完善城管执法的几点思考

綦文生

完善城管执法的几点思考

綦文生

美国城市建设管理呈现的法治精神、文明观念、现代治理结构和政府规范动作方式对我们当前的城市建设和管理，有很多值得借鉴之处。不管是美国还是中国，"小贩"都是一种自然的经济现象，具有存在的合理性和必然性。破解城管执法难题不能只考虑城管执法本身，要加强教育、弘扬法治、引导自治。应突破部门局限，完善全过程的城管执法体系。

城管执法；城市管理；现代治理；法治

对比美国城市建设管理呈现的法治精神、文明观念、现代治理结构和政府规范运作方式和我们当前的城市建设和管理，可以发现有许多值得我们借鉴和学习的做法，特别是对当前的城市管理行政执法工作。同样是“必要的城市管理”，在中国城管执法的社会认可度普遍不高，面临“媒体不理解、市民不理解、小贩不理解”的境地，全国各地更时常有因城管执法而产生的各类负面事件，给政府管理、城市发展带来不良影响。结合深圳实际，借鉴美国经验，对进一步改善城管执法工作提出几点思考。

一、主观上要认识到，“小贩”是一种自然的经济现象

（一）美国也有“小贩”

从笔者在美国实地考察来看，美国的许多居民住在“郊区”，路上行人稀少，加上美国居民习惯每周集中在超市采购一次食品，所以在这些地区小贩是没什么生意可做的，也当然就见不到“小贩”。但是在居住集中区、商业繁华区如纽约，街头仍然有很多“小贩”。在美国街头摊贩现象，一般被解读为政府在社会保障和就业扶助上的不力所致，其根本原因还是就业岗位缺乏。而街头摊贩除了能解决一部分人的就业和创业问题之外，事实上也在解决市民吃穿行等民生问题。

同样，美国也有“城管”，由卫生、环保等市政部门各司其职、“以罚代管”，特别是卫生局对“小贩”的卫生要求十分严格，罚款也很重，我们平时所称的“城管执法”主要由警察来行使。

（二）中国传统生产生活方式和观念，使得小贩的存在具有天然“合理性”

中国自古以来有摆摊的传统，从著名的“清明上河图”可以看到，当年的商业繁荣，不仅仅是店铺人流如织，还有大量的小贩、手工艺者等沿街叫卖。中国又是传统的农耕国家，农业生产“自给自足”的观念根深蒂固，将自家丰收的农作物拿到市场上进行售卖是他们“天然的权利”，靠自己劳作在市场售卖并非违法行为。而且由于现代文明观念的启蒙和教育比较晚，不少人还存在占用公共空间的“小农思想”，在城市里占用公共道路、公共广场进行售卖，他们认为天经地义。人们至今还十分怀念的老北京天桥。当年的繁华集市，“小贩”也是重要的组成。可以说从历史传统来看，“小贩”的长期存在既是生产方式的产物，也是生活观念的产物。

（三）中国当前城市发展阶段，使“小贩”具有存在的必然空间

当前中国正处在加速城市化进程中，也是社会急剧转型期，大量的农村人口进入城市，而相应的社会保障体系并未完善。一方面他们作为新市民，缺少必要的谋生手段，从事低成本、低技术含量的摆摊工作是最为便捷和现实的；另一方面，城市中还有大量的低收入者，小摊上售卖物品的低价对他们具有很强的吸引力。而且城市的规划也未尽完善，“小贩”很大程度上满足了城市居民对生活便利性的需求。存在的、特别是经反复治理仍存在的，一定有其存在的合理性。但是“小贩”不能等同于“乱摆卖”，对“乱摆卖”要疏导管理，使其规范化、合法化。

美国的“小贩”没那么多，“乱摆卖”现象没那么严重，与他们地大人稀，居住分散，生活习惯，文化传统都有关系，也与他们相对完善的社会保障体系有关，比如针对老年人和低收入群体的“联邦医疗保险和医疗救助计划”以及针对困难群体政府有专门发放购物券去指定商场购买食物等等，使穷人不必依靠“摆摊”谋生。同时与他们无处不在的法治也有密切关系。这些都值得我们借鉴。

二、树立系统思维，破解城管执法难题不能只考虑城管执法本身

（一）加强教育，提升城市文明水平

我们现在的教育比较注重知识教育，对文明习惯、规则意识、现代观念等方面的培养比较缺失。在美国，不管是学校教育还是家庭教育，“讲文明、守规则”的意识培养无处不在，比如在幼儿园，老师在每次上课之前都会带领学生大声朗读“课堂守则”，培养孩子们的规则意识，帮助其从小树立良好的习惯。在生活中也对孩子的教育极为严格，不乱扔垃圾，过马路看信号灯，做错事说对不起，等等。这种教育的潜移默化，极大地提升了国民的文明，进而提升城市的文明，而文明和规则是城市管理的最好肌理。

