学习境外经验 建设透明政府

陶卫平

学习境外经验建设透明政府

陶卫平

20世纪80年代后期发生的公共管理变革，促进了政府透明化的改革浪潮，改革政府、构建透明政府成为一个国家或地区在全球竞争中获胜的重要手段，也成为21世纪政府更好地为人民服务的必然要求。美国的透明政府建设全球领先，其做法和经验值得借鉴。深圳在这方面应进一步提高认识，完善地方立法，推进各领域的信息公开透明，充分利用信息技术，推进并优化透明政府建设。

治理；透明政府；公共管理；法治

随着世界经济进入全球化时代，政府行政能力日益成为国家竞争力的重要组成部分。在全球经济体系的演化发展中，资本、工业生产和服务业将逐步转移到那些实施有效治理、保持规则透明度和推行法治的国家。20世纪80年代后期发生的席卷全球的公共管理变革，掀起了促进政府透明化的改革浪潮，改革政府、构建透明政府成为一个国家或地区在全球竞争中获胜的重要手段，也成为21世纪政府更好地为人民服务的必然要求。本文从透明政府建设的必要性和重要性谈起，分析美国在透明政府建设方面的做法和经验，对深圳透明政府建设作一些思考。

一、全球化时代透明政府建设的必要性和重要性

（一）透明政府建设是全球化时代公共管理革命的必然结果

20世纪80年代后期和90年代初期发生了席卷发达国家和发展中国家公共部门管理变革的运动，也称为“新公共管理运动”，其变革范围广泛和深刻，使政府管理发生了根本性的变化：一是对政府角色重新定位。回归小政府模式，建立有限政府、治理型政府和“小而能”政府。二是在政府管理中引入企业管理方法。用企业管理理念来重构公共部门的组织文化，在政府管理中倡导服务导向，政府要以顾客为中心，迅速、有效地回应社会和民众的基本要求，并积极采取行动加以满足。三是在政府公共领域引入竞争机制。用市场的力量改造政府，用市场化的激励根除官僚体制的诟病。四是强化政府的责任担当。如果出现差错或损失，应承担道义上、政治上、法律上、行政上的责任等。政府的这些根本性变革，其实质是要求政府更公开、更有效、更透明。因此可以说，透明政府建设是全球化时代公共管理变革的必然结果。

（二）透明政府建设是法治政府不可或缺的有机组成部分

目前，各个国家或地区都在进行国家治理方式的变革，从“治理”走向“善治”，而“善治”的核心是“依法治理”，即建设法治政府，使政府行政的方式、手段、程序都法治化，把政府从决策到执行到监督的整个过程都纳入法治化轨道。法治政府建设是全球化时代的必然趋势，从法治政府的实质和内涵出发，可以说法治政府是有限政府、责任政府、透明政府和诚信政府的科学整合。一方面，透明政府是法治政府的必要前提，因为透明是法治的前提，只有透明的政府才能让权力在阳光下运行，才能让人民群众享有知情权、参与权、表达权和监督权，才能确保政府权力依法行政。另一方面，没有透明政府就不可能建成法治政府，没有法治政府的推进，透明政府就失去了根基，就不可能建成。两者相辅相成，互相促进，不可或缺。

（三）透明政府建设有赖于现代信息技术提供的重要支撑

政府管理的信息数据庞大，要实现信息公开，实现政府透明，必须依赖于现代信息技术。一是通过网络技术可实现政府政务信息公开。网络技术是一种廉价、即时、覆盖面广的公开方式，政府可通过建设相关的网页，公开相关的政策、法规、规章、条例等。二是可通过信息技术实现民意的收集、反馈等。三是可通过大数据技术，对政府相关信息进行收集、整理、分析，得出想要的结果，从而指导和改进政府的管理。当今世界信息技术飞速发展，功能日益强大，对实现上述功能已毫无障碍。

