解决。

目前澳大利亚的劳动纠纷解决过程中人力资源管理的作用日益增大，但不影响国家监管。直接沟通与讨论是解决个别劳动纠纷最常用的方法，企业规模大小不同会影响直接沟通的对象、纠纷的成因、处理时间，企业利用雇主协会和法律顾问等外部资源所占比例不大，如FWC或行业仲裁机构，一般都是内部双方直接进行沟通，涉及工会、其他外部机制和第三方比例更低。

他强调在澳大利亚有一个最核心的独立政府资助的机构是FWC ——公平工作委员会(Ridley-Duff & Bennet, 2011)，在劳资争议的解决与最低工资的调节中扮演着非常重要的角色，但FWC发挥的作用比其他的国家的同行机构发挥的作用更大。

澳大利亚当前是朝着更大的个人主义的劳资关系的方向去发展，它并不是唯一有这样一个趋势的国家，国家之间的个人劳资关系纠纷形式复杂多样，但可以从其他国家的发展当中汲取经验（Frege & Kelly, 2014）。

综上，西方学者在承认并正视劳动关系的环境与格局的变化基础上，提出了两种一定程度上相悖的论点，即从传统中寻找治道之法还是顺应潮流更加倚重新的治理方略。在笔者看来，两种观点虽具有相悖之处，却在本质上是相容的。一方面，所谓新的“第三方调解劳资争议”的模式并不是脱生于新的劳动关系现状，而是植根于过往的集体谈判制度（孟泉、何勤，2015），其渊源和原则并未背离“劳资两利与劳资平衡”。另一方面，传统的集体谈判仍旧有其用武之地，这主要是因为西方工会改革也使工会的力量在一定程度上得到保存，工会与雇主通过集体谈判的方式进行互动在一些公共部门仍旧十分活跃。因此，我们对双方观点的判断不应流于逻辑的表面，而是通过深挖其制度的“重叠性与互补性”（Benfort & Budd, 2009），来探讨政府治理路径选择的综合性，克服对劳动关系制度功能僵化与偏狭的理解。因此，笔者提出，正是这两种观点的争鸣才更加可以启示我国的劳动关系治理应具备全局视角、分类治理的理念。

二、我国关于劳动关系发展趋势与治理路径的探讨

常凯教授指出中国的劳动关系目前处在一个由个别向集体转型的过程，亟需政府对集体劳动关系的规制，制定相关的劳动法律和劳工政策来促进劳动关系的发展，进一步缓和、解决劳资关系的冲突与矛盾。

他强调市场化下的劳动关系核心问题是集体劳动关系，而中国并没有形成，现在仅仅是开始，向集体劳动关系过渡不是不承认个别劳动关系，而是集体劳动关系在中国整个劳动关系结构和调整的过程中所占的比重越来越大。在市场经济条件下，劳动关系调整，个别劳动关系是基础，但是劳资力量的平衡，还是要通过工人形成集体的力量来实现。集体劳动关系的转型是以2010年夏季罢工潮为标志，在此需要关注几个问题：第一，劳工意识问题，这是集体化转型的一个条件。集体劳动关系形成的推动力是工人自己，工人得有意识结社形成集体的力量，但这种意识的形成需要一个过程。第二，由权利争议向利益争议的变化，工人的目的是提高工资，改善待遇，与之前由于未达到最低工资，劳动条件极差等等引发的罢工不同。当然，利益争议在集体争议当中也仅占35%左右，大多数还是权利争议，但是已经大幅度提高了。第三，集体化转型非常重要的，工人自发的行动开始兴起，从未间断 （Chang & Cooke, 2015）。

然而，中国的劳动关系结构不同于其他国家，主要依靠两种力量的形成：一种是工人自发的自下而上“自组织”力量；另外一种是官方工会与政府在做集体化的工作和推进，这两种力量既有共性、交叉，也存在冲突。事实上，两种力量共同推动我劳动关系的转型，一方面，工人是自发的主动的一种天然要求，这需要法律的完善来将其进行制度化。另一方面，自上而下的改革，政府推动的集体劳动关系，不是自然而然形成的。根据中国现有的法律和政治框架，工会是党政领导，政府自上而下地介入和管控整个劳资关系。单靠权力介入去进行集体化，行政调节为基本手段（常凯，2015）。这虽然不是市场化的做法，但对于构建集体劳动关系调整的框架有积极意义。