（二）弘扬法治，大力培育法治观念

城管执法说到底是一项法律行为。因此，整个城市的法治意识和法治观念对于有效的城市管理至关重要。美国极其崇尚法律，凡事要对照法律，违法一定受到惩罚，政府、市民、企业等都将遵守法律、依法办事作为最基本守则，可以说是深入骨髓。然而目前我们法治意识还需要进一步培养。党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确将“增强全民法治观念，推进法治社会建设”作为单独一章进行论述，提出必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。一个法治国家、法治政府，其行政成本会大大降低，包括城管执法。

（三）引导自治，推动形成现代治理方式

洛克曾提出了“有限政府”的理念，即指在确保政府治理能力的前提下，政府要有所为、有所不为，把有限的理性运用在政府具有比较优势的领域内，同时对政府的权力及其运行施加有效的控制，通过各种方式制约和规范公共权力。这个理论对美国的立国思想、政府运行产生了重要影响，美国政府有限政府，市民希望政府少干预自己的事，也正因为这样，他们形成了高度自治的社会结构。在小贩管理上，纽约有一个名为街头商贩工程（The Street Vendor Project）的NGO组织，一些热心的专业人士联合起来，制作了《街头商贩指南》（Street Vendor Guide）帮助商贩们了解自己的权利和需要遵循的规范，以及跟警察打交道时需要注意的细节。因此，我们的城市管理也要把传统的以政府为唯一主体，转到政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市管理上来。鼓励社会、市民参与管理，激发他们的责任感和自觉意识，既能给政府管理提供一个缓冲地带避免矛盾冲突，也能形成城市共同管理的良好局面，使城市管理向共同治理转变，如果每个社区、每个物业小区居民都能发动起来，成立自治组织、制定村规民约、自我管理、自我完善，不仅政府与市民形成一致行动、高度默契，管理更加简便有效，节约成本，而且培育了市民的主人感和责任感，社会也更加和谐。

（四）合理规划城市功能，设立疏导区（疏导点）

美国的大多数城市比较朴素、规划不够集中，比较稀疏，人流量较少，小摊自然没有生存的空间。但在华盛顿、纽约等城市的一些重要景点和主要街道上，甚至在白宫和国会等周围，都有大批“小贩”摆摊销售纪念品、热狗和咖啡等，这些是由市政部门专门规划出的一些露天摊点，让民众申请经营，其中很多集市、摊点还发展成城市的亮点，如纽约市华人较集中的皇后区每年都要举办几次亚裔传统的街头集市。这种设立疏导区的做法值得我们借鉴。在合理规划城市各功能区域的基础上，可以按照“定时、定点、定内容”的原则，在城市的特定区域实现“小贩的合法化”，这也是完善城市功能规划的一种有益补充。

（五）转变城市管理观念，规范摊贩管理

与我国大多数城市注重城市外观美丽不一样，美国的城市管理更加强调城市功能的完善和对历史文化的延续承接，他们城市的基础设施建设十分完善，如地下给排水系统十分发达，道路路面设施也十分坚固耐用。同样，对他们来说小摊小贩并不是影响城市景观的一个重大问题，特别是在经济低迷就业率较低的情况下，“小贩”还能带动经济发展，同时减少社会不稳定因素。因此坚持以人为本，使其规范发展并与城市的形象相互融合、促进是其主要管理目的。美国共有四类街头摊位，分别是食品摊、伤残老兵开设的摊位、一般摊位和适用于第一修正案的摊位，对于每一类摊位，都有独特的管理办法。申请摊位的手续比较简单，只要确保摊位的卫生情况，经过申请、公示程序，并缴纳每季度三四百美元的执照费即可上岗。如果收入达不到政府规定的最低标准，政府还会对他们减免税收。在某种程度上，美国式摊贩管理，其实只是一般商业管理的一种延伸，小商贩也要获得执照——流动餐车摊位许可（Mobile Food VendingPermit），达到卫生标准，这与普通经营行业的规定是一致的。当然这种规范管理也与整个城市无所不在的文明、规则、法治意识是一脉相承的。