二、美国在透明政府建设方面的主要做法和经验

美国是世界上政府信息公开制度建立比较早且比较完善的国家，目前美国的透明政府建设全球领先。其主要经验和做法如下：

（一）构建有限政府和服务型政府，约束政府权力，让透明政府成为政府部门的一种自觉

美国政府改革的重要内容之一就是重新界定联邦政府角色，转变政府职能，精简政府机构和简化规章制度，抛弃传统的“大政府”、“强政府”、“全能政府”的理念，建立有限政府、服务型政府和“小而能”的政府管理体系；对改革后的政府机构法定化，克服机构设置上的随意性，确保精简机构的成果；在职能上实行政府决策职能与执行职能分开，政府决策部门集中精力制定政策和研究起草相关法律法规，实现政令统一与决策公平，解决法出多门的难题；把社会公众视为政府的“顾客”，确立把“顾客放在第一位”的原则。这些理念、措施和原则让透明政府建设成为一种必然，成为政府部门的一种自觉。

（二）构建完善的法律体系，确保政府信息公开透明

美国政府信息公开制度是通过立法的形式逐步建立和完善的，原则性法案有《宪法第一修正案》和《版权法》两个法案。1791年的《宪法第一修正案》规定政府机构不得以任何形式限制公众对政府信息的利用；1895年的《版权法》对《宪法第一修改案》作了重要补充，规定版权保护不适用于政府的任何文件、报告等文本，排除了政府机构享有版权持有人权利的任何可能性。

其他的法案还包括：1946年推行的《联邦行政程序法》，规定公众有权获得政府信息，但同时又规定政府为了公共利益或其他正当理由，可以拒绝公众公开信息的请求。1966年推行的《信息自由法案》是世界行政发展史上的一个重要里程碑，该法规定政府文件具有公共财产的性质，除了九种例外情形可不公开外，其他政府文件都应该公开，该法案使传统意义上的政府信息以“保密为原则”转变为“以公开为原则，不公开为例外”；1974年推行的《隐私权法》，规定行政机关不应当有秘密的个人档案；1976年推行的《阳光下的政府法》，规定合议制行政机关的会议必须公开；1978年推行的《政府伦理法》，自总统以下的民选和任命官员都必须在规定的时间内公布自己的收入、资产和受礼等信息，而且要求官员的税表等财产申报资料在6年内可供公众查询，伪造账务和逾期申报都要处罚；1995年推行的《精减公文法》，进一步规定防止政府机构垄断、独占政府信息资源和禁止政府机构从事商业性开发；2006年推行的《联邦资金责任透明法案》，要求联邦政府向全社会开放所有公共财政支出的原始数据。这一系列的法规确保了透明政府的推行。

（三）利用信息化技术，建设电子政府，提高政务透明度

奥巴马曾在竞选总统的演讲中说：“互联网可能是历史上最伟大的开放工具……作为总统，我将把政府的数据用通用的格式推上互联网。我要让公民可以跟踪、查询政府的资金、合同、专门款项和游说人员的信息。为了确保每一个政府机构都能跟上21世纪的标准，我将会任命我们国家的首位首席技术官（CTO）”，“人民知道得越多，政府官员才可能更加负责任”。可见美国政府对利用信息化技术建设透明政府的重视程度。其主要做法有：

大力发展电子政务。美国电子政务发展大致可分为三个阶段：第一阶段，20世纪70～80年代，办公自动化（OA）阶段。主要是利用信息技术，处理行政办公业务；第二阶段，20世纪80年代后期，管理信息系统阶段，适应决策需要，建立政务信息加工和处理系统；第三阶段，20世纪90年代以后，电子化政府阶段，主要特征是在OA的基础上，连接政府单位及各资料库，建立电子化、数字化以及网络化的政府信息系统，直接为社会公民提供信息、沟通服务。目前，美国的电子政务主要聚焦于开放数据、移动应用、共享数字服务、数字化顾客服务、绩效和满意度测量、安全和隐私等方面。下一步是将电子政府推向第四阶段，即变革阶段，目的在于在面对灾难时，确保市民通过网络系统主动询问政府能作什么，通过网络动员和组织全体市民共同应对。