基于对“集体化转型”趋势已日臻形成的判断，常凯提出，我国集体劳动关系的调整需要面对四个问题：一是政府对集体劳动关系调整的目标定位问题。中共中央国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》提出了劳动关系面临罢工、工人权益被侵害的问题，提出用三方机制解决集体停工问题，用应急的方式去解决劳资关系群体性事件，这个思路与以前处理集体争议的方法有所改进，关键在于如何根据具体的劳动关系状况来实现。对于集体劳动关系是政府主导，这是个方向性政策的规定，但现实当中需要厘清政府主导与劳资自治之间的关系。集体劳动关系的原则为政府的介入只是一种调节，主体是劳方和资方，目标是实现劳资自治。当前劳动关系中很多主体的缺位，尤其是工会缺位，也有工人缺位、雇主组织的缺位，这都影响着集体劳动关系的发展。二是调整集体劳动关系的手段。个别劳动关系的调整通过行政直接介入，比如制定劳工标准，政府通过劳动监察劳动行政直接监督处罚。但是，集体劳动关系的调整是通过政府代表国家授权，授权给工人和雇主，让劳资双方进行谈判，政府无法直接介入。而目前政府是用调整个别劳动关系手段去直接谈判和直接推动，政府的想法主要是维稳的思路，使工人不能失控。这是一个直接的维权与间接的通过授权来解决劳资关系平衡的差异。三是关于集体劳动关系的赋权问题。团结权即工人有自由结社的权利，强调的是工人自己结成的这种权利。而在我国，工会代表授权，行使法定权利，它代表和维护工人的利益，但是这种授权工人是不是必须要接受，需要进一步分辨这个组织权是工会的权利还是工人的权利。在只有一个工会的情况下，它是否有效的发挥作用是关键所在。集体谈判权如果不与工人的组织权和罢工权结合起来是没有意义的，这个一个系统的权利（劳工三权）。但集体谈判权，既没有结社权这个前提，又没有“罢工权”，是一个没有实质作用的权利。四是工会规制的问题。目前中国的政治框架和法律框架，中华全国总工会仍然是中国唯一合法的工会，是后计划经济国家的一个转型中的工会。其功能发挥的效果直接导致各方主体是否在集体劳动关系中的满意度。中央提出群团改革，要求“去四化”，进行工会改革，改革效果值得拭目以待。

总体来看，常凯的主张主要基于其提出劳动关系“权利论”、“集体化转型论”与政府职能边界的分析。在他看来，集体劳动关系的治理必然要走入制度与现实的统一，缺乏制度建设的支撑，集体劳动关系的调整将缺乏根基。政府的治理角色也应该考虑如何给予劳资双方博弈的空间，否则临时性的介入恐怕也只能导致“消防员”式治理模式不断出现的恶性循环。正如李琪（2011）指出，通过罢工启动的集体谈判“潜机制”从长远来看是一种经济成本、社会成本的浪费。

这种基于对劳动关系集体化发展趋势所提出的劳动关系治理路径的观点基本上与布朗和莫里的主张相似，传统的治道方略符合劳动关系一般发展规律，虽然难以一蹴而就，却也是难以逾越的阶段。

颇为有趣的是，姚先国教授却认为我国劳动关系存在两个趋势：一方面是以传统大型企业为主的部分企业劳动关系的集体化趋势；另一方面是在一些企业中劳动关系的多样化、分散化、抑制化的趋势。

首先，劳动关系的研究存在理论与现实的脱节，这是由于工会的代表和维权职能，工会主席身份不清，集体协商制度的实际运用不力等因素所致；再有就是制度供给与制度需求的脱节，如对于无固定期限劳动合同，劳动者期望稳定的长期工作，还是希望自身流动性更强；对于缴纳社会保险，体力劳动者不愿意个人缴纳费用，是否意味着想拿到更多的现金工资。诸如此类的问题除了制度设计缺陷以外，与现在劳动力市场的不成熟、多样化与不稳定有很大关系。

他指出，对于劳动者最重要的问题是不平等，有三个层面制度性分割。第一，雇佣身份不平等，企业用工形式很多，有固定与不固定之分。第二，劳动者作为被不同地理区域的市民社会身份不平等，比如发达城市与欠发达地区的工资水平，市区与郊区的待遇等。第三，享有的公民权利不平等，例如户籍和身份等级，公务员、事业单位的员工不一样，国企职工和其他职工又不一样。因此这些问题没有解决之前，公民权益尚未实现一体化之前，不可以简单的照搬成熟市场经济国家的做法或经验，一方面他并不否认集体争议问题研究的重要性，但是更重要的是把这些制度性分割问题带进去分析才会更清楚、更透彻（姚先国，2015）。

由此，姚先国提出两个可行的治理方法，一是进一步加强工会的职能，切实维权，明确它的主体性，这有助于研究并解决集体劳动关系方面的问题；二是按照依法治国的逻辑去依法治理劳动关系，尽可能缩小身份差别，就针对守法的人和不守法的人进行惩罚。同时，随着劳动者个体维权意识和能力的不断提升，需要将劳动者维权治理机制融入企业的治理机制进行考量。此外，在政府重大决策和依法治理改革过程当中，工会或工人利益的诉求表达如何能增强对政府的影响力，则是促进政府的决策良性循环的关键。