三、突破部门局限，完善全过程的城管执法体系

（一）建立可执行的法律体系，树立执法的权威

美国法律设立了详细的行政法规，对城市管理中执法机构、执法人员的职责、工作流程、反馈报告等方面都制定了严格的规定。为了限制警察滥用权力，美国社会通过米兰达警告、排除法则等规定来保证法律公正；为了提升警察素质，加强对警察的教育，基本上所有警察的学历都是在大学内完成，这就全面提高了执法人员的素质。除了中央统一的法律外，各州也有自己的城市管理法，对巡查员的工作做出了详细的规范和运作法则，对利益相关者的权利和义务做出明确的法律规范，十分详细，具有非常强的可操作性。正是因为法律对各类行为都有明文规定，有效避免了执法部门的选择性执法，执法对象也没有侥幸心理。而我们的城管执法在法律体系方面，却普遍存在借法执法、法律操作性差、执行力不强等问题，使得城管执法本身的权威性也大打折扣。因此亟待对城市管理的相关法律体系进一步完善，特别是要增强法律的可操作性。

（二）纳入警察执法系统，形成完整的执法链条

美国“城管执法”的职责一般由警察承担，其设立的目的在于保证美国法律法规的实施，保证公共安全、食品安全和建筑安全。除此之外，卫生局、消费者事务局、清洁局、环保局、财政局、公园局和市警局等七个市府单位各司其职、严格监管。对于违规摆摊的无照“小贩”，警察不可以对摊主采取暴力手段，他们没有直接罚款和没收的权力，大多数情况下警察都是采取“只开罚单，无肢体接触”的驱逐办法，不会没收他们的货物和交通工具，而是交给市政部门处理，屡教不改者也不会被暴力取缔，而是会交由法院裁决。美国警察、卫生部门对“乱摆卖”的执法有着固定的管理原则和惩戒措施，不至于造成难以裁决的执法冲突。主要有两方面值得我们借鉴：一是由警察执法，在任何国家，警察一直以来都具有很高的执法权威性，深圳早年制定的《巡警条例》就包含了几乎全部城管执法内容，因此，将原本就是由各部门剥离出来的城管综合执法纳入警察系统进行整合，从美国的经验来看是现实可行的；二是尽量不使用“查扣、没收”等容易引起对立、冲突的手段，使用“罚款”方式要有触动作用，不能不痛不痒，增加其违法成本，对拒不执行的要有法院强制执行，并判其更重的处罚，如司法拘留。在纽约对无证经营的小贩一次处罚100到200美元，对不缴纳罚款的再次查到可能要判处关监。

（三）利用信息化手段，实现执法过程和结果一体化管理和应用

美国政府的信息化运用特别发达，如建立了执法部门国家数据交换系统，加强执法信息的共享和整合，为各地执法机构提供人、事、地的关联查询，同类案件和嫌疑人提醒，犯罪活动的热点区域和趋势分析等。从城市管理来看，由于“小贩”具有流动性和执法过程的动态性，应该尽快建立和完善城管执法网上办案平台和全市统一的执法信息共享平台。一方面所有的城管执法案件必须进入全市的城市管理综合执法系统，实现办案流程可控，案中、案后监督有机结合，进一步规范执法行为。另一方面，所有的执法结果信息实现共享，避免某一小贩在某一街道接受处罚或逃避处罚厚，跑到其它街区从事违法活动的现象，所有违法记录应累计，对多次违法的加重处罚。

（四）纳入个人信用体系，强化执法结果的约束性

美国个人信用制度是整个社会制度的一部分，在国家制度的层面制定了配套法律，对全社会个人信用行为产生约束和规范。个人信用记录和信用评分已成为衡量个人信用的唯一标准，不仅金融机构使用，而且很多商业企业、雇佣单位也在使用。如果市民不遵守法律，受到警方处罚，那么他的信用记录就会受到影响。当然美国今天也在考虑不应让个人的不良记录成为影响其日后择业、工作等的历史包袱。但当前我们正处于治理重建阶段，可以探索建立综合行政执法信息与社会信用信息基础数据库联动机制，健全“经营异常名录”、“异常信用记录”、“黑名单”等信用监管制度和失信联合惩戒机制，将城管综合行政执法中涉及公民、法人和其他组织的违法情况纳入诚信档案，让失信者一处违规、处处受限，扩大执法的影响力，增强守法的自觉性。也可以考虑轻微违法定期消除的办法，培育市民的自尊心、荣誉感，使城管执法逐步进入良性循环的轨道。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）03-0089-04

2016-03-11

綦文生，深圳市城管局副局长。