建立政府数据开放门户网站，实现政府数据的全面开放。2009年，奥巴马指定美国首席信息官建成了美国政府的数据门户网站data.gov，该网站称为“一站式”数据门户网站，致力于整合来源于各级政府部门、广义公共部门、自愿参与的企业以及其它国家政府的所有开放数据，并通过按政府部门、按主题分类索引，统一元数据格式及元数据地图，以CSV、pdf、xml等通用方便的数据格式发布，使公众能够对政府数据资源进行高效的查询开发利用。同时，data. gov还建立了民众向各政府部门的反馈机制，实现了更全面的开放。目前，data.gov包含了来自于90个联邦机构的200个发布主体，176年组织主页，提供129950个数据集。

设立多个网站，协同推动政府公开与透明化建设。除数据门户网站外，美国联邦政府还通过一系列不同职能的网站推动政府公开与透明化建设。这些网站主要有：一是美国联邦政府发布公共支出信息的门户网站USAspending.gov。该网站建立于2007年12月，其主要职能是公开政府支出，可以对2000年以来高达3万亿的政府资金使用情况以及30多万个政府合同商所承包的项目进行跟踪、搜索、排序、分析和对比，其数据每两周更新一次。二是追踪经济刺激政策信息网站recovery.gov，建立于2009年2月，用于公开2009年以来美国经济刺激计划资金使用情况数据。还有一个IT项目监督网站itdashboard. gov，建立于2009年6月，主要公布美国政府投资的IT项目细节信息。三是政府表现网站performance. gov，该网站旨在向公众提供美国政府在减少浪费、精简政府组织、提升政府效率方面的目标及工作现状信息。四是政府奖项网站challenge.gov，建立于2010年9月，美国政府通过该网站设立各类创新竞赛与奖励，以推动私人部门对政府难题的创新性解决。五是民意征集网站We The People，由白宫设立，通过征集公众签名的方式洞察及反馈社会问题。民众可在该网站上发起就某问题的签名活动，当该问题征集到某一数量的电子签名后，白宫将指定政策专家对该问题进行研究调查并对民众做出反馈。

推出数字政府战略。2011年，适应全球移动互联网迅猛发展的需求，同时也为更有效地管理和共享政府信息资源，奥巴马总统授权发布了行政指令《数字政府：建立一个面向21世纪的平台更好服务美国人民》，该指令提出了新的概念模型和实施原则，旨在建设美国数字政府战略，包括三大目标：一是使美国人民和流动性加强的劳动力随时、随地、通过任何设备访问高质量的数字政府信息和服务。二是确保美国政府适应新的数字世界，抓住机遇，以智慧、安全和实惠的方式采购和管理设备、应用和数据。三是开发政府数据以刺激全国的创新，改进为美国人民服务的质量。

（四）授权监管机构，确保政府透明的实现

美国有一批民间法定机构被授权监管政府，如：在纽约设有纽约市利益冲突委员会，下设公益维护办公室，该机构性质为财政拨款的法定机构，其负责人为民选，直接对选民负责，对违反防止利益冲突法的公务员进行审定，有效地实行了监管。又比如：Opensecrets就是一家跟踪、记录美国政界人士个人财产和竞选资金善的非营利机构，该机构推出的网站上不仅有各级政界人士的资产明细，还有他们资产公布报告的PDF版，报告上附有签名，具有法律效力。

三、推进深圳透明政府建设的几点建议

党的十八届四中全会审议并通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”是全面推进依法治国的重大任务之一，透明政府建设是法治政府建设的重要内容。深圳地处改革开放前沿，过去在透明政府建设方面率先进行了许多有益的探索，取得了一定成绩，但也存在许多问题和不足，笔者认为需要在以下几个方面进一步完善提高。