如果说常教授与姚教授在集体劳动关系与个别劳动关系治理上所强调的侧重点有所不同，那么他们本质上在讨论的问题则暗示出两者“和而不同”的主张，即政府治理要通过补充空缺的制度建设，完善现有制度执行的不足来调整我国劳动关系的发展。两为学者都明确指出，不能照搬西方经验来治理东方的具体问题，那么东西方劳动关系治理中需要明确哪些区别才能更有效的实现政府治理的目标？潘世伟教授以台湾经验作为参考系，提出诸多启示性的观点。

他不否认国家主导的劳动关系政策有其作用，但需适当调整，才能够平衡经济与社会的发展，适应经济环境的快速变动。

台湾的经验显示，因为劳资间缺乏自主的互动机制，造成了对台湾劳资关系、劳动市场以及产业发展的负面影响。中国大陆目前的劳动关系的发展状况和台湾地区20年前有很多相似之处，分析台湾集体劳动关系的过程与结果，这对探讨中国的劳工政策有参考之意。全球化经济的市场结构，中国大陆与台湾一样，需要考虑建立自主的劳动关系，让双方有一个比较自主的空间去决定，这是在市场竞争下要面对的劳动市场发展的结果。

华人社会对国家之所以高度的期待，一方面儒家主义被统治者当作统治的策略，框定统治者与被统治者的隶属关系；另一方面儒家主义却又是老百姓社会关系的道德基础；经由儒家主义使统治者确认其统治之道德基础，但却是经由儒家主义来自被民间社会承认的道德基础所巩固。国家在集体劳动关系政策中所扮演的角色与西方社会长久以来在集体劳动关系的假设不一致，国家扮演的是一个指导者或是决定者的角色。这种国家主导集体劳动关系政策对劳动关系产出重大的影响，工会虽然可以依靠集体协商制度，却在基层缺乏集体协商能力，劳资争议多以权利事项为主，利益争议的解决往往有效性不足。对劳动力市场的影响表现在薪资与劳动条件的决定权掌握在雇主手里，因为工会没有协商谈判的力量支撑，个别劳工保障必须依赖政府劳动监察落实（潘世伟，2015）。

其次，政府介入劳动关系的规制，细化劳动法规内容，这使劳资双方愈发依赖政府的介入与指导，造成劳动力市场缺乏弹性，企业无法建立适应全球化经济竞争的劳动市场动能，劳动者也难以在经济环境快速变动的劳动市场中获得动态保障。此外，企业内劳动者或其所属组织缺乏与雇主协商的能力，使雇主成为薪资与劳动条件的唯一决定者，长期以来薪资没有成长的空间，企业不担心劳动成本的增加，也不会考虑产业升级，遂使台湾企业习惯于“逐水草而居”的经营模式，仅追逐成本低廉之生产型态，而不尝试在全球供应链关系中掌握关键性技术或知识，建立技术或资本密集的产业。

当经济市场化的程度越高，劳动力市场受到产品市场的影响更加剧烈时，企业与劳工必须争取时间与空间对应市场经济的冲击，建立自主性的劳动关系以获得共同的利益。国家的介入不是直接提供劳动关系的答案，而是扮演“游戏规则”规划的角色，并且通过与具有代表性的劳资团体对话形成的社会共识，建立集体劳动关系规制上的工作目标。

潘教授提出东方社会劳动关系中国家角色的历史文化渊源，但也从全球化的视野分析了东方融入西方主导的资本主义情境的现实问题。这也就是为什么国家、政府应该反思在劳动关系治理的路径中一定要平衡规制性与灵活性，既要有章可循、依规办事，又要适当放手、不拘一格。

从这三位学者各自的观点来看，面对我国的经济、政治、社会不断融入全球化的今天，我们的劳动关系也正处在一个治理方略不断发展的十字路口。政府在劳动关系的治理路径上何去何从，如何从西方历史经验中发掘劳动关系发展的一般规律，如何结合本土情境发现问题，如何从相似经验中汲取教训，都是目前亟待考虑的问题。对于我国来说，政府的角色与决策直接影响劳动关系合作程度、协调程度的未来，本文希望通过对这些学者观点深刻的分析与讨论，为劳动关系的国家治理问题提供一些启示。

参考文献

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■ 责编/ 张新新 Tel: 010-88383907 E-mail: hrdxin@126.com

Standing on the Crossroad: the Debate on Choice of Government Trajectory in Labour Relations Governance

Chai Jing and Meng Quan
（School of Labour Economics, Capital University of Economics and Business）

Abstract:Labour relations has been characterized by diversification, flexibility in the era of globalization.The current change of the circumstance poses tremendous challenges to the state governance.It is of great importance to notice that the path of institutional supply, policy-making and governance trajectory exert impact upon the future of cooperation and mediation of interests between the labour and capital.By reviewing six scholars’ researches and points in this respect, the paper try to give a few inspirational arguments on the governance of labour relations.

Key Words:Labour Relations; State Governance Trajectory; Academic Debate