（一）进一步提高认识，从思想上和行动上高度重视透明政府建设工作

透明政府是全球化时代公共管理革命的产物，是政府转变职能的结果，是法治政府的重要组成部分，是预防腐败的重要手段，只有从思想上充分认识到透明政府建设的重要性和迫切性，才能从行动上支持和参与到透明政府建设中来。领导干部是透明政府建设的主力军，必须转变观念，提高认识，在透明政府建设中发挥主力军作用。建议深圳市政府各部门，一是要树立“公开是一般原则，不公开是例外”的理念，大力推进本单位的政府信息公开；二是从增强城市竞争力的高度认识透明政府建设的重要性，透明是现代的标志之一，深圳要建成现代化国际化创新型城市，没有透明政府是不可能建成的；三是区分政务公开和政府信息公开的不同，政务公开的权利在政府机关，公众只是政府办事制度改革的被动受益者。而政府信息公开的权利在公众，政府信息因公众的需求公开，不能公开的内容政府要有法律依据。

（二）完善地方立法，制定实施细则和评价体系，使政府信息公开落到实处

目前，我国信息公开的法律主要有2004年施行的《行政许可法》和2008年施行的《政府信息公开条例》两部法规。深圳在国家出台《政府信息公开条例》之前，政府信息公开的立法工作就已推进多年，分别在2003年、2004年和2006年颁行了《深圳市行政机关政务公开暂行规定》、《深圳市政府信息网上公开办法》和《深圳市政府信息公开规定》，2012年又出台了《深圳政府信息公开保密审查办法》，2013年出台《深圳市行政机关公文类信息公开审核暂行办法》及实施细则，2014年出台了《深圳市政府信息公开工作考试办法（试行）》。虽然深圳政府信息公开的规章制度建设方面取得了很大进展和诸多成绩，但实践中还存在不少问题，需要进一步完善：

一是深圳要尽快完善地方立法，在国家《政府信息公开条例》的基础上，制定相应的配套法律法规。如出台《公职人员财产申报法》、《政务公开法》、《行政程序法》等配套法律法规，协同推进透明政府建设。二是建立《政府信息公开评价指标体系》，包括信息公开的方式、类别和公开范围等信息，如果拒绝市民公开申请，涉及的部门必须说明不公开的理由，以保证市民的公开申请能够得到保障。

（三）推进各领域的信息公开透明，全方位推进透明政府建设

一是大力推进重点领域的信息公开。如财政资金信息、“三公”经费、重大建设项目、食品药品安全、政府采购、保障性住房等领域，这些领域是公众最为关注关切，也最易滋生腐败的领域。二是推动承担政府转移的公共管理或公共服务职能的社会组织、公共企事业单位的信息公开。可借鉴美国的经验，对这些领域的数据公开设立专门的网站，方便公众的查询和监督。

（四）充分利用信息技术，优化透明政府建设平台

一是进一步优化政府信息公开平台。目前，“深圳政府在线”是深圳市政府主办的政府门户网站，该网站实现了全市政务公开、网上办事、意见反馈等功能，极大推进了深圳的透明政府建设。但也还存在许多需要完善的地方，如统筹力度不够，各区、部门信息公开的标准不统一、进展不均衡，网站公开的内容很有限，范围不够广，互动性、参与性不够等。需要进一步完善体制机制，使该网站发挥更大作用。二是利用移动互联网技术，实现更广泛、更便利的信息公开。近年来，移动互联网技术发展迅速，微信、手机APP等遍及所有公民，透明政府建设应与时俱进，充分利用这些载体，优化完善网上便民服务平台，使公众更快捷地获取公共服务。三是利用大数据技术，加强对政府信息公开数据的开放和分析应用。更好地开放政府数据信息，供社会化利用，更好地服务企业和公民的生产、生活、科研等需要。对各单位各部门公开的信息数据及公众申请公开的信息数据进行分析评估，从而督促相关责任部门进行整改，提升政府部门依法行政的水平。

责任编辑：李 彦

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1673-5706（2016）03-0093-04

2016-03-11

陶卫平，深圳市委党校教育长。